Ár 1998, fimmtudaginn 12. nóvember kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Laugavegi 59 í Reykjavík. Mættir voru allir aðalmenn; Ingimundur Einarsson, hæstaréttarlögmaður, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 30/1998; kæra eigenda og íbúa að Laugavegi 53a og Hverfisgötu 70, Reykjavík vegna ákvörðunar byggingarnefndar Reykjavíkur frá 9. júlí 1998 um að veita leyfi til að byggja verslunar-, þjónustu- og íbúðarhús úr steinsteypu á lóðinni nr. 53b í Reykjavík.
Á málið er nú lagður svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála dags. 4. ágúst 1998, sem barst nefndinni hinn 10. sama mánaðar, kæra eigendur/íbúar að Laugavegi 53a og Hverfisgötu 70, Reykjavík ákvörðun byggingarnefndar Reykjavíkur frá 9. júlí 1998, sem staðfest var á fundi borgarráðs í umboði borgarstjórnar hinn 14. júlí 1998, um að veita leyfi til byggingar verslunar-, þjónustu- og íbúðarhúss á lóðinni nr. 53b við Laugaveg í Reykjavík. Kærendur krefjast þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi. Þá mælast kærendur að auki til þess að nefndin kveði á um einstök atriði er lúta að samráði, skipulagi og uppbyggingu á lóðinni, svo sem um skerðingu sólarbirtu, þakhæð o.fl. Tilmæli þessi telur nefndin falla utan verksviðs síns og er þeim því vísað frá nefndinni. Kæruheimild er skv. 4. mgr. 39. gr. laga nr. 73/1997. Kærendur gerðu jafnframt kröfu til þess að framkvæmdir samkvæmt hinu umdeilda byggingarleyfi yrðu stöðvaðar. Var þeirri kröfu kærenda hafnað með úrskurði nefndarinnar hinn 24. september 1998 en framkvæmdir voru þá nýlega hafnar.
Málavextir: Tillögur að uppbyggingu á lóðinni nr. 53b við Laugaveg í Reykjavík munu fyrst hafa komið til umfjöllunar hjá byggingaryfirvöldum borgarinnar í ársbyrjun 1997 og voru þær þá m.a. kynntar nágrönnum. Sættu tillögurnar nokkrum breytingum og voru gerðar breytingar á teikningum af því tilefni. Hinn 12. janúar 1998 var samþykkt á fundi skipulags- og umferðarnefndar Reykjavíkur, með vísun til ákvæðis 7. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, að kynna nágrönnum nýja tillögu að uppbyggingu á lóðinni sem unnin hafði verið á grundvelli fyrri tillagna með hliðsjón af athugasemdum og ábendingum sem þá höfðu komið fram af hálfu nágranna. Allmargar athugasemdir komu fram við grenndarkynningu hinnar nýju tillögu. Var fjallað um þessar athugasemdir á fundi skipulags- og umferðarnefndar Reykjavíkur hinn 23. mars 1998 ásamt umsögn Borgarskipulags um þær. Var fyrirliggjandi tillaga að uppbyggingu á lóðinni samþykkt á fundinum með 5 atkvæðum gegn 2 en ítarlegar bókanir voru lagðar fram af hálfu tveggja nefndarmanna þar sem fram komu mismunandi viðhorf til málsins. Málið var tekið til afgreiðslu á fundi byggingarnefndar Reykjavíkur hinn 9. júlí 1998. Voru á fundinum lagðar fram athugasemdir vegna kynningar málsins á vegum skipulags- og umferðarnefndar svo og skuggavarpskönnun Jons Kjell Seljeseth ds. 27. desember 1997, umsögn skipulags- og umferðarnefndar dags. 25. mars 1998 og önnur gögn, sem í fundargerð greinir. Þá var lögð fram umsögn Borgarskipulags dags. 7. júlí 1998 en af þeirri umsögn má ráða að fyrirhuguð bygging á lóðinni hafi verið stækkuð um 42 fermetra frá því sem ráðgert var í þeirri tillögu, sem samþykkt hafði verið í skipulags- og umferðarnefnd. Var umsókn um byggingarleyfi samkvæmt framlögðum teikningum samþykkt á fundinum og er það sú ákvörðun sem kærð er í máli þessu. Ákvörðun byggingarnefndar var staðfest á fundi borgarráðs hinn 14. júlí 1998. Með bréfi dags. 15. janúar 1998, höfðu kærendur áður kært ákvörðun skipulags- og umferðarnefndar frá 15. desember 1997 varðandi uppbyggingu á lóðinni að Laugavegi 53b en þeirri kæru var vísað frá úrskurðarnefndinni með úrskurði hinn 25. mars 1998 þar sem ekki var talið að um kæranlega ákvörðun hefði verið að ræða.
