Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála

21/2012 Hafnarbraut Njarðvík

Árið 2014, fimmtudaginn 13. febrúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ásgeir Magnússon héraðsdómari og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur. 

Fyrir var tekið mál nr. 21/2012, kæra á ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja, sem tilkynnt var með bréfi, dags. 14. desember 2011, um að Olíudreifing ehf. skyldi fara í frekari hreinsun á olíumengun á lóðinni að Hafnarbraut 6 í Njarðvík. 

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður: 

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 15. mars 2012, er barst nefndinni 16. s.m., framsendi formaður úrskurðarnefndar þeirrar sem starfaði skv. ákvæði 31. gr. laga nr. 7/1998, fyrir breytingu þess skv. 17. gr. laga nr. 131/2011, kæru Thelmu Halldórsdóttur hdl., f.h. Olíudreifingar ehf., Hólmaslóð 8-10, Reykjavík, sem borist hafði 13. mars 2012. Kærð er ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja, sem tilkynnt var með bréfi, dags. 14. desember 2011, um að Olíudreifing skyldi fara í frekari hreinsun á olíumengun á lóðinni að Hafnarbraut 6 í Njarðvík.

Kærandi krefst þess að ákvörðunin verði felld úr gildi. Jafnframt krefst hann þess, með vísan til 2. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, að réttaráhrifum ákvörðunarinnar verði frestað uns kærumálið hefur verið leitt til lykta. Af hálfu Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja hefur verið fallist á frestun réttaráhrifanna. 

Gögn bárust frá Heilbrigðiseftirliti Suðurnesja 15. ágúst 2013. Bréf heilbrigðiseftirlitsins er dagsett 20. apríl 2012, en upphafleg sending þess misfórst. 

Málavextir: Við Hafnarbraut 6 í Njarðvík rak kærandi olíubirgðastöð, en árið 2001 hafði rekstri stöðvarinnar verið hætt og ákveðið var að selja lóðina. Kærandi lýsir því í greinargerð sinni að árið 2010 hafi verið ákveðið að biðja Almennu Verkfræðistofuna um að meta hversu menguð lóðin væri. Niðurstaða verkfræðistofunnar hafi verið að nauðsynlegt væri að fjarlægja um 200 m³ af jarðvegi og hafi 330 m³ verið fjarlægðir. 

Heilbrigðiseftirlit Suðurnesja tók jarðvegssýni að Hafnarbraut 6 hinn 25. nóvember 2011 og sendi þrjú sýni í greiningu á rannsóknarstofu Háskóla Íslands í lyfja- og eiturefnafræði. Við rannsóknina greindist mjög niðurbrotin dísilolía í jarðveginum, 16.400, 15.500 og 12.100 mg/kg. Í framhaldinu sendi heilbrigðiseftirlitið kæranda bréf, dagsett 6. desember 2011, þar sem fram kom að í ljósi niðurstaðanna væri hreinsun olíumengunar á lóðinni ófullnægjandi og að kærandi skyldi hreinsa lóðina frekar. Í bréfinu sagði að kærandi gæti komið á framfæri skriflegum athugasemdum skv. 13. gr. stjórnsýslulaga. Af hálfu kæranda var sendur tölvupóstur til heilbrigðiseftirlitsins 8. desember 2011, þar sem spurt var við hvaða mörk væri miðað þegar segði að grafa ætti meira upp. Í svari heilbrigðisfulltrúa kom fram að olíumagn í jarðvegi mætti ekki vera meira en 500 mg/kg, sem væru skilgreiningarmörk á óvirkum úrgangi samkvæmt reglugerð nr. 738/2003 um urðun úrgangs. Með bréfi, dagsettu 9. desember 2011, mótmælti kærandi kröfum heilbrigðiseftirlitsins. Taldi hann reglugerð um urðun úrgangs ekki taka til þeirra aðstæðna sem um ræddi, en rétt væri að vinna samkvæmt leiðbeiningum Hollustuverndar ríkisins nr. 8 frá 1998, um meðferð á olíumenguðum jarðvegi. Í svari heilbrigðiseftirlitsins, dagsettu 14. desember 2011, sagði að heilbrigðiseftirlitið héldi sig við fyrri kröfu sína um að fram skyldi fara frekari hreinsun. 

