Ár 2009, þriðjudaginn 28. apríl, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21, Reykjavík. Mætt voru Ásgeir Magnússon héraðsdómari, Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur og Aðalheiður Jóhannsdóttir dósent.
Fyrir var tekið mál nr. 33/2007, kæra á samþykki skipulags- og byggingarfulltrúans í Hafnarfirði frá 7. mars 2007 og bókun skipulags- og byggingarráðs frá 20. s.m. varðandi teikningu lóðarinnar nr. 8 við Drekavelli.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 20. apríl 2007, er barst nefndinni samdægurs, kærir Lilja Jónasdóttir hrl., f.h. eigenda fjöleignarhússins að Drekavöllum 10 í Hafnarfirði, samþykki skipulags- og byggingarfulltrúa frá 7. mars 2007 og bókun skipulags- og byggingarráðs frá 20. s.m. varðandi teikningu lóðarinnar nr. 8 við Drekavelli.
Gera kærendur þá kröfu að hinar kærðu afgreiðslur verði felldar úr gildi.
Málavextir: Upphaflegt byggingarleyfi hússins að Drekavöllum 8 var veitt á árinu 2005. Á árinu 2006 fór lögmaður kærenda þess á leit við embætti skipulags- og byggingarfulltrúa að lóðarframkvæmdir yrðu stöðvaðar en ekki var fallist á þá kröfu. Á afgreiðslufundi skipulags- og byggingarfulltrúa hinn 21. febrúar 2007 var fjallað um bréf lögmanns kærenda, þar sem m.a. var kvartað yfir stöðu mála og málsmeðferð. Var eftirfarandi fært til bókar: „Skipulags- og byggingarfulltrúi frestar erindinu og mun framkvæma vettvangsmælingar á hæð og umfangi hleðslu á lóðarmörkum.“ Á þessum sama fundi voru teknir til umfjöllunar séruppdrættir að lóð Drekavalla 8. Í fundargerðinni sagði um þann lið: „Skipulags- og byggingarfulltrúi endursendir uppdrættina þar sem þeir eru ekki í samræmi við samþykkta aðaluppdrætti hvað varðar hæðir á lóðarmörkum og uppdrættir uppfylla ekki skilyrði skv. kafla 4.7 í deiliskipulagsskilmálum.“
Erindi kærenda var tekið fyrir að nýju á afgreiðslufundi skipulags- og byggingarfulltrúa hinn 28. febrúar 2007. Í fundargerð sagði m.a. eftirfarandi: „Lóðarmörk milli Drekavalla 8 og 10 hafa verið mæld upp. Komið hefur í ljós að lóð nr. 10 hefur verið hækkuð frá lóðarblaði, og mælingar sendar byggingarstjóra Drekavalla 8 til viðmiðunar við gerð lóðarteikningar. Vísað til skipulags- og byggingarráðs.“ Erindið var tekið fyrir á fundi skipulags- og byggingarráðs hinn 6. mars 2007 og var eftirfarandi fært til bókar: „Erindið var til umfjöllunar á afgreiðslufundi skipulags- og byggingarfulltrúa 28.02.07, sem vísaði því til skipulags- og byggingarráðs. Lóðarmörk milli Drekavalla 8 og 10 hafa verið mæld upp. Komið hefur í ljós að lóð nr. 10 hefur verið hækkuð frá lóðarblaði og mælingar sendar byggingarstjóra Drekavalla 8 til viðmiðunar við gerð lóðarteikningar. Ný lóðateikning hefur borist dags. 27.02.07. Skipulags- og byggingarráð frestar erindinu þar til skipulags- og byggingarsvið hefur yfirfarið nýja lóðateikningu.