Ár 2007, þriðjudaginn 13. nóvember, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21, Reykjavík. Mættir voru Hjalti Steinþórsson forstöðumaður, Ásgeir Magnússon héraðsdómari og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 33/2005, kæra á ákvörðun skipulagsráðs Reykjavíkur frá 9. mars 2005 að samþykkja breytingu á deiliskipulagi við Sléttuveg í Reykjavík.
Í málinu er kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 9. apríl 2005, er barst nefndinni hinn 12. sama mánaðar, kærir Eiríkur Elís Þorláksson hdl., f.h. húsfélagsins að Sléttuvegi 15-17 þá ákvörðun skipulagsráðs Reykjavíkur frá 9. mars 2005 að samþykkja breytingu á deiliskipulagi við Sléttuveg. Borgarráð samþykkti greinda ákvörðun hinn 10. mars 2005.
Kærandi krefst þess að ofangreind samþykkt skipulagsráðs verði felld úr gildi.
Málavextir: Svæði það er hin kærða deiliskipulagsbreyting tekur til er vestan Háaleitisbrautar, á milli Sléttuvegar og Bústaðarvegar, og liggur að lóðinni Sléttuvegi 15-17. Samkvæmt deiliskipulagi sem samþykkt var í ágúst 1989 var gert ráð fyrir stofnun fyrir Borgarspítala á svæðinu, að hámarki þrjár hæðir.
Á embættisafgreiðslufundi skipulagsfulltrúa hinn 22. september 2004 voru lögð fram drög skipulagsfulltrúa að breytingu á deiliskipulagi lóðar D (einnig auðkennd sem lóð III) við Sléttuveg er fól í sér heimild til að reisa íbúðarhús á lóðinni og var bókað: „Jákvætt að unnin verði tillaga að breytingu á deiliskipulagi á grundvelli framlagðra gagna.“ Var málinu vísað til skipulags- og byggingarnefndar og á fundi hennar hinn 13. október 2004 var málið tekið fyrir og samþykkt að auglýsa framlagða tillögu. Jafnframt var samþykkt að auglýsa tillögu að breytingu á aðalskipulagi hvað umrætt svæði varðaði. Borgarráð samþykkti á fundi sínum, hinn 21. október 2004, að auglýsa fyrrgreindar tillögur.
Tillaga að breytingu á Aðalskipulagi Reykjavíkur 2001-2024 og tillaga að breytingu á deiliskipulagi fyrir Sléttuveg voru auglýstar til kynningar frá 17. nóvember til 31. desember 2004. Í auglýsingunni kom fram að auglýst væri: „Tillaga að breytingu á Aðalskipulagi Reykjavíkur 2001-2024 vegna svæðis fyrir vestan Háaleitisbraut, milli Sléttuvegar og Bústaðavegar. Tillagan gerir ráð fyrir að hluti svæðis fyrir þjónustustofnanir, breytist í íbúðarsvæði“. Um breytingu á deiliskipulagi sagði: „Tillaga að breytingu á deiliskipulagi, svæði sem er vestan Háaleitisbrautar, milli Sléttuvegar og Bústaðavegar. Tillagan gerir m.a. ráð fyrir að nýir skilmálar verði gerðir fyrir lóð III á Sléttuvegi, reisa megi íbúðarhús á lóðinni að hámarki 8000m² fyrir utan bílastæði neðanjarðar, þrjár til sex hæðir, hæsti hluti næst Landspítala Háskólasjúkrahúsi (Borgarspítala) og lægsti hluti næst núverandi byggð við Sléttuveg…“ Var jafnframt gert ráð fyrir því að byggingarreitir yrðu þrír á lóðinni og hámarksfjöldi íbúða 70. Skila bar athugasemdum og ábendingum við tillögurnar eigi síðar en 31. desember 2004 til skipulags- og byggingarsviðs.
