Árið 2023, miðvikudaginn 25. janúar, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Geir Oddson auðlindafræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 28/2022, kæra á ákvörðun Fiskistofu frá 29. mars 2022 um að fara ekki fram á að grjótgarður við Hnausastreng í Vatnsdalsá verði fjarlægður.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 3. apríl 2022, er barst nefndinni sama dag, kæra eigendur Grímstungu í Vatnsdal ákvörðun Fiskistofu frá 29. mars s.á. um að aðhafast ekkert vegna meints ólögmæts grjótgarðs við Hnausastreng í Vatnsdalsá. Með bréfi til nefndarinnar, dags. 4. maí s.á., er móttekið var sama dag, kæra sömu aðilar f.h. Odds Ingimarssonar ehf., eiganda jarðanna Grímstungu, Hjarðartungu og Kvisthaga í Vatnsdal sömu ákvörðun. Þess er krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að málið verði afgreitt með skýrum tilmælum til Fiskistofu um að grípa til tilhlýðilegra ráðstafana að viðlögðum dagsektum.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Fiskistofu 4. maí 2022.
Málavextir: Með bréfi Landbúnaðarstofnunar til Veiðifélags Vatnsdalsár, dags. 21. maí 2007, var tekin fyrir umsókn veiðifélagsins um heimild til framkvæmda við Hnausastreng í Vatnsdalsá. Í bréfinu var vísað til þess að fyrir lægi samantekt straumfræðings um að best væri að stöðva rof á vesturbakka árinnar með því að grjótverja hann á 20 metra kafla og byggja síðan um 15 metra langan garð út í ána frá miðri bakkavörn. Var fallist á umræddar framkvæmdir með vísan til 33. gr. laga nr. 61/2006 um lax- og silungsveiði enda lægi fyrir samþykki landeigenda og fylgt yrði áætlunum fyrrnefnds straumfræðings um framkvæmdirnar og haft samráð við hann um þær.
Fyrrum eigendur Grímstungu, Hjarðartungu og Kvisthaga í Vatnsdal beindu með bréfi, dags. 22. júní 2021, kröfu til Fiskistofu um að hún felldi fyrrgreint leyfi úr gildi og aðhefðist vegna ætlaðra ólögmætra framkvæmda við Hnausastreng. Í bréfinu var einnig vísað til fyrra erindis sama efnis. Var jafnframt tekið fram að grjótgarðurinn væri orðinn um 135 metra langur og hefði veiði minnkað mjög verulega í landi Grímstungu eftir að áhrifa hans hefði farið að gæta. Í framhaldinu upplýsti Fiskistofa Veiðifélag Vatnsdalsár og landeigendur Sveinsstaða, þar sem umræddur garður mun vera, um framangreinda kröfu og óskaði eftir afstöðu þeirra. Bárust athugasemdir þeirra með bréfum, dags. 23. og 25. ágúst 2021, og með tölvupósti 26. s.m. Jafnframt leitaði Fiskistofa álits Hafrannsóknastofnunar um hvort upplýsingar um veiði gæfu tilefni til að ætla að bygging garðsins hefði haft áhrif á veiði við Hnausastreng eða annars staðar í Vatnsdalsá og hvaða áhrif væru líkleg við brottnám hans og þá hver á veiði í ánni. Í svari Hafrannsóknastofnunar, dags. 24. ágúst 2021, var m.a. tekið fram að marktæk breyting hefði orðið á veiði í Hnausastreng og ofan hans eftir að garðurinn hefði verið byggður. Ekki væri vitað hvort og þá hvaða áhrif bygging garðsins hefði haft á veiði á einstaka veiðisvæðum. Þá væri ekki til einhlítt svar við því hver yrðu líkleg áhrif við brottnám hans en það gæti einnig farið eftir því hvernig staðið yrði að þeirri framkvæmd. Þá var bent á leiðir til að afla mætti betri vitneskju um hegðun laxa í Vatnsdalsá. Kærandi áréttaði erindi sitt við Fiskistofu með tölvupósti 29. september 2021 og bréfi, dags. 26. nóvember s.á.