Málsrök kærenda: Af hálfu kærenda er á því byggt að með ákvörðun sinni í málinu hafi borgaryfirvöld brotið gegn ákvæði 3. mgr. 1. gr. skipulags og byggingarlaga nr. 73/1997 um markmið laganna. Þá hafi ekki verið gætt ákvæða 10., 11. og 12. greinar stjórnsýslulaga nr. 37/1993 við meðferð málsins hjá byggingaryfirvöldum borgarinnar. Ennfremur vísa kærendur til 2. mgr. 38. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Telja kærendur að byggingaráform þau, sem samþykkt voru með hinum kærðu ákvörðunum, samræmist ekki aðalskipulagi Reykjavíkur 1996-2016 þar sem nýtingarhlutfall byggingarinnar sé hærra en gildandi aðalskipulag geri ráð fyrir en við útreikning nýtingarhlutfalls hafi verið óheimilt að undanskilja flatarmál bílgeymslu svo sem gert hafi verið af hálfu arkitekts hússins og byggingaryfirvalda. Vísa kærendur um þetta til ákvæðis 4.3.4. í skipulagsreglugerð nr. 318/1985. Telja þeir undanþáguákvæði 3. og 4. málsgreinar ákvæðisins ekki eiga við í því tilviki sem hér um ræðir þar sem svæðið hafi ekki verið deiliskipulagt. Þá sé fyrirhuguð bílgeymsla að Laugavegi 53b. ekki kjallari samkvæmt skilgreiningu í grein 6.1.5. í byggingarreglugerð nr. 177/1992 og augljóst sé að hún muni draga að sér umferð. Í nánari rökstuðningi kærenda kemur fram að þeir telji fyrirhugaða byggingu að Laugavegi 53b valda gífurlegum breytingum á umhverfi og muni þær breytingar valda kærendum tjóni. Hafi byggingin í för með sér stórfellda birtuskerðingu og verulega hljóð- og loftmengun vegna aukinnar umferðar. Hús kærenda séu hluti þyrpingar íbúðarhúsa í norðvesturhorni reits þess, sem afmarkast af Laugavegi, Frakkastíg, Hverfisgötu og Vitastíg og sé þessi húsaþyrping skilgreind sem jaðarsvæði. Beri borgaryfirvöldum að tryggja ákveðin gæði íbúðarrýmis þar, m. a. varðandi sólarbirtu, sbr. 2. mgr. greinar 4.3.2. í skipulagsreglugerð nr. 318/1985. Kærendur telja að unnt hefði verið að framfylgja markmiði aðalskipulags um uppbyggingu miðbæjarstarfsemi „án þess að samþykkt sé bygging við Laugaveg 53b sem hefur jafn eyðileggjandi áhrif á umhverfi nágranna og húsið sem byggja skal samkvæmt samþykktum teikningum mun hafa“. Telja kærendur að markmiðinu hefði mátt ná með því að samþykkja byggingu sem ekki skerti hagsmuni þeirra í jafn ríkum mæli og raun ber vitni. Hafi ákvarðanir byggingaryfirvalda því verið teknar í andstöðu við meðalhófsreglu skv. ákvæði 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þá telja kærendur að við meðferð málsins hafi verið brotið gegn jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga. Þannig hafi verið krafist skriflegs samþykkis nágranna fyrir 30 fermetra viðbyggingu við Laugaveg 53a, sem sótt hafi verið um árið 1988, en við ákvörðun um hina umdeildu byggingu nú hafi verið látið nægja að kynna nágrönnum áform um hana en ekki verið áskilið samþykki þeirra. Sé þó í síðarnefnda tilvikinu um miklu stórfelldari breytingu að tefla en í hinu fyrra. Að því er varðar rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 telja kærendur að byggingaryfirvöld hafi ekki gert þær athuganir á áhrifum hinnar umdeildu byggingar sem skylt hefði verið. Til dæmis hefði þurft að gera samanburð á skuggavarpi eldri byggingar og hinnar nýju en það hafi ekki verið gert. Loks gagnrýna kærendur málsmeðferð skipulags- og umferðarnefndar varðandi grenndarkynningu og halda því m. a. fram að skort hafi á samráð og samskipti við nágranna við umfjöllun nefndarinnar um málið.
Málsrök byggingarnefndar og byggingarleyfishafa: Í greinargerð skrifstofustjóra byggingarfulltrúa f. h. byggingarnefndar um kæruefnið er fyrst vikið að þeim ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sem kærendur telja að brotið hafi verið gegn. Telur byggingarnefnd að rannsóknarreglu skv. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 hafi verið gætt varðandi könnun á skuggavarpi. Hafi bæði kærendur og Borgarskipulag látið gera könnun á þessum þætti og sé það niðurstaða Borgarskipulags að sólarljós og birta verði fullnægjandi að fyrirhuguðu húsi byggðu og geti varla talist slæm miðað við hús á baklóð norðan við verslunargötu á miðbæjarsvæði. Varðandi jafnræðisreglu 11. greinar stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er tekið fram að í málatibúnaði kærenda gæti misskilnings um þetta atriði. Ekki hafi verið talin þörf grenndarkynningar vegna viðbyggingar þeirrar, sem sótt var um leyfi fyrir við Laugaveg 53a á árinu 1988, þar sem afstaða nágranna hafi legið fyrir í formi skriflegs samþykkis þeirra. Öðru máli hafi gegnt um nýbygginguna að Laugavegi 53b og hafi áform um hana því verið kynnt í samræmi við ákvæði 7. mgr. 43. gr. nýrra skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Ekki sé ágreinigur um að löglega hafi verið staðið að þeirri kynningu. Að því er varðar meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga er á það bent að ákvörðun í málinu hafi verið vandlega undirbúin og er rakin meðferð málsins í skipulags- og umferðarnefnd. Hafi verið komið verulega til móts við kröfur og athugasemdir nágranna og sé tillagan í samræmi við stefnu skipulagsyfirvalda um miðborg Reykjavíkur samkvæmt aðalskipulagi.
