Ár 2004, þriðjudaginn 17. ágúst, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21, Reykjavík. Mætt voru Ásgeir Magnússon hrl., formaður, Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur og Ingibjörg Ingvadóttir hdl.
Fyrir var tekið mál nr. 28/2002, kæra íbúa að Oddagötu 12, Reykjavík á samþykkt skipulags- og byggingarnefndar Reykjavíkur frá 8. maí 2002 um breytingu deiliskipulags lóðar Háskóla Íslands í Vatnsmýri í Reykjavík.
Á málið er nú lagður svofelldur
úrskurður:
Með bréfi, dags. 13. júní 2002, sem barst úrskurðarnefndinni sama dag, kærir B, Oddagötu 12, Reykjavík ákvörðun skipulags- og byggingarnefndar Reykjavíkur frá 8. maí 2002 um breytt deiliskipulag lóðar Háskóla Íslands í Vatnsmýri í Reykjavík. Ákvörðunin var staðfest í borgarráði hinn 14. maí 2002. Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.
Málavextir: Hinn 28. september 1999 samþykkti borgarráð Reykjavíkur deiliskipulag fyrir lóð Háskóla Íslands í Vatnsmýri, háskólasvæði austan Suðurgötu, þ.e. svæðið sem afmarkast af lóðum stúdentabústaða í suðri, Njarðargötu í austri og Hringbraut í norðri að undanskildu íbúðasvæði við Aragötu og Oddagötu. Samkvæmt skipulaginu var svæðið ein lóð sem skipt var upp í afmörkuð byggingarsvæði merkt A-H. Var það skipulag í gildi fyrir hina kærðu breytingu. Fól það í sér heimild til að byggja á svæðinu mismunandi byggingar, samtengdar eða ekki, allt eftir aðstæðum. Hæðir húsa á svæðinu máttu vera ein til þrjár og nýtingarhlutfall um 0,37. Grunnflötur allra hæða mátti vera 30.000 m². Bílastæði voru ekki reiknuð sérstaklega en gert var ráð fyrir einu bílastæði á hverja 50 m² gólfflatar á svæðinu í heild.
Í ágúst árið 2000 samþykktu borgaryfirvöld breytingu á deiliskipulagi þessu varðandi byggingarsvæði merkt H og vegna úthlutunar lóðar til Íslenskrar erfðagreiningar. Með breytingunni varð sú lóð ekki lengur hluti hins eiginlega háskólasvæðis.
Árið 2001 var lögð fram í skipulags- og byggingarnefnd tillaga að breytingu áðurnefnds deiliskipulags fyrir lóð Háskóla Íslands á byggingarsvæðum A-F, sem afmarkaðist af Sturlugötu til norðurs, lóð Íslenskrar erfðagreiningar til austurs, Eggertsgötu til suðurs og Oddagötu/Sæmundargötu til vesturs. Á fundi sínum hinn 28. nóvember s.á. lýsti nefndin sig jákvæða gagnvart því að unnin yrði formleg tillaga að deiliskipulagsbreytingu á grundvelli framlagðrar tillögu ASK arkitekta, dags. 31. október 2001, breytt 23. nóvember 2001, að þekkingarþorpi á lóð Háskóla Íslands. Hinn 5. desember s.á. samþykkti skipulags- og byggingarnefnd að auglýsa framkomna tillögu með þeirri breytingu að starfsemi á svæðinu yrði skilgreind með ákveðnum hætti í skilmálum og fram kæmi að eignarhald bygginga á svæðinu skyldi vera á einni hendi. Í bókun nefndarinnar kom fram eftirfarandi skilgreining á starfseminni: „Heimilt er að starfrækja á lóðinni fyrirtæki og stofnanir á sviði rannsókna, vísinda og þekkingar sem hafa hag af staðsetningu á háskólasvæðinu, leggja háskólastarfseminni lið með nálægð sinni eða tengjast henni. Á lóðinni er og heimilt að vera með verslunar- og þjónustustarfsemi í smáum stíl til að þjónusta fyrirtæki og stofnanir á svæðinu, svo sem litlar verslanir, kaffihús, líkamsrækt, ljósritunarþjónusta o.fl.“ Borgarráð Reykjavíkur staðfesti þessa afgreiðslu á fundi sínum hinn 11. desember 2001.