Fiskistofa tilkynnti veiðiréttarhöfum Vatnsdalsár, með bréfi, dags. 10. janúar 2022, að hún teldi, með hliðsjón af viðbrögðum veiðifélagsins og upplýsingum Hafrannsóknastofnunar, rétt að taka til skoðunar hvort framkvæmd við Hnausastreng, í heild eða að hluta, hefði samræmst 33. gr. laga nr. 61/2006. Reyndist svo ekki vera kæmi til skoðunar hvort Fiskistofa myndi beita þvingunarúrræðum sem mælt væri fyrir um í 33. gr. a. sömu laga. Var veittur kostur á að koma á framfæri andmælum eða athugasemdum eigi síðar en 24. s.m. og var sá frestur síðan framlengdur. Fiskistofa óskaði frekari skýringa Hafrannsóknastofnunar með tölvupóstum 23. og 28. febrúar 2022 og barst svar hennar 2. mars s.á.
Hinn 29. mars 2022 tók síðan Fiskistofa þá ákvörðun að ekki yrði farið fram á að garður við Hnausastreng yrði fjarlægður og að ekki væri nægilegt tilefni til að beita heimild 33. gr. a. laga nr. 61/2006. Ekki hefði verið sýnt fram á að áhrif garðsins hefði haft neikvæð áhrif á hagsmuni veiðiréttarhafa við Vatnsdalsá og vafi léki á því hvaða afleiðingar það hefði fyrir vistkerfið og veiði í Hnausastreng ef garðurinn yrði fjarlægður.
Málsrök kæranda: Kærandi bendir á að Vatnsdalsá sé meðal betri veiðiáa á Norðurlandi. Áin sé um 55 km frá ósasvæði í Húnavatni að Dalsfossi sem sé í landi Grímstungu og Forsæludals. Þar af sé skilgreint laxasvæði um 21.260 metrar. Eignarjörð kæranda, Grímstungu, tilheyri vesturbakki Vatnsdalsár að Dalsfossi. Veiðisvæði Grímstungu nái frá Grjóthrúgukvörn að Dalsfossi og sé sú vegalengd um 8.1 km sem sé um 38% af skilgreindum laxasvæðum í Vatnsdalsá.
Hnausastrengur sé gamall veiðistaður í Vatnsdalsá, neðan við Flóðið. Í nóvember 2019 hafi verið vakin athygli Fiskistofu á að ráðist hefði verið í framkvæmdir við strenginn sem væru langt umfram heimildir frá 2007. Engin viðbrögð hefðu orðið og formlegt erindi hefði verið sent stofnuninni í mars 2020. Fiskistofa hafi kært málið til lögreglu með vísan til g-liðar 50. gr. laga nr. 61/2006 um lax- og silungsveiði. Málið hafi verið fellt niður af lögreglu, en ríkissaksóknari hafi mælt fyrir um nýja rannsókn þess. Í samtölum við starfsmann Fiskistofu á þeim tíma hafi komið fram að stofnunin teldi sig ekki geta aðhafst frekar í málinu á stjórnsýslustigi sökum skorts á lagaheimild.
Það sé markmið laga nr. 61/2006 að kveða á um veiðirétt í ferskvatni og skynsamlega, hagkvæma og sjálfbæra nýtingu fiskstofna í ferskvatni og verndun þeirra, sbr. 1. gr. laganna. Í 4. mgr. 33. gr. a. sömu laga, sbr. 1. gr. laga nr. 52/2021, sé fjallað um úrræði Fiskistofu vegna óheimilla framkvæmda í veiðivatni. Hin kærða ákvörðun sé að því er virðist fyrsta dæmið um beitingu þessarar heimildar og mál þetta geti því haft leiðbeiningargildi fyrir síðari mál. Þeim mun ríkari ástæður hafi verið fyrir Fiskistofu að vanda vinnubrögð sín, bæði de facto og de jure. Almenna nálgun um beitingu heimildarinnar megi merkja í ummælum í forsendum ákvörðunarinnar þar sem lagt sé að jöfnu hvort um sé að ræða málsmeðferð samkvæmt lögum um lax- og silungsveiði til útgáfu leyfis eða ákvörðun um að láta fjarlægja óleyfilegt mannvirki í veiðiám. Þeirri nálgun sé mótmælt.