Um þær málsástæður kærenda, sem lúta að 3. mgr. 1. gr. og 2. mgr. 38. gr. skipulags- og byggingarlaga segir í greinargerð byggingarnefndar að samkvæmt aðalskipulagi Reykjavíkur 1996-2016 sé fyrirhuguð bygging á svæði merktu miðborg/miðhverfi. Þar segi að „við mat á nýtingarhlutfalli í einstökum athafnahverfum í borginni sé rétt að hafa eftirfarandi töflu til viðmiðunar. Miðbær 1,5-2,5. Dæmi: Kvos og Laugavegur að Hlemmi.“ Nýtingarhlutfall sé í aðalskipulaginu skilgreint sem hlutfall milli gólfflatar og flatarmáls lóðar, sbr. gr. 3.2.6. í byggingarreglugerð nr. 177/1992 og gr. 4.3.4. í skipulagsreglugerð nr. 318/1985 en þessar reglugerðir hafi verið í gildi þegar byggingarleyfi fyrir Laugavegi 53b var samþykkt. Sömu skilgreiningu sé að finna í nýrri skipulagsreglugerð. Aðalskipulagið tiltaki ekki afgerandi hámark nýtingarhlutfalls heldur gefi það til kynna hvaða helstu þætti skuli hafa að leiðarljósi við ákvörðun byggingarmagns á einstökum lóðum og tilgreini viðmiðunartölur í því sambandi. Sé sá skilningur viðurkenndur að í byggingarleyfi, sem gefið sé út á grundvelli aðalskipulags, megi víkja nokkuð frá meginreglum aðalskipulags um nýtingarhlutfall, enda sé frávikið ekki talið „verulegt“. Í 3. mgr. greinar 4.3.4. í skipulagsreglugerð segi að ef notkun kjallara sé þess eðlis að ekki dragi að sér umferð geti byggingarnefnd heimilað að ekki skuli tekið tillit til kjallararýmis þegar nýtingarhlutfall sé reiknað út og í lokamálsgrein greinar 4.3.4. í skipulagsreglugerð sé heimild til að hækka staðfest nýtingarhlutfall ef gert sé ráð fyrir bifreiðageymslum neðanjarðar. Er hafnað túlkun kærenda á því hvernig skilgreina eigi kjallara en vísað til þess sem segir í 4.4.1. í staðli ÍST 50 en samkvæmt því ákvæði er „brúttóflatarmál byggingar samanlagt brúttóflatarmál allra hæða hennar. Hæðir geta verið að hluta eða öllu leyti neðanjarðar, ofanjarðar eða í risi, ennig svalir eða þaksvalir.“ Í skráningarreglum Fasteignamats ríkisins og byggingarfulltrúa, sem eru fylgiskjal með reglugerð nr. 471/1997 um eignaskiptayfirlýsingar o.fl., sé að finna orðskýringu fyrir bílageymslu sem sé eftirfarandi: „bílastæði í húsi, sem aðallega er byggt fyrir aðra starfsemi. Þessi stæði eru oftast á neðstu hæð og í lokuðu húsi. Bílastæði þessi eru fyrst og fremst fyrir viðkomandi hús.“ Í sömu reglugerð segi ennfremur að hverja hæð skuli merkja með hæðarnúmeri. Númering kjallara sé 00, fyrstu hæðar 01 o.s.frv. Þegar bygging sé í halla reiknist sá hluti ofanjarðar, sem sé ofan við skurðpunkt jarðvegslínu við gólfkóta jarðhæðar. Samkvæmt þessum reglum teljist hæðin fyrir bílgeymslu, geymslur og tæknirými í fyrirhugaðri nýbyggingu vera kjallari, enda sé hæðin merkt 00 á teikningum. Þá er í greinargerðinni vísað til þess að í aðalskipulagi Reykjavíkur sé gengið lengra varðandi staðsetningu bílastæða í húsi en þar segi: „Fyrirkomulag á lóð getur haft mikil áhrif á umhverfið og er því rétt að taka tillit til þess við ákvörðun um nýtingarhlutfall. Ef hluti lóðar er gerður að grænu svæði eða almenningstorgi með því að koma hluta bílastæða fyrir neðanjarðar eða inni í viðkomandi byggingu, má auka nýtingarhlutfall sem svarar því gólfflatarmáli sem fer undir bílastæði, þó ekki meira en sem nemur 1/4 hluta af heildargólffleti hússins ofanjarðar. Samþykki fyrir auknu byggingaragni vegna bílastæða innan byggingar er þó háð því að aukið byggingarmagn falli að því byggðamynstri sem fyrir er.“ Í þessu ákvæði felist einhvers konar umbun til húsbyggjanda fyrir það að hafa bílastæði innandyra hvort sem er ofanjarðar eða neðan og ganga þannig á húsrýmið í stað þess að leggja hluta lóðar undir bílastæði. Þann hluta lóðar, sem annars færi undir bílastæði, sé því hægt að nota til almenningsþarfa eins og gert sé með gerð göngustígs og stéttar fyrir almenning á þeim hluta lóðarinnar að Laugavegi 53b, sem ekki fari undir húsbyggingu, og sé þar um 55,2 fermetra að ræða eða 9,2% lóðarinnar. Er í greinargerðinni útreikningur á nýtingarhlutfalli fyrir lóðina Laugavegur 53b með hinni nýju byggingu, þar sem stuðst er við tilvitnaða reglu í aðalskipulagi og reiknast nýtingarhlutfall þannig 2,44. Bent er á að samkvæmt útreikningum hönnuðar á aðaluppdrætti sé nýtingarhlutfall 2,404 og samkvæmt útreikningum Borgarskipulags sé hlutfallið 2,36. Í öllum tilvikun sé nýtingarhlutfallið innan marka aðalskipulags. Megi ljóst vera að ákvörðun byggingarnefndar hafi verið tekin eftir ítarlega umfjöllun um málið og að undangenginni grenndarkynningu. Sé samþykkt byggingarnefndar í samræmi við viðkomandi ákvæði laga og reglugerða og skerði ekki hagsmuni kærenda umfram það sem eðlilegt megi teljast við þéttingu byggðar samkvæmt staðfestu aðalskipulagi. Séu því ekki forsendur til þess að fella byggingarleyfið úr gildi.
