Árið 2023, föstudaginn 17. mars, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mættir voru Arnór Snæbjörnsson formaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur. Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor tók þátt í gegnum fjarfundabúnað.
Fyrir var tekið mál nr. 23/2023, kæra á útgáfu byggingarleyfis, dags. 2. febrúar 2023, sbr. ákvörðun byggingarfulltrúa Hafnarfjarðar frá 25. janúar s.á. um samþykki byggingaráforma um knatthús að Ásvöllum 1.
Í málinu er nú kveðinn upp til bráðabirgða svofelldur
úrskurður um kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 10. febrúar 2023, er barst nefndinni 13. s.m., kæra eigendur, Blikaási 4 og 9, Hafnarfirði, útgáfu byggingarleyfis, dags. 2. febrúar 2023, fyrir knatthúsi að Ásvöllum 1, sbr. ákvörðun byggingarfulltrúa Hafnarfjarðarkaupstaðar frá 25. janúar s.á. um að samþykkja umsókn um greint leyfi. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og að framkvæmdir samkvæmt hinu kærða leyfi verði stöðvaðar á meðan málið er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni. Verður nú tekin afstaða til stöðvunarkröfu kærenda.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Hafnarfjarðarkaupstað 21. febrúar 2023.
Málavextir: Íþróttasvæði Hauka liggur að friðlandsmörkum Ástjarnar sem friðlýst var árið 1978 samkvæmt heimild í þágildandi lögum nr. 47/1971 um náttúruvernd. Verndarsvæðið var stækkað árið 1996 með stofnun fólkvangs við Ástjörn og Ásfjall umhverfis friðlandið með skírskotun til 26. gr. sömu laga. Í greinargerð Aðalskipulags Hafnarfjarðar 2013–2025 kemur fram að íþróttafélagið Haukar hafi byggt upp fjölbreytta aðstöðu til íþróttaiðkunar á íþróttasvæði sínu að Ásvöllum sem sé u.þ.b. 16 ha að flatarmáli og að mestu fullbyggt. Með auglýsingu sem birt var í B-deild Stjórnartíðinda 12. mars 2020 um breytingu á aðalskipulaginu var landnotkun eins hektara svæðis á vesturmörkum íþróttasvæðisins breytt í íbúðarbyggð sem sameinaðist íbúðarbyggð Valla. Deiliskipulag Ásvalla, íþrótta- og útivistarsvæði Hauka, er frá árinu 2004 og hefur því verið breytt í tvígang. Með breytingu sem birt var í B-deild Stjórnartíðinda 27. júlí 2021 var skilgreind ný lóð vestan íþróttamiðstöðvar „innan íþrótta- og útivistarsvæðis undir íbúðir til að stuðla að fjölbreyttari landnotkun á svæðinu.“ Þá var byggingarreitur fyrir fjölnota knatthús færður nyrst á lóð Ásvalla „til að stuðla að betri nýtingu lóðar og svo byggingin raski sem minnst núverandi íbúðarbyggð í nágrenninu.“ Fyrri áform um knatthús að Ásvöllum fólu í sér að það yrði staðsett fyrir miðju íþróttasvæðisins, að hluta á fyrrgreindri lóð fyrir íbúðarbyggð, og að önnur skammhliða þess myndi snúa að fólkvanginum. Í kjölfar fyrrgreindra breytinga á skipulagi er nú gert ráð fyrir húsið verði nyrst á lóð Ásvalla, vestan megin við íþróttahúsið, og að önnur langhliða þess verði meðfram mörkum friðlandsins, en þar var áður grasvöllur og æfingarsvæði.