Skort hafi á lagalega greiningu við undirbúning málsins. Meðal sjónarmiða sem ættu að hafa þýðingu um hvort beita skuli heimildinni hljóti t.d. að vera hver hafi verið huglæg afstaða framkvæmdaaðila. Megi til hliðsjónar vísa til úrlausna er varði skylda reglu í 2. mgr. 55. gr. mannvirkjalaga nr. 160/2010. Framkvæmdir við Hnausastreng hafi frá upphafi verið ólögmætar og umfram útgefið leyfi. Um framhaldsbrot sé að ræða. Síðast hafi verið unnið við garðinn árið 2019 og hann sé nú níu sinnum lengri en leyfið frá 2007 hafi staðið til. Stjórn veiðifélagsins hafi vel þekkt hvaða reglur giltu um mannvirkjagerð í veiðivötnum og geti ekki borið fyrir sig að hafa verið í góðri trú um að framkvæmdirnar við grjótgarðinn væru heimilar.
Veik beiting lagaheimildarinnar grafi undan framkvæmd laganna þar sem jafnvel verði auðveldara að fá leyfi „eftirá“ en að fara að gildandi reglum. Í leyfisbréfinu sé aðeins vikið að því að nánar tiltekinn fiskifræðingur „muni telja“ framkvæmdir gagnlegar en engin gögn séu um málið hjá Fiskistofu. Aldrei hafi verið lagt heildstætt mat á áhrif grjótgarðsins á fiskigengd, afkomu fiskistofna og aðstæður til veiði eða lífríki vatns, sem þó sé sagt í forsendum ákvörðunarinnar að eigi miklu að varða. Þetta séu þau atriði sem Hafrannsóknarstofnun sé á hinn bóginn ætlað að meta við útgáfu leyfa til framkvæmda í veiðivötnum. Lögbundnar umsagnir skuli rökstyðja og geti annmarki á slíku leitt til ógildingar ákvörðunar, sbr. til hliðsjónar 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og álit umboðsmanns Alþingis í málum nr. 2241/1997 og nr. 2634/1998. Með réttu væri skylt að láta rífa allan garðinn. Auk framangreinds megi hafa hliðsjón af 3. mgr. 33. gr. a. laga nr. 61/2006 um afturköllun leyfis.
Eftir að hin kærða ákvörðun hafi legið fyrir hafi kærandi óskað eftir því að Hafrannsóknastofnun reiknaði út hlutfall laxveiði af heildarveiði Vatnsdalsár, annars vegar í landi Grímstungu og hins vegar í Hnausastreng. Útreikningar myndu miðast við tvo tímabil, þ.e. 1999–2007 og 2008–2021. Niðurstaða stofnunarinnar hafi verið afdráttarlaus. Hlutfallsleg veiði í Grímstungu hafi lækkað eftir tilkomu grjótgarðsins úr 21% í 14 og sé sú lækkun marktæk (p=0.0022). Á sama tíma hafi hlutfall Hnausastrengs hækkað í heildarveiði úr 27% í 36 og hafi sú hækkun verið marktæk (p=0.018). Sú ályktun Fiskistofu að ekki sé tjóni til að dreifa standist ekki en kærandi beri verulegt fjárhagslegt tjón af hinni óleyfilegu framkvæmd.
Síðastliðið sumar hafi heildarveiði í Vatnsdalsá verið 436 laxar og hafi 261 lax veiðst í Hnausastreng sem sé 59,9% af heildarveiði. Slík veiði í Hnausastreng sé fordæmalaus. Í þessu séu mögulega að koma fram áhrif af lengingu garðsins árið 2019. Eini tilgangur hans sé að hægja á fiskför og með því búa til eða endurbæta veiðistað. Veiðistaðir geti verið mikils virði fyrir landeigendur og oft séu góðir veiðistaðir þar sem séu klettar eða stórir steinar úti í laxveiðiám. Oft þurfi ekki nema einn stein til að fá laxinn til að staldra við, hvað þá 135 metra langan grjótgarð. Ekki séu þekkt dæmi um að áður hafi verið gerð slík mannvirki í laxveiðiám til að hindra fiskför. Ef slíkar framkvæmdir væru heimilaðar mætti að sköpum renna um afleiðingarnar. Rík ástæða sé fyrir ströngum reglum um skyldu til að afla opinbers leyfis til mannvirkja í veiðiám.
