Árið 2024, fimmtudaginn 30. maí, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Ómar Stefánsson varaformaður og Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður.
Fyrir var tekið mál nr. 29/2024, kæra á ákvörðun Eyjafjarðarsveitar frá 14. febrúar 2024 um synjun á viðurkenningu á bótaskyldu vegna deiliskipulags svínabús að Torfum.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags, 15. mars 2024, er barst nefndinni sama dag, kæra Holt ehf. og Ljósaborg ehf., eigendur jarðanna Grundar I og Grundar II A í Eyjafjarðarsveit, synjun Eyjafjarðarsveitar frá 14. febrúar 2024 á bótaskyldu vegna deiliskipulags svínabús að Torfum. Er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að málinu vísað aftur til sveitarfélagsins til efnislegrar meðferðar.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Eyjafjarðarsveit 17. apríl 2024.
Málavextir: Hinn 25. nóvember 2019 tók gildi deiliskipulag fyrir svínabú í landi Torfa í Eyjafjarðarsveit. Samkvæmt auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda er á skipulagssvæðinu gert ráð fyrir byggingu tveggja gripahúsa samtals u.þ.b. 5.700 m² að stærð auk tilheyrandi fóðursílóa, hauggeymslu og starfmannahúss. Ráðgert er að á hverjum tíma verði fjöldi grísa í eldi 2.400 og fjöldi gylta 400. Með bréfi kærenda, eigenda nábýlisjarðarinnar Grundar, til Eyjafjarðarsveitar, dags. 24. nóvember 2023, voru lagðar fram kröfur um viðurkenningu sveitarfélagsins á bótaskyldu vegna deiliskipulags svínabúsins. Erindinu var svarað með bréfi, dags. 14. febrúar 2024, þar sem kröfum kærenda var hafnað og m.a. tekið fram að ekki yrði séð að kærendur yrðu fyrir tjóni vegna fyrirhugaðs svínabús. Var sú afstaða áréttuð með tölvubréfi til kærenda 14. mars s.á.
Málsrök kærenda: Kærendur hafna því að sveitarfélög geti synjað bótakröfum í heild vegna deiliskipulagsáætlana þegar tjón sé bersýnilega til staðar en umfang þess verði ekki auðveldlega ákvarðað. Í 51. og 51. gr. a. skipulagslaga nr. 123/2010 sé að finna lögbundna skyldu sveitarfélaga til að dómkveðja matsmenn til að meta slíkt tjón. Feli hin kærða synjun í sér að þessi fyrirmæli séu sniðgengin. Augljóst sé að tjón sé til staðar. Vísað sé til dóms Hæstaréttar Íslands frá 26. apríl 2012 í máli nr. 523/2011 þar sem talið hafi verið að nágrannajörð við nýbyggt svínabú hefði orðið fyrir tjóni. Atvik umræddra mála séu nokkuð sambærileg en svínabúið í hinu dæmda máli hafi verið mun lengra frá nágrannajörðinni en í hinu kærða máli. Þá sé einnig að finna ákvæði í 24. gr. reglugerðar nr. 941/2002 um hollustuhætti sem skerði verulega nýtingarrétt kærenda til að byggja húsnæði nálægt fyrirhuguðu svínabúi.
Hin kærða ákvörðun beri fremur einkenni stjórnvaldsákvörðunar en úrlausnar á einkaréttarlegri bótakröfu enda varði ákvörðunin málsmeðferðarskyldu stjórnvalda sem kunni að koma upp í kjölfar gerðar deiliskipulags. Sveitarfélaginu hafi verið bent á umfjöllun í frumvarpi til stjórnsýslulaga um að málsmeðferðarákvarðanir vegna eignarnámsbóta teldust til stjórnvaldsákvarðana. Sterk tengsl séu á milli eignarnáms og bóta á grundvelli 51. gr. skipulagslaga, sbr. athugasemdir við núverandi 51. gr. í frumvarpi að breytingalögum nr. 59/2014 á skipulagslögum.
Málsrök Eyjafjarðarsveitar: Af hálfu sveitarfélagsins er þess krafist að kröfum kærenda verði vísað frá en annars hafnað. Ákvörðun sveitarfélags um bótaskyldu skv. 51. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 sé einkaréttarlegs eðlis og þar með ekki kæranleg til æðra stjórnvalds. Stjórnvaldsákvarðanir séu ákvarðanir teknar á grundvelli opinbers réttar um rétt eða skyldur aðila. Í frumvarpi því sem orðið hafi að stjórnsýslulögum komi fram að lögin taki ekki til ákvarðana sem séu einkaréttarlegs eðlis en orðrétt segi: „Á sömu sjónarmiðum er byggt að því er varðar bótakröfur sem beint er að hinu opinbera. Þannig taka lögin til ákvarðana varðandi eignarnámsbætur og bætur frá almannatryggingum svo að dæmi séu nefnd, meðan ákvarðanir um skaðabætur af öðrum orsökum falla flestar utan gildissviðs þeirra.“ Ekki verði séð að ákvörðun um eignarnám eða eignarnámsbætur séu sambærilegar við bótakröfur skv. 51. gr. skipulagslaga. Byggi bótaskylda skv. 51. gr. skipulagslaga á almennum reglum skaðabótaréttar en ákvörðun um eignarnámsbætur byggi á þvingunaraðgerð og því á íþyngjandi stjórnvaldsákvörðun. Þegar skipulag sé samþykkt þurfi eigendur aðliggjandi eigna að þola takmörkun á eignarrétti.