“ Var lóðarteikningin tekin fyrir á fundi skipulags- og byggingarfulltrúa 7. mars 2007 og var eftirfarandi bókað: „Skipulags- og byggingarfulltrúi bendir á misræmi á skeringum sem sýndar eru á grunnmynd aðaluppdrátta og framlagðri lóðarteikningu. Þar sem skeringar á aðaluppdrætti standast ekki vegna hæðarmunar milli lóðanna nr. 8 og 10, telst útfærsla framlagðs lóðaruppdráttar réttari og uppfylla ákvæði 3. kafla byggingarreglugerðar nr. 441/1998 m.s.br. um lóðafrágang. Skipulags- og byggingarfulltrúi telur hlaðinn kant vera í samræmi við frágang á mörkum aðliggjandi lóða, og samþykkir því framlagðan uppdrátt, en með skilyrði um frágang hlaðins kants milli lóða nr. 8 og 10 með tilvísan í heimild í grein 8.2 í byggingarreglugerð. Skipulags- og byggingarfulltrúi telur núverandi frágang kantsins mjög til lýta, og þar sem hann er framkvæmdur án tilskilins leyfis, gerir skipulags- og byggingarfulltrúi byggingarstjóra Drekavalla nr. 8 að fjarlægja hann eða bæta frágang hans. Bent skal á að betur fer á að nota fleygað grjót í stað sprengigrjóts, í samræmi við frágang lóðamarka nr. 6 og 12.“
Erindi kærenda var tekið fyrir á fundi skipulags- og byggingarráðs 20. mars 2007 og sagði í fundargerð m.a: „Skipulags- og byggingarráð felur skipulags- og byggingarfulltrúa að svara bréfinu í samræmi við afgreiðslu hans á lóðarteikningu fyrir Drekavelli 8.“ Var framangreint staðfest á fundi bæjarstjórnar hinn 27. mars 2007. Bréf skipulags- og byggingarfulltrúa til lögmanns kærenda er dagsett 22. mars 2007.
Hafa kærendur kært framangreint svo sem áður var getið.
Málsrök kærenda: Af hálfu kærenda er vísað til þess að framkvæmdir á lóð Drekavalla 8 séu ekki í samræmi við gildandi deiliskipulag, samþykktar aðalteikningar, hæðarblöð og veitt byggingarleyfi. Í fyrsta lagi hafi lóðin verið hækkuð frá hæðarblöðum og samþykktum aðaluppdráttum. Í öðru lagi hafi lóðin nr. 8 verið sléttuð að lóðamörkum í stað þess að vera aflíðandi niður að mörkunum og því sé hár stallur á lóðamörkum. Í þriðja lagi hafi sá hái stallur sem myndast hafi á lóðamörkum verið afmarkaður með stórgrýti. Þá hafi í fjórða lagi verið byrjað á að reisa girðingu nálægt lóðamörkum án samþykkis kærenda. Allar þessar framkvæmdir, hver fyrir sig og allar saman, leiði til þess að íbúðir að Drekavöllum 10, sérstaklega á neðstu hæð, verði meira niðurgrafnar en ef farið hefði verið að samþykktum teikningum og gildandi deiliskipulagi og skerði því hagsmuni kærenda verulega.
Almenna skipulagsskilmála vegna þriðja áfanga Vallahverfis megi finna í deiliskipulagi. Í kafla 4.7 um frágang lóða segi m.a. að frágangur lóða skuli almennt vera í samræmi við samþykkta aðaluppdrætti og 3. kafla byggingarreglugerðar nr. 441/1998. Þá komi fram að hönnun fjölbýlishúsalóða skuli liggja fyrir samtímis aðalteikningum þar sem m.a. skuli koma fram yfirborðsfrágangur lóðar og hæðarsetningar. Lóðarhafi beri ábyrgð á að framkvæmdir og frágangur á lóð sé í samræmi við samþykktar hæðartölur og teikningar. Öll stöllun á lóð skuli gerð innan lóðar og skuli fjarlægð stalla/fláa frá lóðamörkum vera a.m.k. jöfn hæð þeirra, nema þar sem óhreyft landslag bjóði upp á betri lausnir. Ef flái sé notaður skuli hann ekki vera brattari en 1:3.
