Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála

26/2010 Hólmsheiði

Árið 2014, fimmtudaginn 10. apríl, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík.  Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon héraðsdómari og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur. 

Endurupptekið er mál nr. 26/2010, kæra á ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 25. mars 2010 um að samþykkja tillögu að deiliskipulagi um afmörkun á svæði til jarðvegsfyllingar á Hólmsheiði í Reykjavík. 

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður: 

Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 29. mars 2011, er barst nefndinni 30. sama mánaðar, fór Þ, ehf., einn kærenda í máli nr. 26/2010, fram á endurupptöku málsins, en því var vísað frá úrskurðarnefndinni með úrskurði uppkveðnum hinn 16. mars 2011.  Hefur úrskurðarnefndin fallist á endurupptökubeiðnina í ljósi niðurstöðu úrskurðar í máli nr. 6/2011, sem upp var kveðinn hinn 14. febrúar 2014, þar sem felld var úr gildi deiliskipulagsákvörðun sem kom í stað hinnar kærðu ákvörðunar í máli nr. 26/2010 varðandi svæði til efnislosunar á Hólmsheiði. 

Með bréfi, dags. 11. júní 2010, er barst úrskurðarnefndinni sama dag, kærir Guðbjarni Eggertsson hdl., f.h. Þ, ehf., jafnframt þá ákvörðun skipulagsráðs Reykjavíkur frá 12. maí 2010 að veita framkvæmdaleyfi til losunar á allt að 2,5 milljónum m³ jarðefna á losunarsvæði á Hólmsheiði.  Gerir kærandi þá kröfu að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að framkvæmdir verði stöðvaðar á meðan málið, sem er nr. 39/2010, er til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni.  Í ljósi þess að sú framkvæmdaleyfisákvörðun er samofin hinu kærða deiliskipulagi í máli þessu þykir ekkert standa því í vegi að málin verði sameinuð. 

Verður krafa kæranda um ógildingu ákvörðunar borgarráðs Reykjavíkur frá 25. mars 2010, um að samþykkja tillögu að deiliskipulagi um afmörkun svæðis til losunar jarðvegs á Hólmsheiði, og ákvörðunar skipulagsráðs frá 12. maí 2010, um veitingu framkvæmdaleyfis fyrir jarðvegslosun á greindum stað, nú tekin til efnisúrlausnar og verður því ekki tekin afstaða til kröfu kæranda um stöðvun framkvæmda. 

Málavextir:  Forsaga máls þessa er sú að á árinu 2001 beindi gatnamálastjórinn í Reykjavík erindi til skipulags- og byggingarnefndar Reykjavíkur um nýtingu jarðvegs sem til félli í borgarlandinu til landmótunar á Hólmsheiði, skammt austan og sunnan við heitavatnsgeyma Orkuveitu Reykjavíkur.  Borgarráð samþykkti í kjölfarið losun á allt að 1,5 milljón m³ jarðvegs á 20 ha landsvæði á Hólmsheiði með þeim skilyrðum m.a. að jarðvegsefni sem fyrirhugað væri að nota væri hreint og ómengað af mannavöldum.  Svæðið er innan svonefnds græna trefils, sem er útivistarsvæði og umlykur hluta höfuðborgarsvæðisins.  Hinn 29. nóvember 2007 tók gildi deiliskipulag fyrir hluta Hólmsheiðar, m.a. vegna stækkunar  losunarsvæðis fyrir jarðveg um 12 ha, og var heimiluð jarðvegslosun aukin um 2,5 milljón m³. Var skipulagsákvörðunin kærð til úrskurðarnefndarinnar sem felldi deiliskipulagið úr gildi með úrskurði uppkveðnum 24. júlí 2008, í máli nr. 167/2007, með þeim rökum að heimiluð jarðvegslosun væri ekki í samræmi við landnotkun svæðisins samkvæmt Aðalskipulagi Reykjavíkur 2001-2024 og svæðisskipulagi höfuðborgarsvæðisins.  Að þeirri niðurstöðu fenginni var gerð breyting á svæðisskipulagi höfuðborgarsvæðisins þar sem heimiluð var tímabundin losun ómengaðs jarðvegs innan græna trefilsins.  Jafnframt var unnin tillaga að breytingu á aðalskipulagi Reykjavíkur er fól m.a. í sér að á afmörkuðu svæði á Hólmsheiði væri heimiluð losun ómengaðs jarðvegs.  Kom fram í gildistökuauglýsingu að gert yrði ráð fyrir að jarðvegsfyllingin yrði mótuð og ræktuð upp á skipulagstímabilinu með þarfir útivistar að leiðarljósi.  Öðluðust breytingarnar gildi hinn 10. mars 2010 við birtingu auglýsinga í B-deild Stjórnartíðinda. 