Einnig sé því mótmælt að í 51. og 51. gr. a. skipulagslaga felist lögbundin skylda sveitarfélaga til að láta dómkveðja matsmenn þegar farið sé fram á skaðabætur samkvæmt greininni. Þvert á móti segi í 1. mgr. 51. gr. laganna að sá „er getur sýnt fram á tjón af þeim sökum rétt á bótum frá viðkomandi sveitarfélagi.“ Þetta sé í samræmi við þá meginreglu skaðabótaréttar að sá sem telji sig verða fyrir tjóni verði að sýna fram á tjón sitt. Ekki verði séð að önnur sjónarmið eigi við um bótakröfur samkvæmt umræddu ákvæði. Þá sé engin lagaheimild til þess að nefndin vísi málinu aftur til sveitarfélagsins sem eigi að leggja út í kostnað og vinnu við að útbúa matsbeiðni til héraðsdóms og bera kostnað af dómkvaðningu og vinnu matsmanna. Kærendur hafi alls ekki sýnt fram á að þeir verði fyrir tjóni. Svínabúið og land kærenda sé á skipulögðu landbúnaðarsvæði og eldi svína teljist landbúnaður. Þá eigi dómur Hæstaréttar Íslands frá 26. apríl 2012 í máli nr. 523/2011 ekki við enda málsatvik önnur en í máli þessu.
Viðbótarathugasemdir kærenda: Kærendur telja að sveitarfélög hafi vítt svigrúm til að viðurkenna hvort bótaskylda sé til staðar vegna skipulags. Þó sé ljóst að slík ákvörðun sé stjórnvaldsákvörðun, sambærileg t.d. ákvörðun um hvort standa eigi að eignarnámi. Slíkar ákvarðanir lúti meginreglum stjórnsýsluréttar, þ. á m. meginreglunum um skyldubundið mat og réttmætisregluna. Augljóst sé að kærendur verði fyrir tjóni við það að eitt stærsta svínabú landsins sé skipulagt á landamörkum jarða þeirra. Verði talið að ákvörðun um að viðurkenna bótaskyldu eða ekki sé ekki stjórnvaldsákvörðun sé ljóst að sveitarfélög geti undantekningarlaust skotið sér undan þeirri ábyrgð sem felist í 51. gr. a. skipulagslaga nr. 123/2010.
Niðurstaða: Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er það hlutverk nefndarinnar að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og í ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Stjórnvaldsákvarðanir sem teknar eru á grundvelli skipulagslaga nr. 123/2010 sæta kæru til úrskurðarnefndarinnar að undanskildum ákvörðunum sem Skipulagsstofnun og ráðherra ber að staðfesta, sbr. 52. gr. laganna. Í máli þessu er kærð sú ákvörðun Eyjafjarðarsveitar frá 14. febrúar 2024 að synja kröfu kærenda um viðurkenningu sveitarfélagsins á bótaskyldu vegna deiliskipulags fyrir svínabú að Torfum í Eyjafjarðarsveit. Til álita kemur hvort synjun sveitarfélagsins á viðurkenningu um bótaskyldu teljist stjórnvaldsákvörðun sem tekin sé á grundvelli skipulagslaga og sé þar með kæranleg til úrskurðarnefndarinnar.
Gildissvið stjórnsýslulaga nr. 37/1993 markast af stjórnvaldsákvörðunum, en með þeim er átt við ákvarðanir stjórnvalda sem teknar eru í skjóli stjórnsýsluvalds um rétt eða skyldu manna, sbr. 2. mgr. 1. gr. laganna. Í athugasemdum við 1. gr. í frumvarpi því er varð að þeim lögum var rakið að þeim væri ekki ætlað að taka til ákvarðana stjórnvalda sem teldust einkaréttarlegs eðlis. Voru þessu til skýringar tilfærð nokkur dæmi og var þar m.a. nefnt að þótt lögunum væri ætlað að ná til ákvarðana varðandi eignarnámsbætur og bætur frá almannatryggingum mundu þau ekki taka til ákvarðana um skaðabætur af flestum öðrum orsökum. Ráða má af þessari umfjöllun að huga verður að þeim lagagrundvelli sem ákvörðunin byggist á og hvers eðlis og efnis ákvörðunin er. Hefur þar einnig þýðingu hver staða stjórnvalds er við ákvarðanatöku. Skylda sveitarstjórnar til að taka afstöðu til bótaskyldu vegna skipulagsgerðar samkvæmt bótareglu 51. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 er þáttur í rækslu lögbundinna verkefna og getur sveitarstjórn þar ekki talist í hliðstæðri stöðu og einkaaðili. Verður því talið að afstaða til bótakröfu á grundvelli lagagreinarinnar verði að teljast til stjórnvaldsákvörðunar, sem með því sé kæranleg til úrskurðarnefndarinnar.