Kærandi óskaði eftir rökstuðningi fyrir ákvörðuninni með bréfi, dagsettu 22. desember 2011, sér í lagi á hvaða lagagrundvelli hún byggði. Í rökstuðningi sínum, dagsettum 10. janúar 2012, vísaði heilbrigðiseftirlitið til fyrrnefndra niðurstaða rannsóknarstofu Háskóla Íslands í lyfja- og eiturefnafræði. Þá sagði að samkvæmt leiðbeiningum Hollustuverndar ríkisins nr. 8 frá 1998 skyldi kærandi framkvæma áhættumat. Einnig sagði að í grein 2.1.2.2, í viðauka við reglugerð um urðun úrgangs, kæmi fram að innihéldi jarðvegur meira en 500 ppm af jarðolíu teldist hann virkur úrgangur. Væri þá nauðsynlegt að hreinsa hann sérstaklega eða urða á urðunarstöðum fyrir spilliefni. 

Málsrök kæranda: Kærandi telur í fyrsta lagi að ákvörðun heilbrigðiseftirlitsins feli í sér brot á lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins. Erfitt sé að átta sig á því á hvaða réttarheimild heilbrigðiseftirlitið byggi ákvörðun sína. Óljóst sé hvort það líti svo á að kærandi hafi urðað úrgang á lóðinni, og af þeim sökum eigi reglugerð nr. 738/2003 um urðun úrgangs við, eða hvort reglugerðin eigi við af einhverjum öðrum ástæðum. Kærandi telji ekkert ákvæði reglugerðarinnar veita heilbrigðiseftirlitinu heimild til að kveða á um frekari hreinsun mengaðs jarðvegs. Markmiðið með reglugerðinni sé að stuðla að því að urðun úrgangs valdi sem minnstum óæskilegum áhrifum á umhverfið. Í því máli sem hér um ræði hafi hins vegar ekki verið um urðun úrgangs að ræða. Lóðin hafi mengast vegna starfsemi kæranda, en jarðvegurinn teljist ekki vera úrgangur í skilningi reglugerðarinnar. Það sé því ekki ljóst hvernig heilbrigðiseftirlitið byggi kröfu sína um frekari hreinsun á reglugerð um urðun úrgangs. 

Í rökstuðningi heilbrigðiseftirlitsins frá 10. janúar 2012 hafi falist ný ákvörðun um að kærandi skyldi framkvæma áhættumat samkvæmt leiðbeiningum Hollustuverndar ríkisins. Ekki sé unnt að byggja kröfu um áhættumat á þeim leiðbeiningum þar sem ekki hafi verið brák á jarðvatni, sbr. töflu 3.1 í leiðbeiningunum.  

Þar sem hin kærða ákvörðun byggi ekki á skýrri lagaheimild feli hún í sér brot gegn lögmætisreglu stjórnsýsluréttar. Þá verði að telja óheimilt að taka nýja ákvörðun í rökstuðningi fyrir fyrri ákvörðun. 

Kærandi telur í öðru lagi að ákvörðun heilbrigðiseftirlitsins feli í sér brot gegn 20. og 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Stjórnvaldsákvörðun verði efnislega að vera bæði ákveðin og skýr svo málsaðili geti skilið hana og metið réttarstöðu sína. Litið sé svo á að stjórnvaldsákvarðanir þurfi yfirleitt að hafa að geyma a.m.k. fimm meginþætti. Í fyrsta lagi þurfi að tilgreina málið og aðila þess, í öðru lagi efnið sem sé til úrlausnar, í þriðja lagi rökstuðning fyrir niðurstöðu, sbr. 22. gr. stjórnsýslulaga, í fjórða lagi þurfi niðurstaðan að vera skýr og loks þurfi að sinna leiðbeiningarskyldu skv. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga.