Með bréfi skipulagsfulltrúa, dags. 19. nóvember 2004, voru hagsmunaaðilar við Sléttuveg boðaðir á kynningarfund vegna málsins þar sem fram kom að leggja þyrfti fram frekari gögn og á fundi skipulagsfulltrúa hinn 7. janúar 2005 var ákveðið að lengja kynningarfrest sem og frest til að skila inn athugasemdum til 25. janúar 2005.
Að lokinni auglýsingu var málið tekið fyrir á fundi skipulagsráðs hinn 9. mars 2005 og lagðar fram athugasemdir er borist höfðu, m.a. frá kæranda, og umsögn skipulagsfulltrúa, dags. 27. janúar 2005, vegna framkominna athugasemda, ásamt gögnum varðandi sneiðingu og skuggavarp sem borist höfðu í janúar 2005. Var eftirfarandi bókað: „Auglýst tillaga samþykkt með þeim breytingum sem fram koma í umsögn skipulagsfulltrúa. Vísað til borgarráðs“.
Borgarráð samþykkti ofangreinda bókun skipulagsráðs á fundi sínum hinn 10. mars 2005. Í framhaldi af því var tillaga að nýju deiliskipulagi við Sléttuveg send Skipulagsstofnun til skoðunar samkvæmt 3. mgr. 25. gr. laga nr. 73/1997, sem gerði m.a. athugasemd við framsetningu uppdráttar skipulagsins varðandi bílastæði og benti jafnframt á að útreikningar um hávaða þyrftu að liggja fyrir.
Auglýsing um gildistöku deiliskipulagsins var loks birt í B-deild Stjórnartíðinda hinn 16. júní 2005 að undangengnu bréfi frá Skipulagsstofnun, dags. 10. júní 2005, þar sem ekki var gerð athugasemd við birtingu hennar.
Áður hafði auglýsing um breytingu á Aðalskipulagi Reykjavíkur 2001-2024 verið birt í B-deild Stjórnartíðinda hinn 4. mars 2005 vegna umrædds svæðis.
Kærandi skaut framangreindri samþykkt skipulagsráðs um breytt deiliskipulag til úrskurðarnefndarinnar eins og fyrr greinir.
Málsrök kæranda: Kærandi telur að skipulagsyfirvöld hafi með augljósum hætti brotið gegn ákvæðum skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, skipulagsreglugerð nr. 400/1998, stjórnsýslulögum nr. 37/1993, almennum meginreglum við skipulagsákvarðanir og meginreglum stjórnsýsluréttarins.
Telur kærandi að málsmeðferð skipulagsyfirvalda standist engan veginn og eigi það að leiða til ógildingar á umræddum samþykktum. Bent sé á að upplýsingar, sem færðar hafi verið fram af hálfu skipulagsyfirvalda, hafi ekki staðist neina skoðun og að brotið hafi verið gegn rannsóknarreglu, jafnræðisreglu og andmælarétti samkvæmt stjórnsýslulögum. Upplýsingar sem veittar hafi verið á fundi sem boðað hafi verið til af skipulagsyfirvöldum, í þeim tilgangi að kynna markmið og forsendur breytinga, hafi einkennst af rangfærslum og jafnvel blekkingum. Byggi samþykkt skipulagsyfirvalda að langmestu leyti á þessum sömu upplýsingum. Ríkari skyldur en ella hafi hvílt á skipulagsyfirvöldum að hafa upplýsingar sem nákvæmastar og skýrastar en félagsmenn kæranda séu allir eldri borgarar og sumir þeirra öryrkjar.
Sé málsmeðferðin öll til þess fallin að gera hinar íþyngjandi ákvarðanir um breytingar á skipulagi ólögmætar. Bent sé á að á tillögu að hinu breytta skipulagi sé yfirlitsmynd í mælikvarðanum 1:1000 og undir henni þversnið sem þó sé ekki í sama mælikvarða. Þversniðið gefi til kynna að mun lengra sé á milli húsanna en mælist á yfirlitsmyndinni. Í þversniði a-a sem sýnt sé á tillögunni sé gefið til kynna að 85 metrar séu á milli byggingarreits og byggingar kæranda þegar það séu í raun 50 metrar.