Fyrir liggi aðalteikningar vegna Drekavalla 8. Hin kærða ákvörðun sé í ósamræmi við samþykktar aðalteikningar. Meginrökstuðningur yfirvalda sé eftirfarandi: „Þar sem skeringar á aðaluppdrætti standast ekki vegna hæðarmunar milli lóðanna nr. 8 og 10, telst útfærsla framlagðs lóðaruppdráttar réttari og uppfylla ákvæði 3. kafla byggingarreglugerðar nr. 441/1998 m.s.br. um lóðafrágang.“ Með þessu sé verið að leggja hið ólögmæta ástand á lóðinni nr. 8 til grundvallar sem hið „rétta“ ástand. Á samþykktum aðalteikningum af Drekavöllum 8 komi fram að hönnuður stalli lóðina eins og gert sé ráð fyrir í skipulagi. Lóðarhafar hafi því alltaf mátt vita hvernig ganga átti frá lóðinni.
Eins og fram komi í bréfi skipulags- og byggingarfulltrúa, dags. 22. mars 2007, sé almenna reglan sú að byggingarnefndarteikningar skuli vera það réttar að leiðréttinga þurfi ekki við. Í deiliskipulagsskilmálum sé tekið fram að sérteikning af lóð megi almennt ekki víkja frá samþykktum aðalteikningum hvað varði hæðir og fláa. Útilokað sé að líta á þessar breytingar sem leiðréttingar heldur sé beinlínis verið að leggja blessun yfir ólögmætar framkvæmdir á lóðinni nr. 8. Almennt skuli séruppdrættir ekki víkja frá aðaluppdráttum. Þó viðurkennt væri að slíkt væri mögulegt sé frávikið í því tilviki sem hér um ræði viðamikið ásamt því að vera til tjóns fyrir kærendur.
Byggingarfulltrúi hafi samþykkt lóðarteikningu sem sé með nýjan hæðarkóta á lóðarmörkum. Kærendur telji að byggingarnefnd geti ekki samþykkt þær breytingar sem gerðar hafi verið á hæðarlegu lóðar nr. 8 án samþykkis þeirra sem hagsmuna eigi að gæta í málinu. Þá sé mótmælt þeirri framkvæmd sem viðhöfð hafi verið við mælingu lóðanna og jafnframt séu niðurstöður mælinga varðandi lóðina að Drekavöllum 10 dregnar í efa. Ekkert samráð hafi verið haft við kærendur um að hæðarlegu lóðar þeirra sé breytt á teikningum.
Ástæða sé til að benda á að hleðslan sé mjög ótrygg, nokkrir steinar í hleðslunni séu við það að falla. Þeir standi ofar en lóðamörkin og á moldarjarðvegi.
Að lokum sé bent á að stjórnvöld séu bundin af lögmætisreglunni sem feli í sér bæði form- og efnisreglu, þ.e. ákvarðanir stjórnvalda megi ekki ganga í berhögg við lög og verði jafnframt að eiga sér heimild í lögum. Meðalhófsreglan verði ekki notuð í því skyni að taka ólögmætar ákvarðanir af því að hin lögmæta ákvörðun sé óþægileg. Ákvarðanir stjórnvalda í Hafnarfirði séu í andstöðu við lög í rúmri merkingu og eigi sér þar enga stoð.
Málsrök Hafnarfjarðarbæjar: Af hálfu Hafnarfjarðarbæjar hefur ekki verið skilað inn sérstakri greinargerð í tilefni kærumáls þessa. Í málinu liggja aftur á móti fyrir gögn þar sem sjónarmiðum bæjarins eru gerð skil. Þar á meðal er bréf byggingarfulltrúa til kærenda, dags. 22. mars 2007. Þar segir m.a: „Því hefur aldrei verið synjað að framkvæmdirnar yrðu fjarlægðar, heldur reynt að komast að samkomulagi milli íbúanna, sem íbúar Drekavalla 10 höfnuðu í raun með því að mæta ekki á fundinn, heldur senda lögfræðing í sinn stað. Hugsanlega hefði verið hægt að ljúka málinu á þeim fundi, þar sem íbúar Drekavalla 8 mættu allir. Ég er ósammála þeirri túlkun í enda bréfsins að meðalhófsreglan eigi ekki við, þar sem ekki sé stefnt að lögmætu markmiði. Markmiðið er að sjálfsögðu að leysa málið, og ég taldi að það væri hægt að leysa með samkomulagi, sem er mildari aðgerð en valdbeiting, og vinnuregla hjá Hafnarfjarðarbæ að reyna þá leið á undan öðru.