Við meðferð málsins hjá Fiskistofu hafi verið lagðar fram ljósmyndir sem sýni byggingarsögu grjótgarðsins. Á aðalfundi Veiðifélags Vatnsdalsár sem haldinn hafi verið í apríl 2019 hafi komið fram að áformaðar væru framkvæmdir við garðinn. Í ákvörðun Fiskistofu sé ekki lagður réttur grundvöllur um þann tíma sem liðið hafi frá því að framkvæmdir hafi farið fram. Það sé verulegur annmarki á málinu enda um þýðingarmikið atvik að ræða. Af þessu tilefni hafi kærandi aflað álits dósents í landafræði við Háskóla Íslands. Þar sé staðfest á grundvelli loftmyndar og háupplausna gervihnattamynda frá 2012 og 2017 að grjótgarðurinn hafi verið 65 metrar á þeim tíma. Á drónamynd frá nóvember 2019 sjáist að hann sé nú um 135 metrar að lengd. Stjórnsýslumál þetta hefjist í beinu framhaldi af framkvæmdum við garðinn árið 2019 þegar hann hafi verið lengdur um meira en helming. Langur málsmeðferðartími skrifist alfarið á Fiskistofu.
Uppbygging laxastofna í íslenskum veiðiám sem og sala veiðileyfa ráðist af fjölmörgum þáttum. Vel megi efast um að til lengri tíma sé öll sú áhersla sem verið hafi í Vatnsdalsá á veiði frá grjótgarðinum í Hnausastreng hagkvæmust fyrir heildina. Ályktanir Fiskistofu að því leyti virðast ekki sérstaklega rökstuddar og óljóst sé á hverju þær byggi. Líklegt sé að grjótgarðurinn í Hnausastreng trufli laxagöngur til efri svæða Vatnsdalsár í þeim mæli að það verði viðkomubrestur á þeim svæðum. Áhrif þess að rífa garðinn á lífríkið í Hnausastreng séu ekki meiri en þau áhrif sem verið hafi af því að reisa garðinn. Um röskun yrði að ræða sem gæti haft tímabundin áhrif. Gæta yrði aðgátar við framkvæmd með ráðgjöf eða aðild kunnáttumanna sem ekki hafi verið gert þegar garðurinn hafi verið reistur.
Málsrök Fiskistofu: Fiskistofa bendir á að stofnunin hafi óskað eftir skýringum frá Hafrannsóknastofnun vegna mismunandi niðurstaðna um hvort veiði hefði tekið breytingum eftir að garður hefði verið byggður í Hnausastreng. Í svari Hafrannsóknastofnunar, dags. 10. janúar 2023, komi fram að ætla megi að grjótgarður í Hnausastreng hafi haft áhrif á það hvernig skráð veiði hafi dreifst innan Vatnsdalsár. Spurningu Fiskistofu um hvort upplýsingar um veiði gæfu tilefni til þess að ætla að bygging garðs við Hnausastreng hafi haft áhrif á veiði í Vatnsdalsá fyrir landi Grímstungu sé þó ósvarað. Gefi umræddar viðbótarupplýsingar ekki tilefni til viðbragða af hálfu Fiskistofu. Eðlilegra sé að horfa til veiði á öllum svæðum ofan Hnausastrengs samanlagt til að meta hugsanleg áhrif vegna byggingar garðs þar.
Málsrök Veiðifélags Vatnsdalsár: Af hálfu veiðifélagsins er tekið fram að ákvörðun Fiskistofu, sem m.a. sé reist á niðurstöðum rannsóknar Hafrannsóknastofnunar og andmælum eða athugasemdum fjölda félagsmanna í veiðifélaginu, sé skýr um að ekki ætti að fjarlægja garðinn. Afstaða stjórnar veiðifélagsins sé einnig skýr, en meirihluti hennar vilji ekki að hróflað verði við garðinum.