Samkvæmt upplýsingum frá Skipulagsstofnun barst stofnuninni 16. mars 2021 tilkynning frá Hafnarfjarðarkaupstað um fyrirhugaða uppbyggingu á íþróttasvæði Hauka að Ásvöllum, sbr. 6. gr. þágildandi laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, sbr. lið 10.03 í 1. viðauka laganna. Leitaði stofnunin umsagnar Hafnarfjarðarkaupstaðar, Hafrannsóknarstofnunar, Heilbrigðiseftirlits Hafnarfjarðar, Garðabæjar og Kópavogs, Minjastofnunar Íslands og Umhverfisstofnunar. Í ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 13. júlí 2021 kom m.a. fram að fyrirhuguð framkvæmd kynni að hafa umtalsverð umhverfisáhrif, sbr. þau viðmið sem tilgreind væru í 2. viðauka laga um mat á umhverfisáhrifum og skyldi því háð mati á umhverfisáhrifum.
Lög nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana tóku gildi 1. september 2021 og 25. nóvember s.á. barst Skipulagsstofnun matsáætlun um uppbyggingu á íþróttasvæði Hauka að Ásvöllum samkvæmt 21. gr. laganna, sbr. lið 10.01 í 1. viðauka laganna. Hinn 4. maí 2022 lagði Hafnarfjarðarkaupstaður fram umhverfismatsskýrslu um uppbyggingu á svæðinu til kynningar og athugunar Skipulagsstofnunar, sbr. 23. gr. laga nr. 111/2021. Framkvæmdin og skýrslan voru auglýst í Lögbirtingablaðinu og Fréttablaðinu 2. júní s.á. og Fjarðarfréttum 8. s.m. og kom þar fram að allir gætu kynnt sér skýrsluna og lagt fram athugasemdir. Umhverfismatsskýrslan lá frammi til kynningar hjá stofnuninni frá 2. júní til 15. júlí 2022 og var einnig aðgengileg á vefsíðu hennar. Umsagna var leitað hjá áðurgreindum stjórnvöldum ásamt Orkustofnun og Veðurstofu Íslands og bárust umsagnir frá þeim öllum en einnig fleirum, þ. á m. frá öðrum kærenda máls þessa.
Í umhverfismatsskýrslu kom fram að í mati á umhverfisáhrifum væru til skoðunar þrír valkostir. Valkostur A væri fyrirhuguð uppbygging samkvæmt gildandi aðal- og deiliskipulagi sem gerði ráð fyrir að knatthús væri staðsett nyrst á íþróttasvæðinu og æfingasvæði staðsett sunnan við núverandi gervigrasvöll. Syðst á svæðinu væri gert ráð fyrir þremur æfingavöllum sem væru eins í valkostum A og B. Þá væri íbúðarbyggð staðsett við núverandi íþróttamiðstöð Hauka en félli ekki undir lög um mat á umhverfisáhrifum. Valkostur B væri fyrri hugmynd um uppbyggingu og fæli í sér staðsetningu mannvirkja samkvæmt eldra deiliskipulagi frá árinu 2010. Ef valkostur B yrði fyrir valinu yrði ekki úr frekari uppbyggingu íbúða. Núllkostur fæli í sér óbreytt ástand og að ekki yrði af framkvæmdum. Kom fram að núllkostur væri notaður sem grunnviðmið til að meta áhrif framkvæmda á umhverfið og að með honum kæmi ekki til þeirra áhrifa sem aðrir valkostir hefðu í för með sér. Helstu áhrifin fælust í sjónrænum áhrifum vegna knatthúss, raski á eldhrauni og áhrifum á fuglalíf við Ástjörn sem hefði sýnt sig að væri viðkvæmt fyrir framkvæmdum.
Í niðurstöðu álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum frá 23. september 2022 kom m.a. fram að það væri mat stofnunarinnar að tekin væri að taka áhætta með því að reisa stórt knatthús steinsnar frá viðkvæmri náttúru, líkt og ráðgert væri yrði kostur A fyrir valinu og að með hliðsjón af mögulegum áhrifum á Ástjörn og lífríki hennar væri valkostur B betri.
