Árið 2020, þriðjudaginn 30. júní, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar-verkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 25/2020, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 3. apríl 2020 um að krefjast ekki byggingarleyfis vegna framkvæmda við glugga í íbúðarherbergi í kjallara fjöleignarhússins að Seljalandi 5-7 í Reykjavík.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 7. apríl 2020, er barst nefndinni sama dag, kæra eigendur íbúðar í stigagangi nr. 5 við Seljaland í Reykjavík, þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík, sem tilkynnt var kærendum með tölvupósti 3. apríl 2020, að krefjast ekki byggingarleyfis vegna gluggaframkvæmda íbúðareiganda í nefndu fjöleignarhúsi. Er gerð krafa um að ákvörðunin verði felld úr gildi og að framkvæmdaraðila verði gert að afla byggingarleyfis fyrir umræddum gluggaskiptum.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 20. maí 2020.
Málavextir: Hinn 28. september 2017 hafði annar kærenda samband við embætti byggingarfulltrúa og tilkynnti um að í gangi væru framkvæmdir við gluggaskipti á íbúð í kjallara hússins að Seljalandi 5. Verið væri að setja áberandi breiðara opnanlegt fag auk þess sem gluggakarmurinn væri úr hvítu plasti. Húsfélagið og kærandi teldu þetta brjóta gegn byggingarreglugerð nr. 112/2012 auk þess sem ekkert samráð hefði verið haft við húsfélagið. Kærandi sendi embætti byggingarfulltrúa aftur tölvupóst 29. s.m. og ítrekaði fyrra erindi ásamt því að taka fram að um væri að ræða óleyfisframkvæmd sem væri í ósamræmi við undantekningar í c-lið gr. 2.3.5. í byggingarreglugerð. Op fyrir opnanlegt fag gluggans væri 23 cm á breidd í eldri glugga en 56,5 cm í nýja glugganum. Þá væri karmurinn úr plasti en að vísu brúnn á litinn á ytra byrði. Var farið fram á að embættið krefðist þess að viðkomandi aflaði byggingarleyfis eða yrði ella látinn fjarlægja gluggann þá þegar.
Nefndur kærandi var ítrekað í samskiptum við embætti byggingarfulltrúa vegna málsins. Embætti byggingarfulltrúa ritaði eiganda kjallaraíbúðarinnar bréf, dags. 9. október 2017, þar sem vakin var athygli á að borist hefði kvörtun vegna óleyfisframkvæmda og óskað var eftir skýringum innan 14 daga frá dagsetningu bréfsins. Samskipti áttu í sér stað í framhaldi af því Urðu málalyktir þær að embættið sendi kæranda tölvupóst 3. apríl 2020 þar sem fram kom að vettvangsferð skilmálafulltrúa, sem heyrir undir embætti byggingarfulltrúans í Reykjavík, hefði leitt í ljós að skipt hefði verið um glugga í samþykktu íbúðarherbergi í kjallara hússins og opnanlegt fag stækkað. Umrædd breyting væri á kjallaraglugga og því ekki mjög sýnileg. Jafnframt væri hún mikilvægt öryggisatriði þar sem glugginn nýttist sem björgunarop og væri því flóttaleið. Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hefði tekið fyrir mál í sama húsi, þar sem reynt hefði á hvort gluggaskipti þar sem opnanleg fög hefðu verið stækkuð væru háð byggingarleyfi. Úrskurðarorð nefndarinnar hefðu verið á þá leið að framkvæmdin væri ekki háð byggingarleyfi. Í ljósi þessa og að um væri að ræða óverulega breytingu á útliti hússins teldi embætti byggingarfulltrúa framkvæmdina falla undir minniháttar framkvæmd sem væri undanþegin byggingarleyfi skv. gr. 2.3.5. í byggingarreglugerð nr. 112/2012.