Garður við Hnausastreng hafi verið gerður vegna mikils þrýstings frá þáverandi leigutaka árinnar enda hafi veiðimenn með langa reynslu af veiði í Vatnsdalsá lagt mikla áherslu á að eitthvað yrði gert til að bæta Hnausastreng, sem hafi farið að láta á sjá fyrir síðustu aldamót. Garðurinn hafi þegar á árinu 2008 verið gerður í því horfi sem hann sé í dag í samráði við þáverandi veiðimálastjóra og hafi ekki verið lengdur síðan heldur einungis viðhaldið sem ekki þurfi leyfi fyrir. Sé því mótmælt að gerð garðsins hafi verið í andstöðu við lög á árunum 2007-2008. Umrædd framkvæmd sé lögmæt þótt ekki finnist skriflegt leyfi enda sé ekki gerð krafa um það í 33. gr. laga nr. 61/2006 um lax- og silungsveiði að leyfi sé í því formi. Ekki sé hægt að byggja á myndum sem sé ætlað að sýna að garðurinn hafi verið lengdur. Sé mynd tekin þegar mikið rennsli sé í ánni megi ætla að garðurinn sé styttri eða rýrari en hann sé og þegar lítið rennsli sé í ánni virðist hann lengri. Ekki nægi að vísa til rennslis innan mánaðar því það geti verið breytilegt.
Árið 2011 hafi matsnefnd unnið nýtt arðskrármat vegna Vatnsdalsár. Við framkvæmd þess, þar sem allir veiðiréttareigendur hafi átt kost á að tjá sig, hafi engar athugasemdir komið fram um garðinn við Hnausastreng eða að hann skerti veiði fyrir landi þeirra. Þá, eða í kjölfar þess, hafi verið rétti tíminn fyrir landeigendur að láta reyna á rétt sinn til bóta skv. 49. gr. laga nr. 61/2006 ef einhver hefði talið að framkvæmd veiðifélagsins ylli honum tjóni vegna minni veiði. Sá réttur sé nú löngu fyrndur.
Vísað sé til rökstuðnings Fiskistofu í ákvörðun hennar. Núverandi leigutakar óttist að ef garðurinn verði fjarlægður gæti þurft að horfa upp á ána á þurrkasumrum með lítið af laxi fram í dal og einnig lítið af fiski í Hnausastreng. Fiskistofa sé bundin af meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 við ákvörðun um beitingu þvingunarúrræða sem yrðu mjög íþyngjandi fyrir þá sem í hlut eigi.
Garðurinn spilli ekki fiskvegi og geti ekki tálmað fiskför um vatn. Hnausastrengur sé 15–20 metra breiður milli garðsins og austurbakka og í honum mikið vatn. Ætli fiskur upp straumvatn þá geri hann það. Í áliti Hafrannsóknastofnunar komi fram að þótt garðurinn verði fjarlægður sé ekkert víst að fiskur gangi frekar upp fyrir Flóð. Hafi það verið „vandamál“ við Vatnsdalsá alla tíð að laxinn sé tregur til að ganga upp í gegnum Flóðið. Engin stoð sé fyrir þeirri ályktun að garðurinn við Hnausastreng eigi nokkurn þátt í því.
Niðurstaða: Árið 2007 veitti Landbúnaðarstofnun Veiðifélagi Vatnsdalsár leyfi á grundvelli 33. gr. laga nr. 61/2006 um lax- og silungsveiði til að reisa 15 metra langan garð út í Vatnsdalsá frá miðri bakkavörn við Hnausastreng með tilteknum skilyrðum. Í máli þessu er deilt um lögmæti þeirrar ákvörðunar Fiskistofu að ekki sé tilefni til að beita heimild 4. mgr. 33. gr. a. sömu laga til að fjarlægja umræddan garð, en fyrir liggur að hann er nú lengri en heimilað var.