Hinn 24. nóvember 2023 fóru kærendur í máli þessu fram á það að Eyjafjarðarsveit viðurkenndi skaðabótaskyldu á grundvelli 51. og 51. gr. a. skipulagslaga vegna deiliskipulags svínabús að Torfum og var m.a. vísað til skertra landnotkunarmöguleika og ætlaðrar lyktarmengunar. Með bréfi sveitarfélagsins, dags. 14. febrúar 2024, var þessum kröfum hafnað og m.a. vísað til þess að land kærenda væri á skipulögðu landbúnaðarsvæði samkvæmt aðalskipulagi þar sem væri löng hefð fyrir landbúnaði. Liggur með þessu fyrir rökstudd afstaða stjórnvaldsins til kröfu sem reist var á grundvelli tilvísaðra lagagreina og var ákvörðunin því studd efnislegum sjónarmiðum sem ekki verða talin ómálefnaleg. Þessu mati verður ekki hnekkt við lögmætiseftirlit úrskurðarnefndarinnar skv. 52. gr. skipulagslaga. Til þess er jafnframt að líta að skv. 51. gr. skipulagslaga bera kærendur sönnunarbyrðina fyrir því tjóni sem þeir telja sig hafa orðið fyrir. Með vísan til þessa og þar sem að öðru leyti liggja ekki fyrir þeir annmarkar á hinni kærðu ákvörðun sem varðað geta ógildingu hennar verður kröfu um ógildingu hennar hafnað
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kærenda um að felld verði úr gildi ákvörðun Eyjafjarðarsveitar frá 14. febrúar 2024 um synjun á viðurkenningu á bótaskyldu vegna deiliskipulags svínabús að Torfum.
Sérálit Ómars Stefánssonar: Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er það hlutverk nefndarinnar að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og í ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Sæta stjórnvaldsákvarðanir sem teknar eru á grundvelli skipulagslaga kæru til úrskurðarnefndarinnar að undanskildum ákvörðunum sem Skipulagsstofnun og ráðherra ber að staðfesta, sbr. 52. gr. skipulagslaga nr. 123/2010.
Stjórnvaldsákvörðun í skilningi stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er ákvörðun stjórnvalds sem tekin er í skjóli stjórnsýsluvalds um rétt eða skyldu manna, sbr. 2. mgr. 1. gr. laganna. Er það jafnframt talið einkenni slíkra ákvarðana að þeim er beint milliliðalaust út á við að tilteknum aðila eða aðilum í ákveðnu og fyrirliggjandi máli. Í athugasemdum við 1. gr. í frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum segir að lögin taki ekki til ákvarðana stjórnvalda sem teljast einkaréttarlegs eðlis. Þar er og tekið fram að bótakröfur sem beint sé að hinu opinbera geti fallið undir lögin svo sem ákvarðanir varðandi eignarnámsbætur og bætur frá almannatryggingum meðan ákvarðanir um skaðabætur af öðrum toga falli flestar utan gildissviðs þeirra. Af framangreindu má ráða að synjun stjórnvalds á kröfu um greiðslu skaðabóta teljist ekki stjórnvaldsákvörðun þegar ákvörðunin er einkaréttarlegs eðlis og ekki tekin í skjóli stjórnsýsluvalds.
Í 51. gr. skipulagslaga segir að leiði skipulag eða breyting á því til þess að verðmæti fasteignar skerðist verulega, umfram það sem við eigi um sambærilegar eignir í næsta nágrenni, eigi sá er geti sýnt fram á tjón af þeim sökum rétt á bótum frá viðkomandi sveitarfélagi. Þá er mælt fyrir um það í 2. mgr. 51. gr. a. sömu laga að sá sem telur sig eiga rétt á bótum skuli senda kröfu sína til sveitarstjórnar. Viðurkenni sveitarstjórn bótaskyldu og ekki næst samkomulag um bætur skal hún annast um að dómkvaddir verði matsmenn til að ákveða bætur. Hins vegar er í engu getið í nefndum ákvæðum um formlegan undirbúning eða málsmeðferð að baki ákvörðunar um að hafna bótaskyldu.
Að öllu framangreindu virtu verður að telja að hin kærða afstaða stjórnvalds til skaðabótaskyldu feli í sér ákvörðun einkaréttarlegs eðlis sem ekki er tekin í skjóli stjórnsýsluvalds og bindur á engan hátt hendur meints tjónþola til að fylgja bótakröfu sinni eftir. Það fellur einnig utan valdsvið úrskurðarnefndarinnar að taka til endurskoðunar afstöðu stjórnvalda til skaðabótaskyldu eða eftir atvikum til upphæðar bóta sem ráðast af reglum íslensks skaðabótaréttar. Slíkur ágreiningur á eftir atvikum undir dómstóla. Tel ég því úrskurðarnefndina bresta vald til að taka kæruefnið til efnismeðferðar og beri af þeim sökum að vísa kærumáli þessu frá.