Nánar tiltekið fól tillagan í sér að nýtingarhlutfall án kjallara yrði 0,7 en með kjallara 0,9. Byggingarmagn á lóðinni án kjallara og bílageymslna yrði u.þ.b. 50.000 m² og fjöldi hæða mætti vera ein til tíu. Eitt bílastæði skyldi reiknað fyrir hverja 50 m² gólfflatar.
Tillagan var auglýst til kynningar í Lögbirtingablaðinu og dagblöðum frá 11. janúar til 8. febrúar 2002, athugasemdafrestur var til 22. febrúar 2002. Athugasemdabréf bárust frá Norræna húsinu, dags. 14. febrúar 2002, íbúum Oddagötu 4, dags. 10. febrúar 2002, Baldri Símonarsyni, f.h. 44 íbúa við Oddagötu og Aragötu, dags. 22. febrúar 2002, Náttúruvernd ríkisins, dags. 22. febrúar 2002, og Kjartani Bollasyni, Fálkagötu 14, dags. 22. febrúar 2002. Skipulagstillagan var á ný lögð fyrir skipulags- og byggingarnefnd hinn 6. mars 2002 ásamt innsendum athugasemdum og umsögn skipulagsfulltrúa um þær til kynningar og var málinu síðan frestað. Tillagan var á ný lögð fyrir nefndina hinn 8. maí 2002 og var hún þá samþykkt á fundinum með svohljóðandi bókun: „Auglýst tillaga samþykkt með vísan til umsagnar skipulagsfulltrúa. Vísað til borgarráðs. Með vísan til athugasemda íbúa við Aragötu og Oddagötu er samþykkt að unnin verði tillaga að breyttu skipulagi hvað varðar umferð og kannað hvort vilji sé fyrir því hjá íbúum að gera Aragötu og/eða Oddagötu að botnlangagötum.“ Borgarráð Reykjavíkur staðfesti afgreiðslu skipulags- og byggingarnefndar hinn 14. maí 2002.
Var athugasemdaaðilum í kjölfar þessa tilkynnt um afgreiðslu málsins, þeim send umsögn skipulagsfulltrúa og leiðbeint um kærurétt og kærufrest. Tillagan, ásamt fylgiskjölum, var að því loknu send til skoðunar Skipulagsstofnunar skv. 3. mgr. 25. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Í bréfi Skipulagsstofnunar, dags. 18. júní 2002, var bent á nokkur atriði í deiliskipulagsgögnunum sem lagfæra þyrfti og greint frá því að ekki yrði gerð athugasemd við að auglýsing um gildistöku deiliskipulagsins yrði birt í B-deild Stjórnartíðinda þegar tillit hefði verið tekið til athugasemda og Aðalskipulag Reykjavíkur 2001-2024 tekið gildi. Auglýsing um gildistöku deiliskipulagsbreytingarinnar var birt í B-deild Stjórnartíðinda hinn 24. janúar 2003.
Málsrök kæranda: Í kæru til úrskurðarnefndarinnar vísar kærandi til athugasemda sem hann, ásamt fleiri íbúum við Oddagötu og Aragötu, setti fram við skipulagsyfirvöld á kynningartíma tillögunnar. Þar kemur fram að hann telji að athugasemdum þeirra hafi aðeins að litlu leyti verið svarað efnislega og að rökstuðningi sé áfátt.