Samhliða fyrrgreindum breytingum á aðal- og svæðisskipulagi var tillaga að deiliskipulagi auglýst að nýju fyrir jarðvegslosun ómengaðs jarðvegs á Hólmsheiði. Athugasemdir bárust á kynningartíma tillögunnar, m.a. frá kæranda.  Borgarráð staðfesti deiliskipulagstillöguna hinn 25. mars 2010 og öðlaðist hún gildi með auglýsingu þar um í B-deild Stjórnartíðinda 7. apríl sama ár.  Var þar gert ráð fyrir 32 ha svæði undir jarðvegslosunina, eins og í fyrra deiliskipulagi, en heimilað magn jarðvegs sem losa mætti á svæðinu var 3,7 milljónir m³.  Hinn 12. maí 2010 var síðan samþykkt umsókn framkvæmda- og eignasviðs Reykjavíkur um losun allt að 2,5 milljóna m³ jarðvegs á svæðinu. Deiliskipulagsákvörðunin var kærð til úrskurðarnefndarinnar ásamt nefndu framkvæmdaleyfi eins og að framan greinir. 

Á fundi skipulagsráðs hinn 14. júlí 2010 var lögð fram ný tillaga að deiliskipulagi fyrir jarðvegsfyllingu á Hólmsheiði. Fól hún í sér heimild til losunar sama magns af ómenguðum jarðvegi og gert hafði verið ráð fyrir í skipulaginu frá apríl 2010, en áætlað að losunin gæti staðið  til ársins 2020.  Í tillögunni var gert ráð fyrir því að fyrrnefnt deiliskipulag á Hólmsheiði frá 7. apríl 2010 og deiliskipulag fyrir miðlunargeyma á Hólmsheiði frá 30. febrúar 2008 féllu úr gildi við samþykkt tillögunnar.  Borgarráð samþykkti það skipulag hinn 4. nóvember 2010 og tók það gildi með auglýsingu þar um í B-deild Stjórnartíðinda 14. desember s.á.  Skaut kærandi máls þessa þeirri skipulagsákvörðun til úrskurðarnefndarinnar með kæru, dags. 12. janúar 2011. 

Við gildistöku deiliskipulags fyrir losunarsvæðið á Hólmsheiði hinn 14. desember 2010 féll úr gildi hið kærða deiliskipulag sem tekið hafði gildi hinn 7. apríl 2010.  Í kjölfar þess var kærumál vegna þess skipulags vísað frá úrskurðarnefndinni, með úrskurði uppkveðnum 16. mars 2011, þar sem hin kærða ákvörðun hafði samkvæmt framansögðu ekki lengur réttarverkan að lögum. Þótti því á skorta að kærendur í því máli ættu lögvarða hagsmuni af því að fá skorið úr um gildi ákvörðunarinnar.  Kærandi í máli þessu fór fram á endurupptöku þess úrskurðar eins og fyrr er getið.  Með úrskurði uppkveðnum 14. febrúar 2014 felldi úrskurðarnefndin úr gildi hið kærða deiliskipulag fyrir losunarsvæðið á Hólmsheiði, sem tekið hafði gildi í desember 2010 og í ljósi þeirrar niðurstöðu var fallist á kröfu kæranda um endurupptöku máls þessa. 