Kærandi bendi á að skipulagi verði aðeins breytt þegar þörf sé á breytingum og beri skipulagsyfirvöldum að sýna fram á nauðsyn þess að svo sé en það hafi ekki verið gert. Forsendur íbúa fyrir búsetu að Sléttuvegi séu brostnar þar sem fyrirhugaðar breytingar séu afar umfangsmiklar og íþyngjandi fyrir þá. Nýting íbúða muni takmarkast verulega og umferð um svæðið aukast.
Kærandi vísar í gr. 4.2.2 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998 og telur að breytt skipulag fari með augljósum hætti í bága við ákvæðið. Útsýni muni skerðast að miklu leyti, en útsýni í suður sé ein meginástæða þess að íbúðir séu eftirsóknarverðar á þessum stað og ætla megi að það hafi verið ákvörðunarástæða einstakra íbúa við fasteignakaup þeirra. Muni fyrirhugaðar byggingar skerða útsýni og sýn á sólarlag verulega og mun meira en gert hafi verið ráð fyrir í eldra skipulagi. Er skuggavarpi vegna þess nánar lýst í kæru. Af þessu leiði til að mynda að bygging C muni valda skugga á neðstu hæðir austasta hluta hússins að Sléttuvegi 15-17 frá miðjum október fram í miðjan mars frá kl. 9.00 til 14.30.
Þá telji kærandi að verulegt misræmi verði á milli nýtingarhlutfalls lóða eftir breytinguna. Þannig sé nýtingarhlutfall á lóðinni að Sléttuvegi 15-17 0,4 en 0,89 á lóð D og sé nýtingarhlutfall því meira en 100% meira á þeirri lóð. Vísað sé í þessu sambandi til t.d. gr. 3.1.1 í skipulagsreglugerð, en sérstök áhersla sé lögð á það í skipulagsreglugerð að samræmi sé á milli aðliggjandi lóða.
Nýtingarhlutfall sé ekki skilgreint sérstaklega svo sem skylda sé, m.a. samkvæmt gr. 3.1.4 í skipulagsreglugerð. Því sé mótmælt að nýtingarhlutfall lóðarinnar sé 0,76 að undanskildum bílageymslum líkt og skipulagsfulltrúi haldi fram í bréfi, dags. 27. janúar 2005. Kærandi telji jafnframt að nýtingarhlutfall hefði þurft að koma sérstaklega fram í greinargerð með tillögunni. Þá sé því einnig haldið fram að það hafi enga þýðingu fyrir úrlausn máls þessa þótt nýtingarhlutfall lóðarinnar að Sléttuvegi 15-17 hafi aukist en það hafi ekki verið gert á kostnað nágranna eins og í tilviki því sem hér sé til skoðunar. Grenndarsjónarmið skipulagslaga og eignaréttarins leiði ennfremur til þess að samræmi eigi að vera á milli nýtingarhlutfalls einstakra svæða, en svo hafi verið áður.
Af meðalhófsreglu stjórnsýsluréttarins, sbr. einkum 12. gr. laga nr. 37/1993, sem og af meginreglum stjórnsýsluréttar, megi leiða að sú skylda hvíli á skipulagsyfirvöldum að ganga ekki lengra en efni standi til. Samkvæmt nýju skipulagi sé farið út í ystu mörk leyfilegs byggingarmagns og sé það aukið úr 4.449 fermetrum í 9.400 fermetra og nýtingarhlutfallið úr 0,4 í 0,89 sem sé verulega hátt. Engin réttlæting sé fyrir slíkri kúvendingu og engin atriði eða sjónarmið hafi breyst frá því að núverandi skipulag hafi verið gert sem geri það að verkum að slíkar íþyngjandi aðgerðir séu forsvaranlegar. Skipulagsyfirvöldum beri að gæta þess að hagsmunir allra hlutaðeiganda séu tryggðir en þeirri skyldu hafi ekki verið fylgt eftir í máli þessu.