Af hálfu byggingarleyfishafans, HV-Ráðgjafar sf., er vísað til umsagnar sem úrskurðarnefndinni var send vegna fyrra erindis kærenda sem vísað var frá nefndinni. Þá segir í greinargerð HV-Ráðgjafar sf. að bygging þeirra sé í samræmi við þær breytingar sem orðið hafi og séu að verða á Laugaveginum og séu þessar breytingar til batnaðar og til þess fallnar að gera Laugaveginn að betri götu. Mótmælt er fullyrðingum kærenda um að byggingin muni valda gífurlegri skerðingu á umhverfi þeirra og eignum. Er vísað til fyrirliggjandi gagna um skuggavarp og er það mat byggingarleyfishafa að byggingin hafi ekki meiri áhrif en búast hafi mátt við ef tekið er mið af stærð og legu húsanna norðanmegin við Laugaveginn milli Vitastígs og Frakkastígs. Varðandi umferð um göngustíg og bílakjallara er bent á að stígurinn og innkeyrsla að bílakjallara séu á lóðinni nr. 72 við Hverfisgötu og hafi eigendur þeirrar lóðar samþykkt þessi áform enda alls ekki augljóst að áhrifin verði jafn eyðileggjandi og látið sé í veðri vaka. Er í greinargerð byggingaraðilans nánar lýst aðstæðum við Hverfisgötu 70 og bent á að þar sé þegar mikil umferð bæði vegna nálægðar Hverfisgötu og bílastæða norðan og austan við húsið. Áhrif bílageymslunnar fyrir Laugaveg 53a séu minni en fyrir Hverfisgötu 70 vegna legu lóðarinnar. Einnig sé ólíklegt að fyrirhugaður göngustígur valdi vandræðum enda sé gert ráð fyrir að loka megi honum að næturlagi ef þurfa þyki. Þá sé hagræði af stígnum fyrir íbúa að Laugavegi 53a. Vísað er á bug, sem órökstuddum og óréttmætum, ásökunum sem hafðar séu uppi í kærunni um hlutdrægni borgaryfirvalda gagnvart byggingaraðila. Mótmælt er fullyrðingum kærenda um að reisa megi nútímalegt, hagkvæmt verslunarhús á lóðinni þótt byggingarmagn verði minna. Vegna þess hve lóðir á þessu svæði séu dýrar og þess kostnaðarauka, sem sé því samfara að byggja á þröngum lóðum, sjái byggingaraðilinn ekki möguleika á því að hægt sé að reisa hagkvæmt hús á lóðinni með minna byggingarmagni en samþykkt hafi verið af byggingarnefnd. Einnig heldur byggingaraðilinn því fram að nauðsynlegt hafi verið að gera ráð fyrir allstórum einingum fyrir verslunarrými og mótmælir staðhæfingum kærenda um hið gagnstæða. Tekið er undir rök byggingarnefndar fyrir því að bílageymslan teljist kjallararými og því haldið fram að fullyrðingar kærenda um hið gagnstæða séu á misskilningi byggðar. Loks gerir byggingaraðilinn athugasemdir við tiltekin atriði er varða gagnrýni kærenda á málsmeðferð skipulagsnefndar á málinu. Varðandi umsögn Skipulagsstofnunar, sem byggingaraðilanum gafst kostur á að tjá sig um, er því haldið fram að í umsögninni sé litið á málið af mikilli einsýni hvað varðar umfjöllun um þörf fyrir bílastæði með vísun til greinar 4.3.8. í þágildandi skipulagsreglugerð. Er bent á að í 7. málsgrein sama ákvæðis sé heimild til að víkja frá og draga úr kröfum um bílastæði í gömlum hverfum með samþykki skipulagsstjórnar. Sé augljóst að ef gera ætti slíkar kröfur við nýbyggingar í miðborg Reykjavíkur yrði útilokað að byggja þar ný hús. Þá beri að taka tillit til þess að þegar byggingaraðilinn keypti lóðina að Laugavegi 53b stóðu á henni hús sem námu 511 fermetrum án þess að nokkur krafa væri um bílastæði fyrir þessi hús. Að því er nýtingarhlutfall varðar er vísað til þess sem fram kemur í greinargerð skrifstofustjóra byggingarfullrtúa f.h.byggingarnefndar um það atriði en þar sé með óyggjandi hætti sýnt fram á að nýtingarhlutfall fyrirhugaðrar byggingar á lóðinni sé 2,44 en ekki 3,24 eins og haldið sé fram í umsögn Skipulagsstofnunar. Að auki er bent á að hluti lóðarinnar að Hverfisgötu 72 muni einnig verða notaður undir umræddan göngustíg og stækki þannig það svæði sem notað verði til almenningsþarfa. Að mati byggingaraðilans væri alls ekki sanngjarnt að vöntun á deiliskipulagi skemmdi fyrir áformum hans, en ekki hefði verið hægt að véfengja að draga mætti bílgeymsluna frá byggingarmagni við útreikning nýtingarhlutfalls, hefði deiliskipulag legið fyrir. Telur byggingaraðilinn að eftir þann langa aðdraganda sem ákvörðun byggingarnefndar hafi átt sér og eftir allt það sem gert hafi verið til að uppfylla kröfur nágranna og byggingaryfirvalda væri mjög ósanngjarnt og skaðlegt gagnvart honum ef byggingarleyfið yrði dregið til baka. Máli sínu til áréttingar vísar byggingaraðilinn til bréfs Arnar Sigurðssonar, arkitekts hússins, dags. 3. mars 1998 sem fylgir greinargerð byggingaraðilans en í bréfi þessu er ýmsum sjónarmiðum hans gerð frekari skil.