Málsrök kæranda:  Á því er m.a. byggt af hálfu kæranda að hið kærða deiliskipulag fari á svig við svæðisskipulag höfuðborgarsvæðisins og aðalskipulag Reykjavíkur.  Þá sé ljóst að lög og reglugerðir hafi verið brotnar hvað varði skipulag, frágang og skýrleika skipulagsáætlana og samráð við hagsmunaaðila.  Um sé að ræða svæði sem ætlað hafi verið til útivistar en hafi nú verið breytt í losunarstað fyrir jarðveg sem ekki geti fallið undir landnotkun opinna svæða til sérstakra nota.  Á svæðinu, sem sé við vatnsból Reykjavíkur, hafi verið losaður mengaður jarðvegur.  Jafnframt fylgi heimilaðri starfsemi fok jarðvegs og rusls yfir land kæranda auk ónæðis vegna umferðar og vinnuvéla. 

Breytingar þær sem gerðar hafi verið á Aðalskipulagi Reykjavíkur 2001-2024 og Svæðisskipulagi höfuðborgarsvæðisins 2001-2024 séu ekki haldbærar eða til þess fallnar að ná innbyrðis samræmi milli allra skipulagsstiga, líkt og lög áskilji.  Þá sé hvergi fjallað um losun á ómenguðum jarðvegi í hinu kærða deiliskipulagi eins og gert sé í aðalskipulagi og svæðisskipulagi.  Eigi heimilaðar framkvæmdir, sem haft geti mengun í för með sér, undir 1. viðauka laga um mat á umhverfisáhrifum nr. 106/2000 og lög um umhverfismat áætlana nr. 105/2006, vegna stærðar, eðlis og áhrifa á umhverfið.  Ýmis ákvæði skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 hafi ekki verið virt, eins og t.d. 2., 9., 25., og 56. gr. laganna, sem og fjölmörg ákvæði skipulagsreglugerðar nr. 400/1998.  Þá hafi t.d. ýmis ákvæði jarðalaga nr. 81/2004, stjórnsýslulög nr. 37/1993, einkum 25. gr. þeirra laga, lög um náttúruvernd nr. 44/1999 og ýmis ákvæði laga um mat á umhverfisáhrifum nr. 105/2006, ekki verið virt. 

Málsrök Reykjavíkurborgar:  Ekki hefur borist greinargerð borgaryfirvalda í tilefni af endurupptöku máls þessa, en vísað er til þeirra sjónarmiða borgarinnar sem fyrir liggja í öðrum málum um sama efni og átt geti við í kærumáli þessu. 

Bent er á að hið kærða deiliskipulag eigi nú fullnægjandi stoð í svæðisskipulagi höfuðborgarsvæðisins og aðalskipulagi Reykjavíkur.  Sé vísað til þess er komi fram í greinargerð með breytingu á aðalskipulaginu. Rétt hafi þótt að gera sérstaka grein fyrir stækkun losunarstaðarins í aðalskipulagi, einkum í ljósi þess að skipulagsreglugerð fjalli ekki sérstaklega um þessa nýtingu lands.  Um sé að ræða tímabundna nýtingu sem vel geti samrýmst langtímamarkmiðum um nýtingu svæðisins til útivistar og skógræktar. Taki staðsetning losunarsvæðisins, nálægt helstu uppbyggingarsvæðum Reykjavíkur, mið af umhverfisáhrifum og hagkvæmnisjónarmiðum.  Hvorki sé um að ræða framkvæmdir sem tilgreindar séu í lögum um mat á umhverfisáhrifum nr. 106/2000 né losun efna sem falli undir skilgreiningu laga um úrgang.  Ekki sé um að ræða grundvallarbreytingu á aðalskipulagi Reykjavíkur eða ósamræmi milli skipulagsáætlana á svæðinu og ljóst sé hvert efni deiliskipulagsins sé.  Stærð losunarsvæðisins hafi í engu verið breytt. Það sé enn 32 ha að stærð þrátt fyrir að leyfilegt sé að losa meira magn innan þess svæðis en upphaflega hafi verið heimilað. 

Haft hafi verið lögboðið samráð við hagsmunaaðila á öllum stigum málsins.  Kærandi hafi keypt landareign sína löngu eftir að losun hafi hafist á svæðinu, eða í árslok 2005, og því vandséð hvaða grenndarhagsmunir hans hafi verið skertir umfram það sem búast hafi mátt við. 