Kærandi telur að fyrirhugaðar byggingar samkvæmt hinu kærða deiliskipulagi séu of nærri húsunum nyrst við Oddagötu. Þá sé og gerð athugasemd við hæð húsa samkvæmt skipulaginu. Húsin við Oddagötuna séu lágreist og telur kærandi að útsýni þaðan muni spillast. Það samrýmist illa háskólasvæðinu að reisa þar tíu hæða hús. Byggingarnar eigi að mynda „þekkingarþorp“ en mörg samtengd þriggja og fjögurra hæða hús falli ekki að þeirri hugmynd. Þá verði skuggavarp nokkuð af byggingunum.
Þá lýsir kærandi áhyggjum af vindáhrifum bygginganna og snjóþyngslum á svæðinu og þess farið á leit við borgaryfirvöld að þessir þættir verði kannaðir sérstaklega áður en framkvæmdir hefjist.
Varðandi bílastæði og bílageymslur þá sé í deiliskipulaginu gert ráð fyrir því að syðst við Oddagötuna sé niðurgrafinn bílastæðakjallari og opin bílastæði þar fyrir ofan. Telur kærandi að eðlilegra sé að bílastæðin dreifist jafnt um svæðið og verði að hluta niðurgrafin.
Þá gerir og kærandi athugasemd við kynningu á tillögu hins kærða deiliskipulags. Af teikningum þeim sem kynntar hafi verið hafi ekkert verið unnt að ráða hver hæð einstakra bygginga yrði eða hönnun og útlit. Því telji kærandi kynningu tillögunnar ófullnægjandi og ámælisverða.
Þá sé bent á að nálægð fyrirhugaðra bygginga við íbúðarhúsin sem nú þegar séu á svæðinu spilli yfirbragði háskólahverfisins. Aragata og Oddagata séu frá upphafi hugsaðar sem íbúðargötur, en vanhugsaðar breytingar á nágrenni þeirra rýri verðgildi fasteigna þar. Húsin hafi þónokkurt byggingarsögulegt gildi og göturnar heillegt yfirbragð sem þoli ekki nálægð háreistra húsa. Aðkoman að þeim og Norræna húsinu sé falleg en hún spillist ef nýbyggingar séu of nærri núverandi húsum.
Kærandi tekur undir athugasemdir stjórnar Norræna hússins í Reykjavík sem settar voru fram við tillögu deiliskipulagsins og lúta að því að hið kærða deiliskipulag muni spilla verulega ásýnd Norræna hússins í borgarmynd Reykjavíkur og rýra þannig listrænt gildi einnar merkustu byggingar sem íslenska þjóðin hafi eignast.
Að lokum kveðst kærandi gera sér fulla grein fyrir því að byggt verði á svæðinu, það sé aftur á móti ekki sama með hvaða hætti það verði gert.
Málsrök Reykjavíkurborgar: Reykjavíkurborg krefst þess að hin kærða ákvörðun, um breytingu á deiliskipulagi fyrir Háskóla Íslands, svæði A-F, verði staðfest. Í kærunni sé aðallega byggt á þeim atriðum að kynning og málsmeðferð tillögunnar hafi ekki verið fullnægjandi, að fyrirhugað tíu hæða hús í Vatnsmýri spilli heildaryfirbragði háskólahverfisins og skerði aðkomu að Oddagötu, byggingar séu of nálægt húsum nyrst við Oddagötu og að æskilegt sé að húsum og bílastæðum sé dreift um fyrirhugað byggingarsvæði. Hvað varði hæð og fjarlægð húsa þá sé vakin athygli á því að í þágildandi skipulagi hafi byggingarreitir verið þannig staðsettir að heimilt hafi verið að byggja allstórar byggingar mjög nálægt Oddagötu. Samkvæmt umdeildri breytingu hafi byggingarreitir verið færðir til með þeim afleiðingum að uppbygging muni eiga sér stað nær nokkrum húsum við Oddagötu en fjær öðrum. Í skilmálum sé gert ráð fyrir að hæðir húsa geti verið frá einni til tíu, innan skilgreindra byggingarreita, með nýtingarhlutfall að hámarki 0,7. Byggingarreitur fyrir eins til tíu hæða hús sé bundinn í miðju á milli tveggja byggingarreita fyrir þriggja til fjögurra hæða hús.