Umsögn Skipulagsstofnunar: Leitað var umsagnar Skipulagsstofnunar um kæruefni máls þessa. Í umsögn stofnunarinnar dags. 21. september 1998 segir að samkvæmt staðfestu aðalskipulagi Reykjavíkur 1996-2016 sé gert ráð fyrir að nýtingarhlutfall miðbæjar geti verið 1,5-2,5. Miðað við upplýsingar í byggingarlýsingu á samþykktum uppdrætti af fyrirhugaðri byggingu á lóðinni nr. 53b við Laugaveg sé flatarmál lóðarinnar 663,6 fermetrar en heildarflatarmál byggingarinnar 2153 fermetrar. Því sé nýtingarhlutfall lóðarinnar 3,24. Í grein 4.3.4. í skipulagsreglugerð nr. 318/1985, sem í gildi hafi verið við umfjöllun byggingarnefndar um byggingarleyfið, segi að sé í deiliskipulagi gert ráð fyrir bifreiðageymslu neðanjarðar geti byggingarnefnd heimilað hækkun á staðfestu nýtingarhlutfalli með hliðsjón af því. Í greinargerð aðalskipulags sé einnig tekið fram að komi fram tillaga sem borgaryfirvöld geti fallist á, þar sem farið sé verulega fram yfir það nýtingarhlutfall sem aðalskipulag geri ráð fyrir, skuli unnið deiliskipulag og það auglýst samkvæmt skipulagslögum. Ekki hafi verið samþykkt deiliskipulag af viðkomandi svæði og sé hið kærða byggingarleyfi því ekki í samræmi við aðalskipulag Reykjavíkur 1996-2016. Þá segir í umsögn stofnunarinnar að ekki sé fullnægt kröfum þágildandi skipulagsreglugerðar um fjölda bílastæða. Ættu þau samkvæmt henni að vera 48. Heimilt hafi verið að víkja frá þessum kröfum í deiliskipulagi en eins og áður sé fram komið hafi ekki verið gert deiliskipulag fyrir umrætt svæði. Uppfylli hið kærða byggingarleyfi því ekki kröfur skipulagsreglugerðar nr. 318/1985. Er það niðurstaða Skipulagsstofnunar, að þar sem hið kærða byggingarleyfi uppfylli ekki skilyrði gildandi aðalskipulags og kröfur skipulagsreglugerðar um nýtingarhlutfall og lágmarksfjölda bílastæða, beri að fella það úr gildi.
Málsmeðferð: Vegna misræmis, sem fram kemur í niðurstöðum Skipulagsstofnunar annars vegar og byggingarnefndar Reykjavíkur hins vegar varðandi nýtingarhlutfall og kröfu um fjölda bílastæða, var kærendum gefinn kostur á að tjá sig um framkomin gögn í málinu, m.a. umsögn Skipulagsstofnunar og greinargerðir byggingarnefndar og byggingaraðila. Komu kærendur á framfæri athugasemdum við þessi gögn með bréfi dags. 1. nóvember 1998. Er þar lýst viðhorfi þeirra til framkominna gagna og sjónarmið þeirra áréttuð. Jafnframt gafst byggingarleyfishafa kostur á að tjá sig um sömu gögn en þau voru látin honum í té áður en hann skilaði greinargerð sinni í málinu.
Mál þetta er umfangsmikið og hefur úrskurðarnefndin þurft að hafa frumkvæði að öflun fjölmargra nýrra gagna til að ýmis atriði málsins yrðu upplýst með fullnægjandi hætti. Varð nefndin af þessum sökum að lengja afgreiðslutíma málsins með stoð í 4. mgr. 8. gr. laga nr. 73/1997 og var málsaðilum tilkynnt bréflega um þá ákvörðun nefndarinnar.
Niðurstaða: Kærendur telja að meðferð málsins hjá borgaryfirvöldum hafi verið andstæð reglum stjórnsýslulaga um rannsókn máls, jafnræði og meðalhóf sem leiða eigi til ógildingar hinna kærðu ákvarðana.