Samkvæmt 1. mgr. 33. gr. laga nr. 61/2006 er sérhver framkvæmd í eða við veiðivatn, allt að 100 metrum frá bakka, sem áhrif getur haft á fiskigengd þess, afkomu fiskstofna, aðstæður til veiði eða lífríki vatnsins að öðru leyti, háð leyfi Fiskistofu. Hinn 18. maí 2021 voru samþykkt á Alþingi lög nr. 52/2021 um breytingar á lögum nr. 61/2006, en með þeim voru Fiskistofu veitt úrræði vegna m.a. óleyfisframkvæmda í og við veiðivötn, sbr. 33. gr. a. í lögunum. Í 1. málslið 4. mgr. ákvæðisins er kveðið á um að Fiskistofu sé heimilt að mæla fyrir um að sá sem staðið hafi að óheimiluðum framkvæmdum fjarlægi mannvirki, lagi jarðrask og færi umhverfi til fyrra horfs. Er m.a. tekið fram í athugasemdum við 1. gr. í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 52/2021, nú 33. gr. a. laga nr. 61/2006, að lagt sé til að Fiskistofa fái sambærileg úrræði og Orkustofnun hafi á grundvelli 145. gr. vatnalaga nr. 15/1923. Nauðsynlegt sé að Fiskistofa geti stöðvað óleyfisframkvæmdir og afturkallað leyfi til að bregðast við brotum leyfishafa eða ítrekaðri vanrækslu. Þá er tekið fram í frumvarpinu að ákvæði 1. gr. geti gilt um framkvæmdir sem hafnar séu eða lokið áður en lögin öðlist gildi.
Markmið laga nr. 61/2006 er að kveða á um veiðirétt í ferskvatni og skynsamlega, hagkvæma og sjálfbæra nýtingu fiskstofna í ferskvatni og verndun þeirra, sbr. 1. gr. laganna. Með greindu úrræði Fiskistofu er henni veitt heimild til að bregðast við telji hún tilefni til þess. Verður mat Fiskistofu um beitingu heimildarinnar m.a. að byggjast á málefnalegum sjónarmiðum og taka mið af markmiðum laganna og þeim hagsmunum sem þeim er ætlað að vernda. Jafnframt er stofnunin sem endranær bundin af ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og öðrum efnisreglum stjórnsýsluréttar.
Við meðferð málsins veitti Fiskistofa veiðiréttarhöfum árinnar færi á að koma á framfæri sjónarmiðum sínum sem og stjórn Veiðifélags Vatnsdalsár. Jafnframt beindi stofnunin fyrirspurn til Hafrannsóknastofnunar um hvort upplýsingar um veiði gæfu tilefni til að ætla að bygging garðsins hefði haft áhrif á veiði við Hnausastreng eða annars staðar í Vatnsdalsá og hvaða áhrif væru líkleg að verða við brottnám hans og þá hver á veiði í ánni. Reifaði Fiskistofa fram komin sjónarmið og svör Hafrannsóknastofnunar, dags. 24. ágúst 2021, í ákvörðun sinni sem og helstu sjónarmið veiðiréttarhafa og stjórnar veiðifélagsins.
Í niðurstöðu sinni víkur Fiskistofa að því að lög nr. 61/2006 gangi út frá því að veiðiréttarhafar fái að nýta með skynsamlegum, hagkvæmum og sjálfbærum hætti þau hlunnindi og fasteignarréttindi sem felist í veiði. Feli ákvæði 33. gr. laganna í sér vernd fyrir hagsmuni veiðiréttarhafa þannig að framkvæmdir verði ekki gerðar í eða við veiðivatn nema að undangengnu leyfi Fiskistofu þegar framkvæmdirnar geti haft áhrif á fiskigengd, afkomu fiskistofna, aðstæður til veiði eða lífríki vatns að öðru leyti. Hafi stofnunin heimild í 33. gr. a. laganna til að bregðast við sé ekki farið að framangreindu. Tengjast hagsmunir veiðiréttarhafa náið úrlausn slíkra mála og geti verið verulegir svo sem nánar er útskýrt. Fiskistofa telur ljóst að garður sá sem byggður hafi verið í Hnausastreng sé ekki í samræmi við leyfi sem gefið hafi verið út árið 2007 og að byggður hafi verið lengri garður en heimilt hafi verið. Sé bygging garðs við Hnausastreng umfram 15 metra óheimil. Þá tekur stofnunin fram að jafnframt liggi fyrir að garðinum hafi verið viðhaldið og hugsanlega lengdur frá því meginhluti framkvæmda hafi farið fram.