Auk þess þyki ástæða til að benda á að skv. skipulags- og byggingarlögum sé sveitarfélögum falið skipulagsvald á deiliskipulagsstigi og þeim heimilað að breyta deiliskipulagsáætlunum að undangenginni málsmeðferð í samræmi við ákvæði laganna. Reykjavíkurborg hafi því fulla heimild til að breyta umræddu skipulagi á þann veg sem gert var, þ.m.t. heimila hækkun húsa innan svæðisins. Einnig sé bent á að umrædd lóð sé á miðsvæði (M5) samkvæmt Aðalskipulagi Reykjavíkur 2001-2024. Á slíkum miðsvæðum verði að vera hægt að taka tillit til breytilegra þarfa atvinnulífsins og í þessu tilviki háskólasamfélagsins. Það sé viðurkennd lögskýring í skipulagsmálum að sveitarfélagi sé veitt meira svigrúm til breytinga á atriðum sem varði t.d. nýtingu lóða, kröfur til bílastæða og hæð húsa en til að mynda í grónum íbúðasvæðum, að teknu tilliti til áhrifa á hagsmunaaðila í nágrenni slíkra svæða. Einnig beri að ítreka að í aðalskipulaginu sé fyrst og fremst gert ráð fyrir fjármála-, hátækni- og þekkingarfyrirtækjum, rannsóknarstarfsemi, hótelum og þjónustu tengdri þessari starfsemi. Umþrætt breyting á deiliskipulaginu sé sniðin að þörfum Háskóla Íslands og þeirra aðila sem munu standa að uppbyggingu þekkingarþorps á háskólasvæðinu.
Hvað skuggavarpið varði þá sé samkvæmt hinni kærðu breytingu byggingarreit hæsta hússins hagað þannig að skuggavarp af því hafi sem minnst áhrif á íbúa í nágrenninu. Af skuggavarpsgögnum megi ráða að aldrei verði skuggavarp af fyrirhuguðum húsum á háskólasvæðinu inn á lóðir við Oddagötu. Sé því ekki um neina skerðingu að ræða sem íbúar þurfi að sætta sig við. Skuggavarp af húsunum geti þar af leiðandi ekki orðið þess eðlis að leitt geti til ógildingar skipulagsbreytingarinnar á grundvelli grenndarréttarlegra sjónarmiða. Telji aðilar sig aftur á móti, þrátt fyrir útreikninga og framlögð gögn, verða fyrir tjóni geti það leitt til bótaskyldu af hálfu Reykjavíkurborgar á grundvelli 33. gr. skipulags- og byggingarlaga en geti aldrei leitt til ógildingar skipulagsins.
Varðandi það að athugasemdum íbúa hafi aðeins að litlu leyti verið svarað efnislega, að rökstuðningur hafi verið rýr og að kynning tillögunnar hafi verið ófullnægjandi telur borgin að öllum athugasemdum hafi verið svarað á málefnalegan og skýran hátt og með rökstuðningi sem uppfylli kröfur stjórnsýslulaga. Bent sé á að ekki sé unnt, og í eðli sínu óæskilegt, að kynna á deiliskipulagsstigi nákvæmar teikningar sem sýni hönnun og útlit bygginga. Þá sé ekki unnt að staðsetja nákvæmlega hversu háar byggingar verði á hverjum stað enda sé um deiliskipulag að ræða en ekki byggingarleyfisumsókn. Settur sé fram í deiliskipulagstillögunni ákveðinn rammi, í þessu tilviki að hæðir húsa geti verið á bilinu frá ein til tíu, innan skilgreindra og afmarkaðra byggingarreita með nýtingarhlutfall að hámarki 0,7. Eðli sínu samkvæmt sé því um að ræða skipulagsáætlun fyrir afmarkaðan reit sem byggð sé á aðalskipulagi og kveði nánar á um útfærslu þess. Gögn eins og athugasemdaraðilar virðist sækjast eftir að sjá liggi þ.a.l. ekki frammi fyrr en sótt verði um byggingarleyfi á lóðinni.
