Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála

29/2016 Smárinn

Árið 2016, föstudaginn 7. október, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 29/2016, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogs frá 24. nóvember 2015 um að samþykkja breytt deiliskipulag fyrir Smárann vestan Reykjanesbrautar.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 14. mars 2016, er barst nefndinni sama dag, kærir Nýi Norðurturninn ehf., þinglýstur eigandi Hagasmára 3, þá ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogs frá 24. nóvember 2015 að samþykkja breytt deiliskipulag fyrir Smárann vestan Reykjanesbrautar. Er þess krafist að hin kærða skipulagsbreyting verði felld úr gildi. Jafnframt var gerð krafa um frestun réttaráhrifa hinnar kærðu ákvörðunar til bráðabirgða á meðan málið væri til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni, en þeirri kröfu var hafnað með úrskurði nefndarinnar uppkveðnum 15. júní 2016.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Kópavogi 23. mars og 18. apríl 2016.

Málavextir: Á umræddu skipulagssvæði stendur m.a. verslunarmiðstöðin Smáralind, sem staðsett er á lóð nr. 1 við Hagasmára, og skrifstofu- og verslunarhúsnæðið Norðurturninn, á lóðinni Hagasmára 3. Á árinu 2014 hófst heildarendurskoðun á deiliskipulagi fyrir Smárann. Á fundi skipulagsnefndar 3. nóvember 2014 var skipulagslýsing fyrir svæðið samþykkt. Auk þess var samþykkt að hefja vinnu við endurskoðun á deiliskipulagi þess. Var sú afgreiðsla nefndarinnar staðfest á fundi bæjarráðs 6. s.m. og á fundi bæjarstjórnar 11. s.m. Í framhaldi var haldinn opinn fundur þar sem skipulagslýsingin var kynnt og þá var óskað eftir umsögnum frá umsagnaraðilum. Á fundi skipulagsnefndar 22. júní 2015 var samþykkt að auglýsa tillögu að breyttu deiliskipulagi Smárans vestan Reykjanesbrautar. Í tillögunni fólst að gert var ráð fyrir nýrri blandaðri byggð með verslunum, þjónustu og 500 íbúðum og var áætlaður heildargólfflötur um 84.000 m2 auk 27.000 m2 í bílageymslum. Tók breytingartillagan til lóðar nr. 1 við Hagasmára ásamt óbyggðu svæði sunnan við Smáralind. Var tillagan auglýst í fjölmiðlum 8. ágúst 2015 með athugasemdarfresti til 21. september s.á. Athugasemdir bárust á kynningartíma, þ. á m. frá kæranda. Var þeim svarað með umsögn skipulags- og byggingardeildar, dags. 6. nóvember 2015. Á fundi skipulagsnefndar 9. s.m. var skipulagstillagan samþykkt og var afgreiðsla nefndarinnar staðfest af bæjarráði 12. nóvember s.á. og af bæjarstjórn 24. s.m. Skipulagsbreytingin tók gildi með auglýsingu þar um í B-deild Stjórnartíðinda 9. júní 2016.

Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda er m.a. skírskotað til þess að ekki hafi verið gætt andmælaréttar við meðferð umræddrar skipulagsbreytingar. Samkvæmt 3. mgr. 41. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 skuli sveitarstjórn, þegar frestur til athugasemda vegna auglýstrar deiliskipulagstillögu sé liðinn, taka tillöguna til umræðu að undangenginni umfjöllun skipulagsnefndar. Í þeirri umfjöllun skuli taka afstöðu til athugasemda sem borist hafi og hvort gera skuli breytingar á tillögunni. Með tölvupósti til skipulagsstjóra Kópavogsbæjar 17. nóvember 2015 hafi kærandi óskað eftir þeim skjölum sem hafi verið lögð fyrir skipulagsnefnd Kópavogsbæjar við afgreiðslu deiliskipulagstillögunnar. Hafi beiðnin verið framsett með þeirri skýringu að kærandi hafi viljað koma á framfæri athugasemdum við bæjarstjórn áður en deiliskipulagstillagan yrði tekin til afgreiðslu. Skipulagsstjóri hafi hafnað þeirri beiðni og tillagan því verið samþykkt af bæjarstjórn án þess að boðuð andsvör kæranda hefðu legið fyrir.