Þá segir eftirfarandi: „Þegar skoðað er hvort beita skuli úrræðum 33. gr. a. laga nr. 61/2006, um lax- og silungsveiði, lítur Fiskistofa til þess að framlögð gögn og greining Hafrannsóknastofnunar sýna að aukning hafi orðið á veiði í Hnausastreng eftir að garður var reistur 2008 en að ekki hafi orðið marktæk breyting á veiði á efri svæðum milli tímabila. Gögnin styðja því ekki það sjónarmið að garðurinn hafi tálmað fiskför og orðið til tjóns fyrir veiðiréttarhafa á vatnsvæði Vatnsdalsár ofan við Hnausastreng.“ Jafnframt lítur Fiskistofa til þess að „langur tími er liðinn frá því að meginhluti framkvæmda fóru fram og óvissa er um afleiðingar þess að fjarlægja garðinn nú. Ekki er útilokað að slík aðgerð myndi spilla veiðistaðnum og hafa neikvæð áhrif á veiði í Hnausastreng, sem gæti haft neikvæð áhrif á hagsmuni allra veiðiréttarhafa við Vatnsdalsá. Vafi er á því hvort markmið um að umhverfi verði fært til fyrra horfs með því að fjarlægja garðinn sé raunhæft.“ Var niðurstaða Fiskistofu því sú að á grundvelli framangreindra atriða og að teknu tilliti til meðalhófsreglu stjórnsýslulaga væri ekki nægilegt tilefni til þess að beita heimild 33. gr. a. laga nr. 61/2006 vegna garðs við Hnausastreng. Ekki hefði verið sýnt fram á að áhrif garðsins hefði haft neikvæð áhrif á hagsmuni veiðiréttarhafa við Vatnsdalsá og vafi væri á því hvaða afleiðingar það hefði fyrir vistkerfið og veiði í Hnausastreng yrði garðurinn fjarlægður nú.
Líkt og framar greinir lítur Fiskistofa til þess að framlögð gögn og greining Hafrannsóknastofnunar sýni að aukning hafi orðið á veiði í Hnausastreng eftir að garðurinn var reistur, en ekki hafi orðið marktæk breyting á veiði á efri svæðum. Vísar Fiskistofa í ákvörðun sinni til umsagnar Hafrannsóknastofnunar, dags. 24. ágúst 2021, þar sem segi: „Séu einstakir áhrifaþættir skoðaðir fæst að fyrir 2008 héldust svæðin ofan Grjóthrúgukvarnar og Hnausastrengur að í fjölda veiddra fiska, en eftir 2008 er veiðin í Hnausastreng marktækt 86% hærri en ofan Grjóthrúgukvarnar […]. Á sama tíma er ekki munur fyrir og eftir 2008 á öðrum veiðisvæðum, og ómarktæk minnkun á hlutfalli veiða milli svæðisins ofan Grjóthrúgukvarnar og annarra svæða en Hnausastrengs […].“ Ekki verður þó séð að sú ályktun verði dregin af svari Hafrannsóknastofnunar að ekki hafi orðið breyting á efri veiðisvæðum. Svar stofnunarinnar sem veitt var kæranda máls þessa með bréfi, dags. 2. maí 2022, um að „[e]ftir að grjótgarður er byggður verður bæði heildarveiði og hlutfallsveiði marktækt meiri í Hnausastreng borið saman við veiði fyrir landi Grímstungu (veiðistaðir 510 til 644)“ rennir stoðum undir það. Í umsögninni kemur einnig fram að á sama tíma komi í ljós að meðalveiði í Hnausastreng hafi aukist marktækt, en veiði út frá landi Grímstungu hafi ekki breyst marktækt. Hlutfallsleg veiði í Grímstungu hafi lækkað eftir tilkomu grjótgarðsins úr 21% í 14 og á sama tíma hafi hlutfall Hnausastrengs í heildarveiði hækkað úr 27% í 36. Kærandi óskaði jafnframt eftir áliti fiskifræðings á því hvort veiðidreifing innan árinnar á laxi hefði breyst og ef svo væri um hugsanlegar orsakir þess. Í svari frá apríl/maí 2022 kemur fram að niðurstaðan sé sú að frá árinu 1999 til 2020 hafi þær breytingar orðið að hlutfallslega hafi laxveiði í Hnausastreng aukist, miðsvæðið hafi nokkurn veginn haldið gildi sínu, en efstu svæðin dalað í laxveiði.