Úrskurðarnefndin fellst ekki á þessar málsástæður kærenda. Verður ekki annað ráðið af gögnum málsins en að undirbúningur þess hafi verið í samræmi við ákvæði skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, m.a. hvað varðar grenndarkynningu. Þá er ljóst að af hálfu Borgsarskipulags voru tekin til skoðunar grenndaráhrif fyrirhugaðrar byggingar, m.a. með sjálfstæðri athugun skuggavarps. Ekki leiðir af samanburði á málsmeðferð byggingarnefndar á árinu 1988 við málsmeðferð nú, að brotið hafi verið gegn jafnræðisreglu þar sem ekki gilda sambærilegar málsmeðferðarreglur fyrir og eftir gildistöku laga nr. 73/1997. Ekki verður heldur talið að með hinni kærðu ákvörðun hafi verið gengið svo langt að ákvörðunin teljist augljóslega andstæð meðalhófsreglu stjórnsýslulaga. Verða hinar kærðu ákvarðanir því ekki ógiltar á þeim grundvelli að þær fari í bága við tilvitnuð ákvæði stjórnsýslulaga.
Kærendur halda því einnig fram að hin kærða ákvörðun byggingarnefndar sé andstæð ákvæði 2. mgr. 38. gr. skipulags og byggingarlaga nr. 73/1997 enda samræmist ákvörðunin ekki ákvæðum gildandi aðalskipulags Reykjavíkur 1996-2016 um nýtingarhlutfall. Telja kærendur að rétt reiknað sé nýtingarhlutfall fyrirhugaðrar byggingar 3,27, sem sé mun hærra en kveðið sé á um í aðalskipulagi fyrir miðbæ en þar sé miðað við nýtingarhlutfallið 1,5 – 2,5 á þessu svæði.
Vegna málsástæðu kærenda um nýtingarhlutfall hefur úrskurðarnefndin tekið til skoðunar þær réttarheimildir þar sem fjallað er um nýtingarhlutfall og það hvernig þeim verði beitt í máli þessu. Í 10. grein eldri skipulagslaga nr. 19/1964 var kveðið á um að gera skyldi grein fyrir nýtingarhlutfalli á skipulagsuppdrætti og í 13. grein laganna var ákvæði um að setja skyldi reglugerð um gerð skipulagsuppdrátta. Kemur þar fram að í reglugerð skuli kveðið á um nýtingarhlutfall. Skipulagsreglugerð nr. 318/1985, sem í gildi var þegar byggingarnefnd tók hina kærðu ákvörðun, var sett með stoð í þessum ákvæðum og eru í henni ákvæði um nýtingarhlutfall. Í 3. kafla nefndrar reglugerðar er fjallað um aðalskipulag og segir í grein 3.3.4.2 að í greinargerð og/eða á uppdráttum skuli gerð grein fyrir þéttleika byggðar, þ.e. því nýtingarhlutfalli, sem heimila má á tilteknum svæðum eða reitum. Í 4. kafla reglugerðarinnar er fjallað um deiliskipulag og er þar einnig að finna ákvæði um nýtingarhlutfall. Í grein 4.3.4. segir að í greinargerð og/eða á uppdráttum skuli gerð grein fyrir þéttleika byggðar, þ.e. nýtingarhlutfalli og að með nýtingarhlutfalli sé átt við hlutfallið milli samanlagðs gólfflatar húss annars vegar og lóðarstærðar hins vegar. Skuli nýtingarhlutfall ákveðið fyrir byggðasvæði, byggðareiti eða einstakar lóðir. Í 3. mgr. ákvæðisins segir að sé sýnt að fyrirhuguð notkun kjallara sé þess eðlis að ekki dragi að sér umferð geti byggingarnefnd heimilað að ekki skuli tekið tillit til kjallararýmis þegar nýtingarhlutfall sé reiknað út. Í 4. mgr. ákvæðisins segir að sé í deiliskipulagi gert ráð fyrir bifreiðageymslum neðanjarðar geti byggingarnefnd heimilað hækkun á staðfestu nýtingarhlutfalli með hliðsjón af því.
Samkvæmi 16. gr. núgildandi skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, sem í gildi voru er hinar kærðu ákvarðanir voru teknar, skal í aðalskipulagi sett fram stefna sveitarstjórnar um landnotkun, samgöngu- og þjónustukerfi, umhverfismál og þróun byggðar í sveitarfélaginu á minnst tólf ára tímabili. Síðar í ákvæðinu segir að um gerð aðalskipulags gildi jafnframt ákvæði skipulagsreglugerðar.