Jafnframt hafi ekki verið fjallað efnislega um athugasemdir hans í umsögn skipulags- og byggingardeildar Kópavogsbæjar í samræmi við áskilnað skipulagslaga. Á lóðunum nr. 1 og 3 við Hagasmára sé gagnkvæm kvöð um samnýtingu bílastæða og kvöð um gagnkvæman umferðarrétt. Kvöðin feli í sér óbein eignarréttindi kæranda yfir hluta af því svæði sem deiliskipulagstillagan taki til og feli hún í sér skerðingu á þessum eignarréttindum. Deiliskipulagstillagan geri ráð fyrir að hluti bílastæða sem tilheyra Hagasmára 1 hverfi og í þeirra stað komi íbúðarbyggð, verslun og þjónusta. Þó svo að Kópavogsbær fari með skipulagsvald sé nauðsynlegt að benda á að í þessu tilviki sé verið að deiliskipuleggja land í einkaeigu sem einkaaðilar hafi samning um og hafi samið um ráðstöfun þess og nýtingu sín á milli. Samningar um eignarréttindi bindi ekki aðeins samningsaðilana heldur einnig aðra, þ. á m. bæjarstjórn Kópavogs. Með deiliskipulagstillögunni sé verið að skerða lögvarða hagsmuni kæranda og gengið sé á eignarréttindi hans með því að auka verðmæti eigenda lóðarinnar Hagasmára 1 á kostnað lóðar nr. 3 við Hagasmára.

Í umsögn skipulags- og byggingardeildar Kópavogsbæjar sé því haldið fram að ekki þurfi að taka afstöðu til þeirra samninga sem eigendur lóða nr. 1 og 3 við Hagasmára hafi gert með sér. Þeir samningar séu byggðir á einkaréttarlegum grunni og þeir því ekki bindandi fyrir bæinn. Hins vegar sé í lóðarleigusamningum sem Kópavogsbær hafi gert um lóðirnar ákvæði um gagnkvæm réttindi og gagnkvæmar skyldur. Hafi skipulagsnefnd og bæjarstjórn því borið að lögum að fjalla efnislega um þá samninga og ef slíkt hafi verið gert hefði niðurstaðan óumflýjanlega orðið sú að með hinni kærðu deiliskipulagstillögu yrði að breyta eða semja við eigendur Hagasmára 3 um útfærslu tillögunnar eða eignarnámsbætur.

Verulegar annmarkar hafi verið á undirbúningi og umfjöllun skipulagsnefndar og bæjarstjórnar Kópavogsbæjar við afgreiðslu hinnar kærðu ákvörðunar.

Málsrök Kópavogsbæjar: Af hálfu sveitarfélagins er því mótmælt að brotið hafi verið á andmælarétti kæranda og að athugasemdum hans hafi ekki verið svarað. Hin kærða deiliskipulagsbreyting hafi verið auglýst í fjölmiðlum og athugasemdum svarað. Hafi kærandi haft samband við skipulagsstjóra bæjarins að loknum kynningartíma og óskað eftir að fá afhent gögn og koma að frekari athugasemdum. Málið hafi verið enn til meðferðar á þeim tíma og út frá jafnræðissjónarmiðum hafi skipulagsstjóri komist að þeirri niðurstöðu að ekki hafi verið rétt né þörf á að taka við frekari athugasemdum frá kæranda. Hafi kærandi þegar fengið tækifæri til að kynna sér gögn málsins og gera athugasemdir á kynningartíma. Hann hafi sannanlega komið að andmælum og því hafi ekki verið brotið á andmælarétti hans. Á umræddum tíma hafi engin ný gögn legið fyrir að undanskildri umsögn skipulags- og byggingardeildar sem kærandi hafi síðar fengið aðgang að.