Skylda til samráðs við hagsmunaaðila sé rauður þráður í öllu regluverki skipulagsmála samkvæmt skipulags- og byggingarlögum og skipulagsreglugerð og sé samráðsskylda sérstaklega tilgreind í gr. 3.2 í skipulagsreglugerð. Þó virðist sem skipulagsyfirvöld hafi leitast við að hafa sem minnst samráð við kæranda og þegar það hafi verið gert hafi upplýsingar og sjónarmið einatt verið villandi eða beinlínis rangar. Þá sé einsýnt að sjónarmið kæranda hafi enga þýðingu haft og því samráðið, að því marki sem það hafi verið viðhaft, einungis verið að forminu til en ekki í þeim tilgangi að taka mark á sjónarmiðum sem fram hafi verið færð. Telji kærandi að hvert framkominna atriða eigi að leiða til þess að fallast eigi á kröfur hans.
Málsrök Reykjavíkurborgar: Reykjavíkurborg gerir þá kröfu að hin kærða samþykkt skipulagsráðs verði staðfest og kröfum um ógildingu hafnað.
Því sé haldið fram að meðferð deiliskipulagstillögunnar hafi verið að öllu leyti í samræmi við reglur skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Kveðið sé á um málsmeðferð vegna kynningar og auglýsingar skipulagstillagna í áðurnefndum lögum og um sé að ræða lögboðnar lágmarksreglur. Kynningarfundur sem haldinn hafi verið til upplýsingar og til að fá fram hugmyndir og afstöðu íbúa til breytinganna geti aldrei valdið ógildingu deiliskipulagsins, hvorki í heild né að hluta.
Á fyrrnefndum kynningarfundi hafi komið í ljós að fyrri fullyrðing borgarinnar, um að íbúar á annarri hæð við Sléttuveg 15-17 gætu séð yfir þann hluta byggingar sem muni vera á þremur hæðum, hafi ekki staðist en á auglýstum uppdrætti hafi þriggja hæða byggingin verið of há. Í ljósi þess hafi verið lagt til að hámarkshæðarkótar fyrir byggingarreit A, B og C yrðu lækkaðir um 1 metra til að þær forsendur sem gefnar hafi verið við breytingar á deiliskipulaginu um að lágmarka útsýnisskerðingu stæðust. Eftir þeirri tillögu hafi verið farið. Vísað sé í fylgigögn með deiliskipulaginu þar sem skuggavarp mögulegrar byggingar á lóðinni sé sýnt við sumarsólstöður og jafndægur. Þar megi sjá að bygging á byggingarreit C varpi ekki skugga á austasta hluta Sléttuvegar 15-17.
Minnt sé á að eigendur fasteigna í þéttbýli geti ávallt vænst þess að breytingar verði gerðar á skipulagi sem haft geti í för með sér skerðingu á útsýni, aukið skuggavarp, aukna umferð eða aðrar breytingar. Verði menn almennt að sæta því að með almennum takmörkunum geti hagsmunir þeirra í einhverju verið skertir með slíkum breytingum. Bent sé á að réttur til útsýnis sé ekki bundinn í lög og því andmælt að breyting á deiliskipulagi feli í sér brot á gr. 4.2.2 í skipulagsreglugerð.
Varðandi athugasemdir um fjarlægð á milli húsa þá hafi komið í ljós að sneiðing hafi ekki verið í sama mælikvarða og grunnmyndin. Þetta hafi verið lagfært og athugasemdafrestur framlengdur svo hlutaðeigandi ættu þess kost að kynna sér ný gögn og sneiðingar.
Reykjavíkurborg vísi til þess að í greinargerð með breytingu á aðalskipulagi Reykjavíkur komi fram að ástæða breytinganna sé sú að ekki sé lengur gert ráð fyrir uppbyggingu á umræddu svæði í tengslum við Borgarspítalann og því sé notkun svæðisins breytt úr svæði fyrir þjónustustofnanir í íbúðarsvæði. Hafi því augljóslega verið nauðsynlegt að gera tilgreindar breytingar á aðalskipulagi og deiliskipulagi þar sem forsendur eldra skipulags hafi breyst.