Þegar ljóst var að ekki næðist samkomulag, var ákveðið að bíða með frekari aðgerðir þar til eigendur nr. 10 hefðu gengið frá sinni lóð og endanleg hæðarlega hennar væri fengin. Í mælingu sem mælingamaður Hafnarfjarðarbæjar framkvæmdi á frágenginni lóð Drekavalla 10 kom í ljós að sú lóð var eilítið hærri en lóðablað segir til um. Ég hef tilkynnt Hauki Ásgeirssyni, sem virðist vera í forsvari fyrir íbúa Drekavalla 10, að ég samþykki þá breytingu sbr. 66.1 grein byggingarreglugerðar. Jafnframt var byggingarstjóra Drekavalla 8 send sú mæling til viðmiðunar.
Sú fullyrðing að framkvæmdir séu ekki í samræmi við deiliskipulag er hæpin. Deiliskipulag kveður ekki á um hæðartölur, heldur eru þær ákvarðaðar á mæliblaði, en í skilmálunum segir m.a.: „Öll stöllun á lóð skal gerð innan lóðar og skal fjarlægð stalla/fláa frá lóðarmörkum vera a.m.k. jöfn hæð þeirra, nema þar sem óhreyft landslag býður upp á betri lausnir. Ef flái er notaður þá skal hann ekki vera brattari en 1:3.“ Sú staðhæfing að lóðin nr. 8 hafi verið sléttuð að lóðarmörkum í stað þess að vera aflíðandi að mörkunum er röng, þar sem lóðarmörkin eru fyrir neðan stallinn og fláinn tekinn á lóð nr. 8 eins og venja er. Sýnist mér misskilningur vera í gangi, að efri brún hleðslunnar sé á lóðarmörkum, en í raun er neðri brún hleðslunnar greinilega innan lóðarmarka nr. 8, eins og sjá má á meðfylgjandi ljósmynd og mælingar mælingamanns Hafnarfjarðarbæjar staðfesta. Stöllunin er því innan lóðar nr. 8. Varðandi það að fjarlægð stalla/fláa skuli vera jöfn fjarlægð frá lóðarmörkum, á þetta ákvæði á að sjálfsögðu við efri hluta stalls.
Í skilmálum segir enn fremur: „Frágangur lóða skal almennt vera í samræmi við samþykkta aðaluppdrætti og 3. kafla byggingarreglugerðar (441/1998) (undirstrikun mín).“ Þar sem sú stöllun sem sýnd er á byggingarnefndarteikningu Drekavalla 8 var ekki í neinu samræmi við hæðir í landi, féllst ég á að láta fráganginn á lóðarteikningunni gilda sem leiðréttingu á byggingarnefndarteikningunni. Þar sem byggingarreglugerð kveður ekki á um annað, lítum við á lóðarteikningar sem nánari útfærslu á byggingarnefndarteikningum sem gefi rúm fyrir leiðréttingar, þótt almenna reglan sé að byggingarnefndarteikningar skuli vera það réttar að leiðréttinga þurfi ekki við.
Ekki er að finna neitt í byggingarreglugerð varðandi það að fólk hafi íhlutunarrétt um frágang á nágrannalóðum, nema hvað varðar girðingar á lóðamörkum. Ekki liggur fyrir leyfi fyrir girðingu á lóðamörkunum, og lét ég stöðva þær framkvæmdir sl. sumar. Ég hef reynt að milda áhrifin af grjóthleðslunni með því að uppáleggja byggingarstjóra Drekavalla 8 að laga hana, og beitti þar ákvæði greinar 8.2 í byggingarreglugerð. Það er samdóma álit okkar arkitekta og landslagsarkitekts Hafnarfjarðarbæjar að hleðsla úr fleyguðu grjóti samræmist landslagseinkennum Hafnarfjarðar, enda víða notuð í bænum, og í samræmi við frágang á aðliggjandi lóðamörkum.
Í bréfi ykkar er vitnað til þess að lóðarteikningar hefðu átt að liggja fyrir samtímis byggingarnefndarteikningum, sem er rétt, og tekin er afstaða til þess í afgreiðslunni á lóðateikningum Drekavalla 8 á afgreiðslufundinum 07.03.07.