Kynning tillögunar hafi verið auglýst í samræmi við ákvæði skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Auglýsingar um tillöguna hafi birst í Lögbirtingablaðinu auk þriggja dagblaða. Að auki hafi verið haldinn kynningarfundur fyrir íbúa á svæðinu til að fara yfir tillöguna. Fjölmargir aðilar hafi gert athugasemdir á kynningartíma tillögunnar og því sé ljóst að auglýsingin og kynningin hafi vakið athygli þeirra og ekki komið í veg fyrir að þeir kæmu á framfæri sjónarmiðum sínum og athugasemdum við tillöguna.
Varðandi vindáhrif og snjóþyngsli þá sé ekki unnt á þessu stigi málsins að kanna sérstaklega þessi áhrif þar sem hvorki liggi fyrir endanleg útfærsla á hæðum né gerðum húsanna á svæðinu. Í skilmálum sé kveðið á um að við hönnun einstakra byggingarhluta skuli heildarmynd lóðarinnar vera skoðuð með tilliti til vindálags og skuli hanna hvern hluta byggingar með hliðsjón af því. Við nánari hönnun húsanna muni byggingarfulltrúi hafa samráð við sérfræðinga um þau mál. Almennt megi þó benda á að líklegast sé að skjólsælla verði í hverfinu í ákveðnum vindáttum eftir að uppbyggingin hafi átt sér stað. Í ljósi þess að lágar byggingar umkringi væntanlegt miðhús, sem heimilt sé að hafa tíu hæðir, sé sennilegt að hefðbundnir vindsveipir kringum háhýsi nái ekki niður auk þess sem þeir séu yfirleitt bundnir við húsin sjálf. Ekki sé hægt að sjá í fljótu bragði hvernig uppbyggingin geti haft áhrif á snjóþyngsli við Oddagötu.
Hvað varði aðkomu að Oddagötu, Aragötu og Norræna húsinu, bílastæði og bílageymslur þá sé samkvæmt skilmálum gert ráð fyrir að aðkomur að svæðinu verði á þremur stöðum, þ.e. frá Sæmundargötu og Eggertsgötu auk aðalaðkomu frá Sturlugötu austan og vestan við húsaþyrpinguna. Sturlugata muni tengjast Suðurgötu (sic) með hringtorgi. Nú standi yfir færsla Hringbrautar sem hafi mikil áhrif við lausn umferðartæknilegra vandamála á svæðinu og stuðli að því að minnka álag á íbúðabyggð við Oddagötu og Aragötu auk stúdentagarða. Við færslu Hringbrautar muni Njarðargatan fá aukið vægi sem aðkoma að háskólasvæðinu enda feli færslan í sér miklar endurbætur á gatnamótum Hringbrautar og Njarðargötu. Þegar uppbygging sé farin af stað á svæðinu sé gert ráð fyrir því að strætisvagnar fari um Sturlugötu og tryggi þar með að þekkingarþorpið sé í góðri tengingu við almenningssamgöngur. Með vísan til þessa verði ekki annað séð en að með færslu Hringbrautar og umferðartæknilegra lausna í tillögunni stórbatni aðkoma að íbúðabyggðinni og létti á umferð. Sérstaklega sé vísað til þess að skipulags- og byggingarnefnd hafi samþykkt að vinna tillögu að breyttu skipulagi hvað varði umferð um íbúðabyggðina og að kannað yrði hvort vilji væri fyrir því hjá íbúum að gera Aragötu og/eða Oddagötu að botnlangagötum. Líklegt sé að slík könnun fari fram þegar séð verði hvenær framkvæmt verði samkvæmt deiliskipulagstillögunni.