Málsrök kæranda: Kærandi bendir á að íbúð sú sem umræddur gluggi tilheyri sé ósamþykkt stúdíóíbúð. Það mat byggingarfulltrúa að breytingin sé ekki mjög sýnileg sé ekki rétt og lýsi einungis órökstuddu mati hans. Umræddur gluggi sé á suðurhlið hússins, upp að honum nái grasflöt sem sé vinsæl til útivistar og leikja og handan hennar sé greið sýn að fjölbýlishúsum við Snæland, auk þess sem bílastæði íbúa þar nái að grasflötinni. Glugginn sé allur ofanjarðar og hvorki svalir sem skyggi á hann að ofan né nokkuð sem byrgi sýn frá honum. Gluggakarmurinn sé 270 cm breiður og um 112 cm hár þannig virkilega erfitt sé að veita honum ekki athygli þegar farið sé hjá. Samkvæmt byggingarreglugerð eigi björgunarop að vera a.m.k. 60 cm á kant og því sé athyglisvert að byggingarfulltrúinn haldi því fram að op sem sé fyrir innan opnanlega fagið og væntanlega ekki nema 50-52 cm breitt sé fullnægjandi björgunarop. Orðalagið „mikilvægt öryggisatriði“ sé ekki rökstutt en enginn annar eigandi hinna sjö kjallaraíbúðanna í húsinu telji þörf á þessu aukaopi á íbúðum sínum. Tvær flóttaleiðir séu fyrir úr kjallara hvors stigagangs fyrir sig og myndu flestir álíta það vera nóg. Byggingarfulltrúa hafi a.m.k. borið sú lágmarksskylda að kynna sér þessi mál áður en hann láti svona fullyrðingu frá sér. Kærendum finnist byggingarfulltrúi snúa út úr niðurstöðu úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 106/2017. Samkvæmt úrskurðinum hafi ekki verið þörf á byggingarleyfi í fyrrnefndu máli vegna þess að nýju opnanlegu fögin sem deilt hafi verið um hafi verið 35 cm á breidd en nefndin hafi sagt 40 cm breidd heimila samkvæmt teikningum að húsinu. Í því máli sem hér sé um deilt sé opnanlegt fag hins vegar um 55 cm breitt og því umtalsvert breiðara en 40 cm breitt fagið sem nefndin hafi talið leyfilegt. Farið sé næstum 40% fram yfir leyfilega breidd á opnanlegum fögum í húsinu. (Það sé einkennilegt að byggingarfulltrúi telji 55 cm breiða opnanlega fagið eiga að falla undir sömu reglu og 35 cm opnanlegu fögin í því máli en forsenda niðurstöðu nefndarinnar var að þau voru minni en 40 cm.) Kærendur telji að 55 cm opnanlega fagið sé ekki óveruleg breyting eins og áskilið sé í gr. 2.3.5. í byggingarreglugerð. Að auki geri gr. 2.3.5. áskilnað um „eins eða sambærileg efni“ en timbur sé í öllum öðrum gluggum í húsinu. Ákvæðið sé undantekningarákvæði sem beri að túlka þröngt í framkvæmd. Það hafi byggingarfulltrúi ekki gert í niðurstöðu sinni. Hið eina sem hafi breyst í staðreyndum málsins og lögum og reglum frá fyrri ákvörðun byggingarfulltrúans haustið 2017 um ólögmæti gluggans sé að þau mistök hafi verið gerð að fá ekki samþykki meðeigenda í húsinu fyrir breytingunni og nýjum teikningum að húsinu. Því sé athyglisvert að byggingarfulltrúi hafi breytt ákvörðuninni hálfu þriðja ári eftir að hún hafi verið tekin og hafi til þess notað hæpinn rökstuðning. Óneitanlega fylgi því mikil réttaróvissa fyrir viðskiptavini stjórnvalds, í þessu tilviki byggingarfulltrúans í Reykjavík, ef þeir geti átt von á að ákvörðunum sé snúið við hálfu þriðja ári eftir að þær séu teknar.
Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu borgaryfirvalda er á það bent að skilmálaeftirlit, sem heyri undir embætti byggingarfulltrúans í Reykjavík, hafi metið það svo að kærð framkvæmd væri óveruleg, bæði í útliti og umfangi. Í kjölfar vettvangsskoðunar skilmálaeftirlitsins hafi það verið niðurstaða þess að framkvæmdin félli undir c- lið gr. 2.3.5. í byggingarreglugerð nr. 112/2012, sem taki til minniháttar framkvæmda sem séu undanþegnar byggingarleyfi. Undir ákvæðið falli viðhald bygginga, s.s. endurnýjun glugga þegar notað sé eins eða sambærilegt efni. Að mati byggingarfulltrúa sé aukin breidd gluggans minniháttar og það efni sem nýtt hafi verið sambærilegt því sem fyrir hafi verið. Taka verði tillit til þess að um sé að ræða fasteign sem samþykkt hafi verið árið 1970. Frá þeim tíma hafi orðið þróun í byggingarefni og geti efni sem vanalega sé notað í dag, annað hvort í nýframkvæmdum eða við endurnýjun, talist sambærileg þótt það sé ekki sömu gerðar og það sem fyrir hafi verið. Byggingarfulltrúi byggi ákvörðun sína einnig á því mati sem fram hafi farið á framkvæmdum á verkstað og fylgi þar eftir sambærilegri málsmeðferð og viðhöfð hafi verið við mat á framkvæmdum í kærumáli úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála nr. 106/2017, þar sem lagt hafi verið mat á umfang framkvæmda.