Í ákvörðun heilbrigðiseftirlitsins sé hvorki að finna tilgreiningu á því efni sem til úrlausnar hafi verið né hafi niðurstaðan verið skýr og ákveðin. Í tölvupósti frá heilbrigðiseftirlitinu 8. desember 2011, sem útskýri grundvöll kröfunnar um frekari hreinsun á svæðinu, sé vísað til reglugerðar um urðun úrgangs, en ekki komi fram á hvaða ákvæði reglugerðarinnar krafan byggi. Í kjölfar óskýrra svara hafi kærandi óskað formlega eftir rökstuðningi. Sérstaklega hafi verið beðið um að útskýrt yrði á hvaða lagagrundvelli ákvörðunin byggði. Í bréfi, dagsettu 10. janúar 2012, sem hafi borið yfirskriftina „Rökstuðningur Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja“, hafi hins vegar ekki verið gerð nein tilraun til að skýra lagagrundvöll ákvörðunarinnar heldur hafi verið tekin ný ákvörðun þess efnis að kærandi skyldi framkvæma áhættumat á grundvelli leiðbeininga Hollustuverndar ríkisins. Skv. 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga skuli rökstuðningur fyrir ákvörðun aðeins snúa að þeim réttarreglum sem ákvörðun byggi á og tilvísunin eigi að vera nógu skýr til að aðili máls geti sjálfur kannað lagagrundvöll ákvörðunarinnar. Auk þess skuli greina frá þeim meginsjónarmiðum sem ráðandi hafi verið og sé ekki heimilt að taka nýja ákvörðun í rökstuðningi, líkt og heilbrigðiseftirlitið hafi gert. Þá hafi ekki verið gerð tilraun til að leiðbeina kæranda eins og skylt sé skv. 20. gr. stjórnsýslulaga. Hvorki sé gerð grein fyrir kæruheimild né heimild kæranda til að fá ákvörðunina rökstudda. 

Málsrök Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja: Bent er á að krafa heilbrigðiseftirlitsins um frekari hreinsun jarðvegs að Hafnarbraut 6 frá 6. desember 2011 feli ekki í sér formlega stjórnvaldsákvörðun. Aðeins sé um að ræða kröfu um að kærandi fari eftir þeim reglum sem um starfsemina gildi. Hins vegar geti það að kærandi hunsi kröfuna leitt til stjórnvaldsákvörðunar skv. 27. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Það mál sem hér sé til meðferðar hafi ekki verið komið á það stig enda nefnd krafa aðeins ítrekuð í bréfi heilbrigðiseftirlitsins, dagsettu 14. desember 2011. 

Þegar jarðvegur mengist af olíu verði til úrgangur. Yfirleitt sé þeim sem beri ábyrgð á menguninni gert að fjarlægja hinn mengaða úrgang og koma í förgun á stað sem hafi starfsleyfi til að taka við slíkum úrgangi. Það sé ætlun kæranda að leggja niður olíubirgðastöðina að Hafnarbraut 6 og selja lóðina. Þar sé uppsöfnuð olíumengun í jarðvegi eftir áratuga starfsemi birgðastöðvarinnar. Heilbrigðiseftirlitið skilgreini olíu sem þannig sé hellt í jörð sem úrgang sem viðkomandi hafi í vörslu sinni og telji að reglugerð nr. 738/2003 um urðun úrgangs gildi í nefndu tilfelli. Olía sem hellt sé niður í náttúrunni bindist jarðvegi og það sé nær ómögulegt að hreinsa slíka mengun nema með því að fjarlægja jarðveginn. Skilningur kæranda í aðra átt um þetta atriði sé í hæsta máta furðulegur. 