Varðandi síðustu síðuna í bréfi ykkar, er það rétt að lóðarteikningar nr. 10 voru komnar inn, og leiðréttist það hér með. Varðandi mælingu á moldarhaug, sem vitnað er í, hefur mæling verið endurtekin á frágenginni lóð. Samskipti þeirra byggingarstjóranna eru samkvæmt upplýsingum frá byggingarstjóra Drekavalla 8, en ekki skal ég staðhæfa neitt frekar í því máli.“
_ _ _
Frekari rök hafa verið sett fram í máli þessu og hefur úrskurðarnefndin haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn þess.
Vettvangur: Úrskurðarnefndin kynnti sér með óformlegum hætti aðstæður á vettvangi hinn 2. apríl 2009.
Niðurstaða: Í máli þessu er annars vegar deilt um gildi samþykktar skipulags- og byggingarfulltrúa frá 7. mars 2007 um samþykki teikningu lóðarinnar nr. 8 við Drekavelli og hins vegar bókun skipulags- og byggingarráðs frá 20. mars 2007 þar sem skipulags- og byggingarfulltrúa er falið að svara bréfi kærenda í samræmi við afgreiðslu hans á fyrrgreindri lóðarteikningu. Framangreind bókun frá 20. mars felur ekki í sér ákvörðun sem bindur enda á meðferð máls heldur er að mati úrskurðarnefndarinnar einungis um að ræða áréttingu á fyrri ákvörðun skipulags- og byggingarfulltrúa. Sætir bókun þessi því ekki kæru, sbr. 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Verður þessum hluta kærunnar því vísað frá úrskurðarnefndinni.
Kærendur, sem eru eigendur húss nr. 10 við Drekavelli, halda því m.a. fram að með hinni kærðu ákvörðun skipulags- og byggingarfulltrúa sé hæðarmunur lóðanna aukinn og fyrir vikið standi hús þeirra mun lægra en upphaflega hafi verið gert ráð fyrir. Samkvæmt upphaflegu byggingarleyfi hússins nr. 8 við Drekavelli, frá árinu 2005, var gert ráð fyrir að hæðarmun yrði mætt með stöllun innan lóðar, nær húsinu en heimilað er samkvæmt ákvörðun skipulags- og byggingarfulltrúa frá 7. mars 2007. Deiliskipulag svæðisins, Vellir 3, var samþykkt árið 2004 og á uppdrætti þess eru m.a. sýndar hæðarlínur og mörk lóða tilgreind. Á uppdrætti þessum er vísað til greinargerðar skipulagsins og segir þar m.a. að öll stöllun skuli gerð innan lóðar og að fjarlægð stalla eða fláa frá lóðarmörkum skuli a.m.k. vera jöfn hæð þeirra.
Ljóst er af skoðun á vettvangi að húsin á lóðunum nr. 8 og 10 standa mishátt. Úrskurðarnefndin telur að hinn umdeildi frágangur sé ekki óvenjuleg lausn þar sem jafna þarf hæðarmun milli lóða og að aðrar útfærslur myndu ekki breyta stöðu kærenda svo nokkru nemi. Þá verður ekki ráðið af þeim gögnum er lögð hafa verið fyrir úrskurðarnefndina að hin kærða ákvörðun skipulags- og byggingarfulltrúa frá 7. mars 2007 sé í andstöðu við ákvæði deiliskipulags og var af þeim sökum ekki skylt að kynna kærendum hana sérstaklega. Verður samkvæmt framansögðu ekki fallist á kröfur kærenda um ógildingu ákvörðunarinnar.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils málafjölda sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar og vegna verulegra tafa við gagnaöflun.
Úrskurðarorð:
Vísað er frá úrskurðarnefndinni kæru á bókun skipulags- og byggingarráðs frá 20. mars 2007 varðandi teikningu lóðarinnar nr. 8 við Drekavelli.
Hafnað er kröfu um ógildingu samþykktar skipulags- og byggingarfulltrúa Hafnarfjarðar frá 7. mars 2007.
___________________________
Ásgeir Magnússon
_____________________________ ____________________________
Þorsteinn Þorsteinsson Aðalheiður Jóhannsdóttir