Byggingarfulltrúi hafi metið það svo að framkvæmdin hefði í för með sér aukið öryggi fyrir íbúa, þar sem breikkað opnanlegt fag gæti nýst sem björgunarop og væri þar af leiðandi flóttaleið. Um björgunarop sé fjallað í 1. mgr. gr. 9.5.5. í byggingarreglugerð. Þar segi að björgunarop í byggingum séu auðopnanlegir gluggar eða hlerar sem nota megi við flótta úr eldsvoða til öruggs svæðis og til að gera vart við sig. Í 2. mgr. ákvæðisins sé að finna viðmiðunarreglur um björgunarop. Í 2. tölul. ákvæðisins segi að breidd björgunarops skuli vera minnst 0,60 m og hæð minnst 0,60 m og skuli samanlögð hæð og breidd gluggans ekki vera minni en 1,50 m. Hæð frá gólfi að björgunaropi megi ekki vera meira en 1,20. Mikilvægt sé að árétta að um sé að ræða viðmiðunarreglur, en ekki reglur sem fortakslaust kveði á um að lágmarksbreidd björgunarops skuli vera 60 cm. Þó svo að björgunarop sé þrengra nýtist það engu að síður sem slíkt og sé til þess fallið að auka öryggi frá því sem fyrir hafi verið og talist fullgilt björgunarop. Með vísan til þess sem að framan sé rakið og gagna málsins sé það ítrekað að um sé að ræða framkvæmd sem sé undanþegin byggingarleyfi og falli undir undanþáguheimild gr. 2.3.5. í byggingarreglugerð. Aftur á móti kunni framkvæmdin að vera háð samþykki meðeigenda skv. 41. gr. laga um fjöleignarhús nr. 26/1994.
Niðurstaða: Í máli þessu er um það deilt hvort endurnýjun á glugga í íbúðarrými í kjallara fjöleignarhússins að Seljalandi 5-7 hafi verið þess eðlis að afla hefði þurft byggingarleyfis. Í 4. mgr. 9. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki er kveðið á um að unnt sé að leita niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar leiki vafi á um hvort mannvirki sé háð byggingarleyfi. Eins og atvikum er háttað í máli þessu verður tekin afstaða til þess hvort umdeildar framkvæmdir séu háðar byggingarleyfi eða ekki.
Samkvæmt 1. mgr. 9. gr. laga um mannvirki er óheimilt að grafa grunn fyrir mannvirki, reisa það, rífa eða flytja, breyta því, burðarkerfi þess eða lagnakerfum eða breyta notkun þess, útliti eða formi nema að fengnu leyfi viðkomandi byggingarfulltrúa. Er þar tekið fram að ráðherra geti í reglugerð kveðið á um að minni háttar mannvirkjagerð eða smávægilegar breytingar á mannvirkjum skuli undanþiggja byggingarleyfi eða að slíkar framkvæmdir séu einungis tilkynningarskyldar.
Við setningu byggingarreglugerðar nr. 112/2012 tók gildi ákvæði gr. 2.3.5. þar sem tiltekin mannvirki og framkvæmdir voru undanþegin byggingarleyfi. Samkvæmt c-lið þeirrar greinar féll viðhald bygginga að utan, s.s. endurnýjun þakklæðningar, þakkanta, veggklæðning og glugga, undir þá undanþágu, ef notað væri eins eða sambærilegt efni og frágangur væri þannig að útlit byggingar væri ekki breytt. Þó þurfi að sækja um byggingarleyfi fyrir breytingu á útliti byggingar. Með reglugerð nr. 360/2016, um (4.) breytingu á nefndri reglugerð, tók gildi breyting á tilvitnaðri gr. 2.3.5. og var c-lið greinarinnar þá breytt á þann veg að viðhald bygginga að utan, s.s. endurnýjun þakklæðningar, þakkanta, veggklæðningar og glugga væru undanþegnar byggingarleyfi þegar notað væri eins eða sambærilegt efni og frágangur væri þannig að útlit byggingar væri ekki breytt eða breytingin væri óveruleg. Tók breytingin gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 2. maí 2016. Breytingarákvæðið í heild sinni hljóðar svo: „Viðhald bygginga að utan, s.s. endurnýjun þakklæðningar, þakkanta, veggklæðninga og glugga þegar notað er eins eða sambærilegt efni og frágangur er þannig að útlit byggingar sé ekki breytt eða breyting óveruleg. Einnig nýklæðning þegar byggðra bygginga og minniháttar breytingar á burðarviki, enda sé leyfisveitanda tilkynnt um framkvæmdir áður en þær hefjast.“
Samkvæmt fyrirliggjandi aðaluppdrætti fjölbýlishússins að Seljalandi 5-7 í mælikvarða 1:100, sem samþykktur var á fundi byggingarnefndar 12. mars 1970, var gert ráð fyrir að umræddur opnanlegur gluggi með körmum væri um 25 cm breiður. Umdeilt opnanlegt gluggafag er hins vegar um 50 cm breitt. Þegar litið er til þess að um er að ræða glugga í kjallara sem snýr að garði hússins verður að telja að breytingin hafi óveruleg áhrif á ásýnd þess. Þróun hefur orðið á sviði byggingarefna frá því að umrætt hús var byggt og eðlilegt að við endurnýjun t.d. glugga og glerlista sé efni notað sem sé jafnt að gæðum eða betra en það sem fyrir var. Fram er komið að glugginn sé í sama lit og aðrir gluggar hússins.
Með vísan til þess sem að framan er rakið er um að ræða framkvæmd sem telst undanþegin byggingarleyfi skv. c-lið gr. 2.3.5. í byggingarreglugerð. Var ísetning nýja gluggans því ekki háð byggingarleyfi.
Úrskurðarorð:
Umdeild gluggaskipti í íbúðarherbergi í kjallara fjöleignahússins að Seljalandi 5-7 eru ekki háð byggingarleyfi.