Á lóðinni sé gert ráð fyrir einu bílastæði á hverja 50 fermetra gólfflatar eða u.þ.b. 100 bílastæðum. Heimilt sé að hafa hluta bílastæða neðanjarðar enda séu fyrir þau sérstakir byggingarreitir tilgreindir á skipulagsuppdrætti. Í skilmálum komi fram að vanda skuli til hönnunar lóðar og bílastæða, m.a. með því að koma fyrir gróðurbelti á milli Oddagötu og bílastæða auk þess sem koma skuli upp gróðurreitum til að gefa bílastæðasvæðum grænt yfirbragð. Sérstaklega sé kveðið á um að tryggt verði að góðar og öruggar gönguleiðir séu til staðar á lóðinni sem tengist stígakerfi Háskólasvæðisins og stúdentagarða.
Niðurstaða: Kærandi í máli þessu krefst ógildingar á samþykkt borgarráðs Reykjavíkur um breytingu á deiliskipulagi lóðar Háskóla Íslands í Vatnsmýri. Byggir hann í meginatriðum annars vegar á því að málsmeðferð hafi verið áfátt við gerð og undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar og hins vegar að með hinni kærðu ákvörðun hafi verið gengið gegn lögvörðum grenndarhagsmunum hans.
Ekki verður fallist á að undirbúningi hinnar kærðu ákvörðunar hafi verið áfátt. Þegar skipulagstillagan var fullmótuð var hún auglýst og hlaut hún þá málsmeðferð sem áskilin er í 1. mgr. 26. gr. sbr. 25. gr. skipulags- og byggingarlaga. Einnig héldu skipulagsyfirvöld fund með hagsmunaaðilum þar sem þeim gafst kostur á að reifa sjónarmið sín varðandi tillöguna. Þá verður ekki fallist á að tillagan hefði átt að greina nánar frá hæð einstakra bygginga umfram það sem fram kemur á skipulagsuppdrættinum, enda er þar ákvörðuð hámarkshæð húsa auk þess sem nýtingarhlutfall ræður byggingarmagni á svæðinu. Loks verður ekki séð að umsögn skipulagsfulltrúa vegna athugasemda sem settar voru fram við tillöguna hafi verið ófullnægjandi þannig að til ógildingar skipulagsins leiði.
Af hálfu kæranda er einnig á því byggt að skipulagsbreytingin hafi í för með sér aukin grenndaráhrif bygginganna vegna staðsetningar þeirra og að þær muni hafa í för með sér aukið skuggavarp frá því sem verið hefði eftir eldra skipulagi. Séu þessi áhrif meiri en kærandi þurfi að una í grónu íbúðahverfi.
Úrskurðarnefndin telur að hæð, umfang og staðsetning bygginga samkvæmt hinu kærða deiliskipulagi sé ekki meiri en búast hafi mátt við með tilliti til þess að um miðsvæði er að ræða. Til þess verður að líta að samkvæmt eldra deiliskipulagi svæðisins frá árinu 1999 voru byggingarreitir staðsettir þannig að búast hefði mátt við allstórum byggingum nálægt nokkrum húsum við Oddagötu. Sætti það skipulag ekki kæru til úrskurðarnefndarinnar. Þá verður skuggavarp bygginganna ekki talið eiga að leiða til ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar, en gögn um skuggavarp fyrirhugaðrar byggingar hafa verið lögð fyrir úrskurðarnefndina.
Engar aðrar málsástæður hafa komið fram er leitt gætu til ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar og verður kröfum kæranda um ógildingu hennar því hafnað.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega vegna þess málafjölda sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar og vegna þess hve gagnaöflun hefur tekið langan tíma.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar skipulags- og byggingarnefndar Reykjavíkur frá 8. maí 2002, sem staðfest var í borgarráði 14. maí 2002, um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi lóðar Háskóla Íslands í Vatnsmýri í Reykjavík.
________________________________
Ásgeir Magnússon
______________________________ _______________________________
Þorsteinn Þorsteinsson Ingibjörg Ingvadóttir