Reykjavíkurborg fellst ekki á að forsendur íbúa fyrir búsetu við Sléttuveg 15-17 séu brostnar og telur að ekki verði séð hvernig deiliskipulagið geti haft áhrif á nýtingu íbúða. Gera hafi mátt ráð fyrir því að meira umferðarálag hefði fylgt eldra deiliskipulagi þar sem gert hafi verið ráð fyrir þjónustustofnun á þremur hæðum en hin kærða skipulagsákvörðun geri ráð fyrir 70 íbúðum. Nýtingarhlutfall á lóð Sléttuvegar 15-17 hafi í upphafi verið 0,4 en sé í dag 0,55 og því fordæmi fyrir aukinni nýtingu annarra lóða í grennd við hina umdeildu lóð og geti ekki talist óeðlilegt að nýtingin sé einnig hækkuð þar.
Nýtingarhlutfall lóðarinnar sé í lægri kantinum miðað við nýtingu fjölbýlishúsalóða eða 0,73 en almennt hafi verið haft til viðmiðunar að nýtingarhlutfall á lóðum fjölbýlishúsa (6-10 íbúðir) sé 0,6-0,9. Leyfilegt byggingarmagn ofanjarðar hafi verið minnkað úr 8.000 fermetrum í 7.700 fermetra, en heimilað byggingarmagn neðanjarðar sé allt að 1.100 fermetrar og því hafi nýtingarhlutfall ofanjarðar breyst úr 0,76 í 0,73. Hvergi sé kveðið á um það í skipulags- og byggingarlögum að nýtingarhlutfall skuli vera það sama á öllum lóðum þegar unnið sé deiliskipulag í þröngri og gamalli byggð. Ætíð þurfi að meta hverja lóð fyrir sig þegar nýtingarhlutfall sé ákveðið og sé því vísað á bug að gengið sé á jafnræði borgaranna með því að ákvarða mismunandi nýtingarhlutfall á lóðum innan reitsins. Telja verði að útreikningar kæranda um nýtingarhlutfall séu á misskilningi byggðir en sá hluti byggingar sem sé neðanjarðar teljist aldrei með við útreikning á nýtingarhlutfalli lóða.
Málsástæðum um að leitast hafi verið við að hafa sem minnst samráð sé vísað á bug sem ósönnum og ósönnuðum. Deiliskipulagstillagan hafi hlotið lögmæta meðferð samkvæmt skipulags- og byggingarlögum og fundað hafi verið með íbúum. Það sé hins vegar ekki tilgangur lögbundins samráðs né í samræmi við hugmyndir um íbúalýðræði að tryggja að farið verði eftir öllum hugmyndum eða skoðunum sem íbúar hafi enda væri slíkt ómögulegt.
Aðilar hafa komið á framfæri við úrskurðarnefndina frekari röksemdum sem óþarft þykir að rekja en úrskurðarnefndin hefur haft öll þau sjónarmið til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Niðurstaða: Kærandi í máli þessu krefst þess að felld verði úr gildi samþykkt skipulagsráðs frá 9. mars 2005 um breytingu á deiliskipulagi á lóð D við Sléttuveg sem samþykkt var í borgarráði 10. mars 2005.
Eins og að framan er rakið byggir málatilbúnaður kæranda m.a. á því að málsmeðferðarreglur hafi ekki verið virtar, en í 25. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 er fjallað um kynningu, samþykkt og gildistöku deiliskipulags.
Hin kærða skipulagsbreyting var auglýst til kynningar í samræmi við 1. mgr. 26. gr. skipulags- og byggingarlaga sem almenn skipulagsbreyting en einnig var haldinn kynningarfundur með hagsmunaaðilum. Voru í framhaldi af fundinum gerðar breytingar á áður framlögðum gögnum og veittur frekari frestur til að skila inn athugasemdum. Kærandi kom á framfæri athugasemdum við deiliskipulagstillöguna í bréfum til skipulagsyfirvalda, dags. 29. desember 2004 og 24. janúar 2005, og veitti skipulagsfulltrúi umsögn vegna þeirra. Verður ekki séð að málsmeðferð við gerð og undirbúning hins umdeilda deiliskipulags hafi verið haldin neinum þeim ágöllum er ógildingu varði.