Í bréfi kæranda til heilbrigðiseftirlitsins, dagsettu 9. desember 2011, sé kröfu um hreinsun mótmælt með þeim rökum að reglugerð um urðun úrgangs eigi ekki við. Kærandi hafi talið að leiðbeiningar Hollustuverndar ríkisins um olíumengun í jarðvegi ættu við tilvikið. Heilbrigðiseftirlitið telji leiðbeiningarnar ekki eiga við en hafi þó fallist á beiðni kæranda um að miða aðgerðir við þær enda hafi embættið talið að það breytti ekki eðli málsins. Leiðbeiningar þessar séu um margt úreltar og hafi enga lagalega þýðingu og því sé einungis hægt að hafa þær til hliðsjónar. 

Því sé mótmælt að umdeild krafa um hreinsun jarðvegs hafi verið óljós en hún hafi verið skýrð enn frekar að beiðni kæranda. Það að kærandi hafi ekki fallist á þau lagarök sem sett hafi verið fram sé síðan annað mál. Þess beri að geta að kærandi sé olíufyrirtæki sem búi yfir a.m.k. jafn mikilli sérþekkingu á málaflokknum og starfsmenn heilbrigðiseftirlitsins, enda hafi hann staðið í sambærilegum aðgerðum áður. Það veki því nokkra furðu að í stjórnsýslukærunni skuli fundið að því að fyrirtækinu hafi ekki verið gert ljóst á hvaða ákvæði reglugerðarinnar krafan byggði. Í bréfi heilbrigðiseftirlitsins, dagsettu 10. janúar 2012, sé kæranda sérstaklega bent á gr. 2.1.2.2 í viðauka reglugerðar um urðun úrgangs varðandi þau mörk sem löggjafinn telji að miða eigi við þegar tekin sé ákvörðun um urðun olíumengaðs jarðvegs á urðunarstöðum fyrir spilliefni. 

Aðilar hafa gert ítarlegri grein fyrir máli sínu. Þau sjónarmið verða ekki rakin nánar hér en tekið hefur verið mið af þeim við úrlausn málsins. 

Niðurstaða: Úrskurðarnefndin hefur það hlutverk að úrskurða vegna stjórnvaldsákvarðana og í ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála, eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á þessu sviði, sbr. 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Þannig eru aðeins kæranlegar þær ákvarðanir og þau úrlausnaratriði sem afmörkuð eru í lögum og að teknu tilliti til 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verða aðeins þær ákvarðanir er binda enda á mál bornar undir úrskurðarnefndina. Heilbrigðiseftirlit Suðurnesja telur kröfu sína um hreinsun lóðarinnar að Hafnarbraut 6 ekki hafa falið í sér stjórnvaldsákvörðun og hún sé þar af leiðandi ekki kæranleg til úrskurðarnefndarinnar. Aðeins hafi verið um að ræða kröfu um að kærandi fari eftir þeim reglum sem um starfsemi hans gildi.

Í fyrsta bréfi heilbrigðiseftirlitsins til kæranda, dagsettu 6. desember 2011, var bent á rétt kæranda til að koma á framfæri andmælum, sem hann gerði. Í bréfi eftirlitsins 14. s.m. var vísað til þess að andmælin hefðu verið móttekin, en eftirlitið héldi sig við kröfu sína. Í bréfinu var kveðið á um skyldu kæranda til að hreinsa hinn olíumengaða jarðveg. Þá var veittur rökstuðningur samkvæmt beiðni kæranda í bréfi heilbrigðiseftirlitsins, dagsettu 10. janúar 2012. Af greindum atvikum verður ekki annað ráðið en að heilbrigðisyfirvöld á Suðurnesjum hafi í skjóli opinbers valds lagt þær skyldur á herðar kæranda að fjarlægja þann jarðveg á athafnasvæði hans sem talinn var mengaður olíu umfram tiltekin mörk. Liggur því fyrir í málinu kæranleg stjórnvaldsákvörðun í skilningi 1. gr. laga um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, sbr. 26. gr. stjórnsýslulaga.