Aðalskipulag Reykjavíkur 1996-2016, sem staðfest var af umhverfisráðherra hinn 18. ágúst 1997, hefur, í samræmi við framangreindar réttarheimildir, að geyma ákvæði um landnotkun og nýtingarhlutfall, sem sett eru fram í sérstökum kafla í greinargerð aðalskipulagsins. Í inngangi greinargerðar um nýtingarhlutfall segir að í aðalskipulagi sé mikilvægt að móta einfaldan ramma um nýtingarhlutfall byggingarsvæða í borginni, því það hafi áhrif á umferð og gæði umhverfis. Fyrir deiliskipulögð svæði, svo sem Kvosina gildi það nýtingarhlutfall sem þar sé staðfest. Nýtingarhlutfall á einstökum lóðum verði þó alltaf breytilegt. Helstu áhrifaþættir séu umfang húsa og nýtingarhlutfall á aðliggjandi lóðum, svo dæmi séu tekin. Ef tillaga komi fram sem borgaryfirvöld geti fallist á, þar sem farið sé verulega yfir það nýtingarhlutfall sem aðalskipulag geri ráð fyrir, skuli unnið deiliskipulag og það auglýst samkvæmt skipulagslögum. Síðar segir að fyrirkomulag á lóð geti haft mikil áhrif á umhverfið og því rétt að taka tillit til þess við ákvörðun um nýtingarhlutfall. Sé hluti lóðar gerður að grænu svæði eða almenningstorgi með því að koma hluta bílastæða fyrir neðanjarðar eða inni í viðkomandi húsi megi auka nýtingarhlutfall sem samsvarar því gólfflatarmáli sem fer undir bílastæði, þó ekki meira en sem nemur 1/4 hluta af heildargólffleti hússins ofanjarðar. Samþykki fyrir auknu byggingarmagni vegna bílastæða innan byggingar sé þó háð því að aukið byggingarmagn falli að því byggðamynstri sem fyrir er. Í töflu um nýtingarhlutfall í einstökum athafnahverfum í borginnni er miðað við að nýtingarhlutfall sé 1,5 – 2,5 fyrir miðbæ, dæmi: Kvos og Laugavegur að Hlemmi.
Úrskurðarnefndin telur að í því tilviki sem hér um ræðir verði ekki byggt á reglu 3. mgr. gr. 4.3.4. í skipulagsreglugerð nr. 318/1985, sem heimilar að ekki sé tekið tillit til kjallararýmis við útreikning nýtingarhlutfalls, sé fyrihuguð notkun kjallarans þess eðlis að ekki dragi að sér umferð. Reglu þessari er skipað í 4. kafla um deiliskipulag en deiliskipulag er ekki fyrir hendi í tilviki því, sem hér er til úrlausnar. Þá er nýting kjallarans bundin rekstri hússins og þeirri starfsemi, sem þar er fyrirhuguð og dregur augljóslega að sér umferð. Reglan tekur ekki til bifreiðageymslunnar þar sem sérregla er um bifreiðageymslur í 4. mgr. greinar 4.3.4. Rétt er þó að draga flatarmál inntaksrýmis í kjallaranum frá við útreikning nýtingarhlutfalls, eða 18,8 fermetra, þar sem í því rými er jafnframt stjórnstöð fyrir snjóbræðslukerfi í götu, óviðkomandi notkun hússins. Heimild 4. mgr. greinar 4.3.4. í skipulagsreglugerð nr. 318/1985 um hækkun á staðfestu nýtingarhlutfalli vegna bifreiðageymslu neðanjarðar verður ekki beitt í máli þessu þar sem heimildin er berum orðum bundin því skilyrði að deiliskipulag sé fyrir hendi. Heimildir skipulagsreglugerðar nr. 318/1985 leyfa því einungis að við útreikning nýtingarhlutfalls megi draga 18,8 fermetra frá brúttóflatarmáli byggingarinnar í heild. Miðað við þessar forsendur reiknast nýtingarhlutfall á lóðinni : (2171,8 – 18,8)/663,6 eða 3,24.
Við umfjöllun um málið í skipulags- og umferðarnefnd Reykjavíkur var meðal annars talið skipta máli við útreikning á nýtingarhlutfalli vegna fyrirhugaðrar byggingar að Laugavegi 53b, hvort flokka bæri bílakjallarann sem opið rými eða lokað, þ.e. A eða B rými samkvæmt skilgreiningu í fylgiskjali reglugerðar nr. 471/1997 um eignaskiptayfirlýsingar, útreikning hlutfallstalna o.fl. í fjölbýlishúsum. Var því haldið fram af fulltrúa í nefndinni að bílgeymslan teldist ekki til rýmis í flokki A (lokað rými) og yrði hún því ekki reiknuð með í brúttóflatarmáli byggingarinnar í skráningartöflu á aðalteikningum. Væri stuðst við þetta brúttóflatarmál skráningartöflu við útreikning nýtingarhlutfalls hjá Skipulagsstofnun. Af þessu tilefni hefur úrskurðarnefndin tekið til skoðunar hvernig flokkun bílgeymslunnar var háttað og hvort líta beri á hana sem opið rými. Á skráningartöflu hússins dags. 18. júní 1998, sem unnin er af Stefáni Ingólfssyni verkfræðingi er bifreiðageymslan flokkuð sem A rými eða lokað rými. Tafla þessi lá fyrir byggingarnefnd við afgreiðslu hennar á málinu hinn 9. júlí 1998 og er merkt sem fylgiskjal með númeri málsins hjá byggingarnefnd. Telur úrskurðarnefndin þessa flokkun í fullu samræmi við skilgreiningu sem fram kemur í grein 4.2. í fylgiskjali með reglugerð nr. 471/1997 en þar er m.a. að finna skilgreiningu á lokuðu og opnu rými. Til þess að rými teljist opið (B rými) samkvæmt skilgreiningunni þarf útiloft að geta leikið um það óhindrað. Þessu skilyrði er ekki fullnægt í því rými sem hér um ræðir enda þótt gert sé ráð fyrir að innkeyrsla til norðurs verði opin og einhver útloftun verði norðantil á vesturhlið þar sem rýmið er ofanjarðar. Allur innri hluti kjallarans er lokaður á þrjá vegu og þarfnast loftræstingar. Rými sem þannig er háttað um ber að flokka sem A rými, þ. e. lokað. Breytir það engu um þessa niðurstöðu þótt upplýst hafi verið nú nýlega að flokkun rýmisins á skráningartöflu hafi verið breytt úr A rými í B rými hinn 7. ágúst 1998, löngu eftir að málið var endanlega afgreitt í byggingarnefnd.