Kærandi heldur því jafnframt fram að með hinni kærðu skipulagsákvörðun sé með ólögmætum hætti gengið gegn grenndarhagsmunum íbúa, m.a. vegna aukinnar umferðar um götuna. Úrskurðarnefndin fellst ekki á þessi sjónarmið. Verður ekki talið að sýnt hafi verið fram á að íbúðum þeim sem hið umdeilda skipulag gerir ráð fyrir fylgi meiri umferð en orðið hefði ef lóð D hefði verið nýtt til byggingar stofnunar í tengslum við Borgarspítalann eins og eldra skipulag gerði ráð fyrir.
Ekki verður heldur tekið undir sjónarmið kæranda þess efnis að hugsanleg skerðing á nýtingu eigna, takmörkun á útsýni og aukið skuggavarp sé svo verulegt að leiða eigi til ógildingar á hinni kærðu ákvörðun en bent er á að valdi gildistaka skipulagsins tjóni geta þeir sem fyrir því verða öðlast rétt til skaðabóta samkvæmt ákvæði 33. gr. skipulags- og byggingarlaga.
Þá telur kærandi að ekki hafi legið fyrir í máli þessu nein þau sjónarmið er réttlæti þá viðamiklu breytingu sem gerð hafi verið á gildandi deiliskipulagi frá 1989. Má fallast á með kæranda að almennt verði að gera þá kröfu að festa ríki í framkvæmd skipulagsmála en í hinu umdeilda tilviki breyttust forsendur fyrir nýtingu svæðisins við breytingu aðalskipulags og réttlætir sú staðreynd þá endurskoðun sem ráðist var í á því deiliskipulagi sem áður gilti fyrir umrætt svæði. Er úrskurðarnefndin ekki til þess bær að endurskoða ákvörðun borgaryfirvalda um breytingu á aðalskipulagi og verður því að leggja hið breytta aðalskipulag til grundvallar við úrlausn málsins.
Ennfremur heldur kærandi því fram að tilgreina hefði átt nýtingarhlutfall hins kærða deiliskipulags á skipulagsuppdrætti/greinargerð og telur að það sé 0,89 sem sé mun hærra hlutfall en heimilað sé á lóðinni að Sléttuvegi 15-17. Má fallast á með kæranda að rétt hefði verið að tilgreina nýtingarhlutfall lóðar á skipulagssvæðinu en þegar litið er til þess að skipulagsgögn hafa að geyma upplýsingar um lóðarstærð og fyrirhugað byggingarmagn þykir þessi annmarki ekki eiga að leiða til ógildingar, enda hægt um vik að reikna nýtingarhlutfall út frá fyrirliggjandi tölulegum gildum.
Loks bendir kærandi á að heimilað hafi verið nánast tvöföldun á nýtingarhlutfalli umdeildrar lóðar. Nýtingarhlutfall lóðarinnar er 0,73 og verður hvorki fallist á að það sé óeðlilega hátt, sé litið til þess að um fjölbýlishús er að ræða, né að það fari gegn stefnu aðalskipulags eftir breytingu þess og verður hinni kærðu ákvörðun því ekki hnekkt af þeirri ástæðu.
Að öllu framangreindu virtu verður ekki talið að hið kærða deiliskipulag raski hagsmunum kæranda með þeim hætti að ógildingu varði eða að aðrir þeir annmarkar séu fyrir hendi sem leitt gætu til slíkrar niðurstöðu. Verður kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar því hafnað.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kæranda um að felld verði úr gildi samþykkt skipulagsráðs Reykjavíkur frá 9. mars 2005 um breytingu á deiliskipulagi vegna lóðar D við Sléttuveg.
____________________________________
Hjalti Steinþórsson
___________________________ _____________________________
Ásgeir Magnússon Þorsteinn Þorsteinsson