———-

Aðilar hafa fært fram frekari rök í máli þessu og gert ítarlegri grein fyrir sjónarmiðum sínum sem ekki verður rakið nánar hér en úrskurðarnefndin hefur haft þau til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Vettvangsskoðun:  Úrskurðarnefndin hefur kynnt sér aðstæður á umræddu losunarsvæði við meðferð fyrra kærumáls um deiliskipulag svæðisins. 

Niðurstaða:  Eins og að framan er rakið er í máli þessu deilt um lögmæti deiliskipulags er tekur til losunarsvæðis jarðefna á Hólmsheiði og tók gildi 7. apríl 2010 og gildi framkvæmdaleyfis sem veitt var í skjóli þess skipulags.  Með ógildingu yngra deiliskipulags svæðisins, með úrskurði úrskurðarnefndarinnar frá 14. febrúar 2014, verður að líta svo á að fyrra réttarástand, hvað skipulag svæðisins varðar, hafi raknað við og hin kærða deiliskipulagsákvörðun gildi því nú fyrir svæðið. 

Ágreiningur stendur fyrst og fremst um lögmæti heimildar deiliskipulagsins fyrir tímabundna losun á allt að 3,7 milljónum m³ af jarðvegi á um 32 ha losunarsvæði og var sá ágreiningur einnig uppi í kærumáli því er snerist um sömu heimildir yngra deiliskipulags svæðisins. 

Landnotkun umrædds svæðis var ákvörðuð í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2001-2024 og svæðisskipulagi höfuðborgarsvæðisins, þar sem fram kemur að um sé að ræða opið svæði til sérstakra nota, en svæðið er innan hins svonefnda græna trefils, sem ætlaður er til útivistar og skógræktar. 

Ekki liggur annað fyrir en að formleg málsmeðferð umrædds deiliskipulags hafi verið lögum samkvæmt.  Þá verður af framsetningu skipulagsins ráðið hvert efnisinnihald þess er.  Verður ekki talið að þeir annmarkar séu á skipulaginu að þessu leyti að leitt geti til ógildingar. 

Hinn 24. júlí 2008 felldi úrskurðarnefndin úr gildi deiliskipulag frá árinu 2007 fyrir umrætt losunarsvæði þar sem það var talið fara í bága við ákvæði um landnotkun gildandi aðalskipulags Reykjavíkur og svæðisskipulag höfuðborgarsvæðisins.  Við þeirri niðurstöðu var brugðist með því að óska eftir breytingu á svæðisskipulagi höfuðborgarsvæðisins og var því breytt á þann veg að heimilað var að losa tímabundið ómengaðan jarðveg innan græna trefilsins, enda væri frekari grein gerð fyrir afmörkun og frágangi losunarstaða og tímamörkum losunar í aðal- og deiliskipulagi viðkomandi sveitarfélags.  Jafnframt var gerð breyting á Aðalskipulagi Reykjavíkur 2001-2024, er fól m.a. í sér að á afmörkuðu svæði á Hólmsheiði væri heimiluð losun ómengaðs jarðvegs.  Segir þar að Hólmsheiðin sé skilgreind sem opið svæði til sérstakra nota.  Markmið aðalskipulagsins sé að byggja svæðið upp sem útivistarsvæði, m.a. með skógrækt. Á afmörkuðu svæði á Hólmsheiði sé heimiluð losun ómengaðs jarðvegs og er um staðsetningu vísað til uppdráttar.  Gert sé ráð fyrir að jarðvegsfyllingin verði mótuð og ræktuð upp á skipulagstímabilinu með þarfir útivistar að leiðarljósi.  Í greinargerð hins kærða deiliskipulags er áréttað að í aðalskipulagi sé svæðið skilgreint sem útivistarsvæði til sérstakra nota og skógræktarsvæði innan græna trefilsins. 