Úrskurðarnefndin veitti Fiskistofu færi á að tjá sig um gögn kæranda og óskaði stofnunin eftir því við Hafrannsóknastofnun með bréfi, dags. 30. desember 2022, að hún skýrði út muninn á ofangreindum greiningum. Jafnframt óskaði Fiskistofa eftir mati Hafrannsóknastofnunar á því hvort upplýsingar um veiði gæfu tilefni til að ætla að bygging garðsins hefði haft áhrif á veiði í Vatnsdalsá fyrir landi Grímstungu með tilliti til umræddra greininga. Í svari Hafrannsóknastofnunar, dags. 10. janúar 2023, kom fram að í grunninn væri lítill munur á útreikningum hennar á veiðitölum í Vatnsdalsá. Í fyrri greiningu hafi verið gerð skil við veiðistað 510, Grjóthrúgukvörn, en í þeirri seinni við veiðistað 520, Grímshyl. Fyrri greiningin næði til áranna 1999–2019 en sú seinni 1990–2021. Í báðum tilfellum væri niðurstaðan þó sú sama. Gæfu greiningar á þessum veiðitölum tilefni til að ætla að grjótgarðurinn við Hnausastreng hefði haft áhrif á hvernig skráð veiði dreifðist innan Vatnsdalsár. Þá var tekið fram að engar greiningar hefðu verið gerðar á því hvers vegna garðurinn hefði haft áhrif á dreifingu veiðinnar, en margar mismunandi ástæður gætu legið þar að baki. Væri frekari rannsókna þörf til að skera úr um vægi mögulegra ástæðna, líkt og áður hefði verið bent á.
Að framangreindu virtu verður að telja að frekari rannsókna hafi verið þörf áður en Fiskistofa gat dregið þá ályktun að garðurinn hefði ekki tálmað fiskför og orðið til tjóns fyrir veiðiréttarhafa á vatnssvæði Vatnsdalsár ofan við Hnausastreng. Hefði í ljósi markmiða laga nr. 61/2006 m.a. þurft að rannsaka áhrif þess á lífríki vatnsins, rennsli, veiði, ásýnd og umhverfi ef garðurinn yrði fjarlægður. Jafnframt stendur yfir opinber rannsókn vegna umdeildra framkvæmda í ánni og gæti niðurstaða þeirrar rannsóknar haft áhrif á mat um það hvort tilefni væri til beitingar úrræða 33. gr. a. í lögum nr. 61/2006. Þá er ekki að sjá að Fiskistofa hafi litið til meginreglna laga nr. 36/2011 um stjórn vatnamála þegar hún undirbjó ákvörðun sína.
Með hliðsjón af framangreindu skortir á að lagt hafi verið fullnægjandi mat á atvik og aðstæður við undirbúning og töku hinnar kærðu ákvörðunar og þykir sá annmarki þess eðlis að leiði til ógildingar hennar.
Í samræmi við hlutverk úrskurðarnefndarinnar verður ekki tekin afstaða til þeirrar kröfu kæranda að málið verði afgreitt með skýrum tilmælum til Fiskistofu um að grípa til tilhlýðilegra ráðstafana að viðlögðum dagsektum.
Úrskurðarorð:
Felld er úr gildi ákvörðun Fiskistofu frá 29. mars 2022 um að fara ekki fram á að grjótgarður við Hnausastreng í Vatnsdalsá verði fjarlægður.