Með reglugerð nr. 105/2004 var reglugerð nr. 785/1999, um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun, breytt á þann veg að öllum starfandi olíubirgðastöðvum var gert að hafa gilt starfsleyfi eigi síðar en 31. desember 2005. Starfsleyfi skv. 15. gr. reglugerðar nr. 785/1999 skulu, ef nauðsynlegt reynist, tíunda viðeigandi ráðstafanir sem tryggja verndun jarðvegs og grunnvatns og meðhöndlun úrgangsefna sem falla til við atvinnureksturinn, sem og tilgreina ákvæði um eftirlit með losun. Þá er almenn skilyrði starfsleyfis að finna í 12. gr. reglugerðarinnar, m.a. þess efnis að gera skuli nauðsynlegar ráðstafanir til að fyrirbyggja mengun og koma rekstrarsvæði í viðunandi horf þegar rekstur er stöðvaður. Fyrir liggur í málinu að á svæðinu hafi verið starfrækt olíubirgðastöð fram til ársins 2001 en samkvæmt framangreindu var starfsemin á þeim tíma ekki starfsleyfisskyld og koma því áðurgreind reglugerðarákvæði ekki til álita.

Kærandi telur að lagastoð hafi skort fyrir hinni kærðu ákvörðun, en heilbrigðiseftirlitið telur reglugerð nr. 738/2003 um urðun úrgangs eiga við. Markmiðið með reglugerðinni er að stuðla að því að urðun úrgangs valdi sem minnstum óæskilegum árifum á umhverfið, sbr. 1. gr. hennar. Samkvæmt 2. gr. reglugerðarinnar á hún við um urðun úrgangs og skilyrði fyrir móttöku hans til urðunar. Þá er í reglugerðinni að finna fyrirmæli sem kveða á um urðun úrgangs sem starfsleyfisskylda starfsemi, um flokkun urðunarstaða, móttöku úrgangs og umsókn um starfsleyfi fyrir urðunarstaði. Beinast þvingunarúrræði reglugerðarinnar að rekstraraðilum urðunarstaða. Af hálfu heilbrigðiseftirlitsins er vísað til gr. 2.1.2.2 í II. viðauka reglugerðarinnar um viðmiðanir og aðferðir við móttöku úrgangs, en ákvæðið á aðeins við um þau mörk olíu í jarðvegi sem miðað skal við þegar metið er hvort skila megi jarðveginum á urðunarstað fyrir óvirkan úrgang. Í reglugerðinni er ekki heimild til að mæla fyrir um að jarðvegur sé grafinn upp og honum fargað sé þéttni olíu yfir þeim mörkum að jarðvegurinn teljist tækur á urðunarstað fyrir óvirkan úrgang. Skiptir þá ekki máli þótt dísilolía geti fallið að skilgreiningu reglugerðarinnar á úrgangi. Leiðbeiningar Hollustuverndar ríkisins, sem jafnframt er skírskotað til, eru ekki bindandi reglur að lögum.

Ákvörðun um að kæranda sé gert að fjarlægja umræddan jarðveg er íþyngjandi og þarf að hafa skýra lagastoð. Eins og að framan er rakið er ekki við að styðjast viðhlítandi lagaheimild í umdeildu tilviki og verður ákvörðunin þegar af þeim sökum felld úr gildi. 

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja, sem tilkynnt var með bréfi, dagsettu 14. desember 2011, um að kærandi skuli fara í frekari hreinsun olíumengunar á lóðinni að Hafnarbraut 6 í Njarðvík.

____________________________________
Nanna Magnadóttir

_____________________________              ___________________________
Ásgeir Magnússon                                          Þorsteinn Þorsteinsson