Á þeim tíma er hér um ræðir var kveðið á um landnotkunarflokka í skipulagsreglugerð nr. 400/1998.  Í ákvæði þeirrar reglugerðar, gr. 4.12, um landnotkun á opnum svæðum til sérstakra nota, sagði svo:  „Opin svæði til sérstakra nota eru svæði með útivistargildi á einn eða annan hátt þar sem gert er ráð fyrir mannvirkjagerð í tengslum við þá starfsemi sem þar er stunduð, s.s. tjald- og hjólhýsasvæði, skrúðgarðar, kirkjugarðar, leiksvæði, íþróttasvæði, golfvellir, sleða- og skíðasvæði, skautasvæði, siglingaaðstaða, hesthús og reiðvellir, rallýbrautir og skotvellir.  Einnig garðlönd og trjáræktarsvæði.“ 

Þegar virt er hvernig ákvæði hins kærða deiliskipulags samræmist tilvitnaðri skilgreiningu verður að líta til þess að framkvæmd skipulagsins felur í sér umfangsmikla starfsemi, sem ætlað er að vara til fjölda ára með tilheyrandi umferð flutningabíla og notkun stórvirkra vinnuvéla, hávaða, mengun og foki jarðefna.  Telja verður þá starfsemi, að teknu tilliti til eðlis og umfangs, langt umfram þau mörk sem setja verður um starfsemi á svæðum sem ætluð eru til útivistar, eins og skilgreind landnotkun gerir ráð fyrir á svæðinu, og er sú starfsemi alls óskyld útivistarnotum lands.  Af þessum ástæðum, og með hliðsjón af orðalagi fyrrgreinds ákvæðis skipulagsreglugerðar um landnotkun opinna svæða til sérstakra nota, samræmist ákvæði hins kærða deiliskipulags um losun jarðefna ekki umræddu ákvæði skipulagsreglugerðar.  Ákvæði svæðisskipulags og aðalskipulags um heimild til tímabundinnar losunar ómengaðs jarðvegs innan græna trefilsins geta ekki breytt eða vikið til hliðar nefndu reglugerðarákvæði. 

Framkvæmdir samkvæmt fyrra skipulagi frá árinu 2007 voru í ósamræmi við gildandi aðalskipulag samkvæmt niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar í úrskurði hennar hinn 24. júlí 2008, í málinu nr. 167/2007 um gildi deiliskipulags sem tók til umrædds svæðis.  Hefur þeim úrskurði ekki verið hnekkt.  Samkvæmt 4. mgr. 56. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, sem í gildi voru við samþykkt hins kærða skipulags, var óheimilt að breyta skipulagi svæðis þar sem framkvæmt hafði verið í ósamræmi við skipulag fyrr en hin ólöglega bygging, eða byggingarhluti, hefði verið fjarlægð, jarðrask afmáð eða starfsemi hætt.  Telja verður að það ákvæði hafi staðið í vegi fyrir því að óbreyttu að gerð yrði breyting á skipulagi umrædds svæðis, enda höfðu þar átt sér stað umfangsmiklar jarðvegsframkvæmdir sem ekki voru í samræmi við skipulag. 
Með vísan til þess sem að framan er rakið þykja slíkir annmarkar vera á hinu kærða deiliskipulagi að fella beri það úr gildi. 
Að þeirri niðurstöðu fenginni á hið kærða framkvæmdaleyfi ekki lengur viðhlítandi stoð í skipulagi umrædds svæðis og ber af þeim sökum að fella það úr gildi með vísan til 1. mgr. 9. gr. áðurgreindra skipulags- og byggingarlaga.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega vegna mikils málafjölda sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar. 

Úrskurðarorð: 

Felld er úr gildi ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 25. mars 2010 um að samþykkja tillögu að deiliskipulagi um afmörkun svæðis til losunar jarðvegs á Hólmsheiði. 

Felld er úr gildi ákvörðun skipulagsráðs Reykjavíkur frá 12. maí 2010 um veitingu framkvæmdaleyfis fyrir jarðvegslosun á allt að 2,5 milljónum m3 á greindu svæði. 

_______________________________
Ómar Stefánsson

___________________________                                  _____________________________
Ásgeir Magnússon                                                           Þorsteinn Þorsteinsson