Athugasemdir kæranda snúi aðallega að þeim breytingum er varði bílastæði á svæðinu vegna kvaðar á lóðum nr. 1 og 3 við Hagasmára um samnýtingu bílastæða. Þeirri staðhæfingu sé hafnað. Árið 2007 hafi verið gerð deiliskipulagsbreyting þar sem lóð nr. 1 við Hagasmára hafi verið skipt upp og nýja lóðin fengið númerið 3. Var lóðarleigusamningur um lóðina Hagasmára 3 undirritaður 18. apríl 2008 og sé tekið fram í 1. gr. hans að á lóðinni séu kvaðir sem tilteknar séu á meðfylgjandi mæliblaði fyrir lóðina. Á umræddu mæliblaði komi m.a. fram að kvöð sé um samnýtingu bílastæða á lóðum nr. 1 og 3 við Hagasmára. Hvergi sé getið um slíka kvöð á mæliblaði fyrir lóð nr. 1 við Hagasmára. Ljóst sé að ef ætlunin hafi verið að gera umrædda kvöð gagnkvæma hefðu jafnframt verið gerðar breytingar á mæliblaði þeirrar lóðar, samhliða uppskiptingu lóðanna, enda sé slík kvöð ekki sett án samþykkis leigutaka. Hin umdeilda kvöð taki því aðeins til lóðar nr. 3 við Hagasmára. Einkaréttarlegir samningar sem lóðarhafar greindra lóða hafi síðar gert sín á milli um útfærslu á bílastæðanýtingu takmarki ekki skipulagsvald bæjarins.

Hin kærða skipulagsbreyting sé í fullu samræmi við Aðalskipulag Kópavogs 2012-2024. Í því sé gert ráð fyrir áframhaldandi uppbyggingu þar sem megináhersla sé lögð á enn frekari uppbyggingu miðsvæðis. Að auki sé gert ráð fyrir heildarendurskoðun þar sem tekið verði á þáttum eins og landnotkun og landnýtingu með það að markmiði að byggð verði blönduð íbúða-, verslunar- og þjónustuhúsnæði. Auk þess sé hún í samræmi við markmið og stefnu aðalskipulagsins þar sem lögð sé áhersla á þéttingu byggðar og eflingu almenningssamgangna. Með skipulagsbreytingunni sé ekki gert ráð fyrir breytingum á lóðinni Hagasmára 3 og bílastæðafjöldi þeirrar lóðar muni haldast óbreyttur. Forsendur séu því þær sömu og þegar lóðarleigusamningur fyrir þá lóð kæranda hafi verið undirritaður. Hin kærða ákvörðun sé lögmæt og málsmeðferð hennar hafi verið í samræmi við ákvæði laga og reglna.

Athugasemdir lóðarhafa Hagasmára 1: Leyfishafi bendir á að þáverandi lóðarhafar Hagasmára 1 hafi selt hlut af lóðinni þar sem reisa átti turnbyggingu. Sá hluti lóðarinnar sem hafi verið seldur hafi síðan orðið að lóðinni Hagasmári 3. Í kaupsamningi, dags. 27. ágúst 2007, komi fram að sem hluti af endurgjaldi fyrir lóðina sé kveðið á um afnotarétt lóðarhafa Hagasmára 1 af bílastæðum í bílastæðahúsi á lóð nr. 3. Komi síðar fram að skilyrði lóðarsölunnar séu m.a. að gerður yrði samstarfs- og afnotasamningur milli aðila um rekstur á lóðunum tveimur og gagnkvæm afnotaréttindi í tengslum við slíkt samstarf, einkum afnotarétt lóðarhafa Hagasmára 1 á bílastæðum.

Núverandi lóðarhafar Hagasmára 3 geti ekki gert kröfu um ríkari rétt en þann sem fékkst með kaupsamningi. Verði kærandi að þola samnýtingu bílastæða en enginn slík kvöð sé á lóðarleigusamningi lóðarhafa Hagasmára 1. Ekki sé fallist á að orðalag fylgiskjals, sem fylgdi með lóðarleigusamningi Hagasmára 3 eða stofnskjalið sem gert hafi verið þegar lóðinni Hagasmári 1 hafi verið skipt í tvær lóðir, breyti neinu um kvöðina og því sé alfarið hafnað að hún sé gagnkvæm. Hafi lóðarhafi Hagasmára 1 aldrei gefið frá sér þau eignarréttindi. Ekki sé fallist á að samstarfssamningur milli lóðarhafa umræddra lóða frá 27. júní 2013 breyti framangreindu í neinu enda fjalli sá samningur einkum um ýmis praktísk mál milli lóðarhafa án þess þó að eignarréttindi tengd Hagasmára 1 séu takmörkuð.