Af hálfu byggingarnefndar og byggingarleyfishafa er á því byggt að heimild greinargerðar aðalskipulags um umbun fyrir að koma hluta bílastæða fyrir neðanjarðar eða inni í húsi eigi við í málinu og megi því við útreikning nýtingarhlutfalls draga frá flatarmál bílgeymslu þó að hámarki fjórðung annars flatarmáls ofnanjarðar. Skilja verður reglu þessa svo að umbuna megi húsbyggjanda fyrir það að koma bílastæðum fyrir innanhúss, sem að öðrum kosti væru á lóð hússins. Áskilið er að í þeirra stað komi grænt svæði eða almenningstorg á lóðinni. Engu slíku er fyrir að fara í máli þessu. Ljóst er að ekki hefði verið hægt að hafa bílastæði utandyra á þeim hluta lóðarinnar, sem ekki er lagður undir bygginguna. Einungis er um að ræða 55,2 fermetra ræmu meðfram norðanverðri vesturhlið hússins. Er þar gert ráð fyrir tröppum niður í kjallara og upp í inngang á vesturhlið 1. hæðar. Gert er ráð fyrir göngustíg um svæðið, sem hugsaður er til almennrar umferðar milli Hverfisgötu og Laugavegar en stígur þessi er jafnframt aðkomuleið að áðurnefndum tröppum. Liggur stígurinn að hluta um aðrar lóðir. Er ekki á það fallist að stígur þessi þar sem hann liggur um lóðina að Laugavegi 53b geti talist almenningstorg eða að aðstæður séu að öðru leyti með þeim hætti að tilvitnaðri heimild aðalskipulags verði beitt í málinu.
Samkvæmt aðalskipulagi ber, við mat á nýtingarhlutfalli á einstökum lóðum, að líta til ýmissa þátta svo sem fyrirkomulags á lóð svo og umfangs húsa og nýtingarhlutfalls á aðliggjandi lóðum. Grunnflötur kjallara fyrirhugaðrar byggingar tekur yfir 91,68% lóðarinnar, sem er mun hærra hlutfall en fyrir er á nærliggjandi lóðum ef frá er talinn Laugavegur 59. Nefndin hefur kynnt sér nýtingarhlutfall lóða við Laugaveg milli Vitastígs og Frakkastígs. Er nýtingarhlutfall á framlóðum við Laugaveg frá 1,28 á Laugavegi 55 upp í 4,24 á Laugavegi 59 (Kjörgarði) en nýtingarhlutfall þeirrar lóðar hefur algera sérstöðu í reitnum. Á öðrum framlóðum í þessari götulínu er hlutfallið frá 2,22 upp í 3,38. Á móti kemur að á baklóðunum nr. 49a, 51b og 53a er hlutfallið miklu lægra eða 1,03, 1,20 og 1,09. Húsin á umræddum lóðum eru byggð á mismunandi tímum og eru flest þeirra byggð fyrir miðja þessa öld. Húsið nr. 59 (Kjörgarður) er byggt árið 1961. Er það hús ekki í götulínu enda munu hafa verið uppi áform um breikkun Laugavegar a.m.k. að hluta á þeim tíma. Ekki mun þá hafa legið fyrir heildstætt skipulag. Húsið á lóinni nr 51 er byggt árið 1978 og er nýtingarhlutfall hennar 2,22, hús á lóðunum nr. 61-63 er byggt 1985 og er nýtingarhlutfall þar 2,57 en yngst er húsið er á lóðinni nr. 47, byggt 1988, og er nýtingarhlutfall hennar 3,10.
Samkvæmt aðalskipulagi 1990 – 2010 skyldi nýtingarhlutfall miðbæjar vera 1,5 – 3,0. Eins og áður er fram komið er þetta hlutfall 1,5 -2,5 í núgildandi aðalskipulagi 1996 – 2016. Virðist því hafa verið mótuð sú stefna að draga heldur úr byggingarmagni við uppbyggingu á svæðinu.
Með hliðsjón af því sem nú hefur verið rakið er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að nýtingarhlutfall á lóðinni Laugavegi 53b, sem með fyrirhugaðri nýbyggingu verður 3,24, sé ekki í samræmi við skilmála gildandi aðalskipulags Reykjavíkur 1996 – 2016, þar sem það yrði þá um 30% hærra en efri mörk viðmiðunar. Segir í greinargerð aðalskipulagsins að komi fram tillaga sem borgaryfirvöld geti fallist á, þar sem farið sé verulega yfir það nýtingarhlutfall sem aðalskipulag geri ráð fyrir, skuli unnið deiliskipulag og það auglýst samkvæmt skipulagslögum. Eftir þessum skilmálum hefur ekki verið farið við undirbúning hinna kærðu ákvarðana. Eru þær því andstæðar gildandi aðalskipulagi Reykjavíkur og verður ekki hjá því komist að fella þær úr gildi.
Úrskurðarorð:
Ákvörðun byggingarnefndar Reykjavíkur frá 9. júlí 1998, sem staðfest var í borgarráði 14. sama mánaðar, um að veita leyfi til byggingar verslunar- þjónustu- og íbúðarhúss úr steinsteypu á lóðunni nr. 53b við Laugaveg, er felld úr gildi.