Niðurstaða: Sveitarstjórnir annast deiliskipulagsgerð og bera ábyrgð á henni skv. 3. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 38. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Þegar um eignarland er að ræða getur landeigandi eða framkvæmdaraðili óskað eftir því við sveitarstjórn að gerð sé tillaga að deiliskipulagi eða breytingu á deiliskipulagi, sbr. 2. mgr. 38. gr. laganna. Sveitarstjórnum er því gefið víðtækt vald til ákvarðana um skipulag innan marka sveitarfélags. Sveitarstjórnum ber þó að fylgja þeim markmiðum skipulagslaga sem talin eru upp í 1. gr. þeirra, m.a. að tryggja réttaröryggi í meðferð skipulagsmála þannig að réttur einstaklinga og lögaðila verði ekki fyrir borð borinn þótt hagur heildarinnar sé hafður að leiðarljósi. Deiliskipulag getur ekki hróflað við eða ráðstafað beinum eða óbeinum eignarréttindum manna nema að undangengnu samkomulagi eða eftir atvikum eignarnámi, séu skilyrði þess fyrir hendi. Í máli þessu er einkum deilt um breytingu á fyrirkomulagi bílastæða á grannlóð kæranda sem hann telur sig eiga rétt til að nýta vegna gagnkvæmrar kvaðar um samnýtingu bílastæða á lóðinni. Telur kærandi því að umræddar breytingar á bílastæðum leiði til skerðingar á óbeinum eignarrétti hans. Ágreiningur um eignarréttindi og túlkun samninga á því sviði verður ekki leystur fyrir úrskurðarnefndinni heldur á slíkur ágreiningur eftir atvikum undir lögsögu dómstóla.

Hin kærða ákvörðun tekur til svæða sem eru í Aðalskipulagi Kópavogs 2012-2024 skilgreind sem miðsvæði M-3 Smáralind Miðhverfi og  M-4 Smáralind suðursvæði. Þar segir að svæðin taki til verslunarmiðstöðvarinnar Smáralindar en jafnframt sé gert ráð fyrir 15 hæða skrifstofu- og verslunarbyggingu. Þá eru umrædd miðsvæði hluti af þróunarsvæði ÞR-5 Glaðheimar og Smárinn. Þar er m.a tekið fram að sunnan Smáralindar sé óbyggt svæði í einkaeign og gert sé ráð fyrir 500 íbúðum og að verslunar- og þjónustusvæði verði skilgreint sem miðsvæði. Verður ekki annað séð en að hin kærða deiliskipulagsbreyting sé í samræmi við markmið og stefnu aðalskipulagsins, sbr. 3. mgr. 37. gr. skipulagslaga og að áskilnaði 7. mgr. 12. gr. laganna um innbyrðis samræmi gildandi skipulagsáætlana sé jafnframt fullnægt.

Í gögnum málsins liggur fyrir að skipulagslýsing var kynnt á opnum fundi og send umsagnaraðilum til umsagnar, þ. á m. til kæranda, þá var deiliskipulagtillagan auglýst í fjölmiðlum og athugasemdafrestur veittur sem kærandi nýtti sér. Var öllum athugasemdum svarað, þ. á m. athugasemdum kæranda með umsögn skipulags- og byggingardeildar. Var sú umsögn lögð fyrir bæjarstjórn við afgreiðslu málsins sem gerði hana að sinni. Var því farið að ákvæðum laga um undirbúning og kynningu skipulagstillagna og andmælaréttar hagsmunaaðila gætt. Liggur ekki annað fyrir en að málsmeðferð hinnar kærðu deiliskipulagsbreytingar hafi verið lögum samkvæmt.

Að öllu framangreindu virtu verður ekki séð að þeir annmarkar séu á hinni kærðu ákvörðun sem gætu leitt til ógildingar hennar. Er kröfu kæranda í þá veru því hafnað.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar bæjarstjórnar Kópavogs frá 24. nóvember 2015 um að samþykkja breytt deiliskipulag fyrir Smárann vestan Reykjanesbrautar.

____________________________________
Ómar Stefánsson

______________________________              _____________________________
Aðalheiður Jóhannsdóttir                                       Þorsteinn Þorsteinsson