Hluti þess svæðis sem knatthús samkvæmt valkosti B hefði getað risið á er nú lóð fyrir íbúðarhús, þ.e. Ásvellir 3–5. Byggingaráform á þeirri lóð voru samþykkt af byggingarfulltrúa Hafnarfjarðarkaupstaðar 21. desember 2022, en áður hafði skipulagsfulltrúa verið falið að gefa út framkvæmdaleyfi fyrir jarðvinnu á lóðinni. Kæru vegna greindra áforma, þ. á m. frá kærendum í máli þessu, var vísað frá úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála 20. janúar 2023 í úrskurði í máli nr. 146/2022 þar sem framkvæmdir á þeirri lóð voru ekki taldar hafa slík grenndaráhrif að þau vörðuðu lögvarða hagsmuni kærenda í málinu.
Hinn 23. nóvember 2022 samþykkti byggingarfulltrúi byggingaráform vegna knatthúss að Ásvöllum 1 í samræmi við valkost A. Í fyrrgreindu máli nr. 146/2022 taldi úrskurðarnefndin hluta kærenda eiga lögvarða hagsmuni tengda þeirri ákvörðun. Var þar sérstaklega litið til stærðar mannvirkisins og þess að það yrði áberandi í byggðinni. Grenndaráhrif með tilliti til útsýnis vegna knatthúsins voru ekki talin slík að þau vörðuðu hagsmuni tveggja kærenda, en ekki var talið unnt að útiloka grenndaráhrif gagnvart eigendum Blikaáss 4 og 9. Var þeim því játuð kæruaðild og eru þeir jafnframt kærendur í máli þessu. Með úrskurði í málinu, uppkveðnum 20. janúar 2023 var hin kærða ákvörðun felld úr gildi þar sem umsagnar Umhverfisstofnunar samkvæmt 54. gr. laga um náttúruvernd nr. 60/2013 hafði ekki verið aflað áður en ákvörðunin var tekin. Þann sama dag barst bæjaryfirvöldum greind umsögn Umhverfisstofnunar og voru byggingaráform vegna knatthúss að Ásvöllum 1 samþykkt á ný af byggingarfulltrúa Hafnarfjarðar á afgreiðslufundi skipulags- og byggingarfulltrúa 25. janúar 2023. Gaf byggingarfulltrúi út byggingarleyfi vegna hins umdeilda mannvirkis 2. febrúar s.á.
Málsrök kærenda: Af hálfu kærenda er vísað til þess að Ástjörn og fólkvangurinn í kring séu friðlýst og að um sé að ræða afar viðkvæmt svæði með mikla verndarþörf. Framkvæmdir á svæðinu hafi hafist á ný eftir hlé sem varð í kjölfar úrskurðar úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 146/2022 sem kveðinn hafi verið upp 20. janúar 2023. Verði haldið áfram með framkvæmdir á svæðinu muni það hafa óafturkræf áhrif á svæðið, friðlandið og fólkvanginn. Í málinu séu uppi álitamál varðandi lögmæti hinna kærðu ákvarðana sem áhrif gætu haft á gildi þeirra. Verði framkvæmdum haldið áfram sé kæran í reynd markleysa og verulegum hagsmunum kærenda stefnt í hættu og erfitt yrði að ráða bót á tjóni þeirra ef ákvörðun byggingarfulltrúa yrði síðar felld úr gildi af úrskurðarnefndinni.
Óumeilt sé að framkvæmdin raski Ástjörn og hrauni sem sé verndað samkvæmt lögum nr. 60/2013 um náttúruvernd, sbr. 61. gr. laganna. Samkvæmt lögunum skuli forðast röskun nema brýna nauðsyn beri til. Af því leiði að gera verði kröfu um bráða nauðsyn hinnar kærðu framkvæmdar. Umrætt ákvæði laganna takmarki skipulagsvald sveitarfélaga og sé rökstuðningur byggingarfulltrúa um brýna nauðsyn á raskinu haldlaus. Byggingarfulltrúi hafi talið að báðir valkostir, þ.e. A og B, yllu talsverðum neikvæðum áhrifum á hraunið en bæjaryfirvöld telji hins vegar aðra staðsetningu, utan íþróttasvæðisins ekki koma til greina.
Málsrök Hafnarfjarðarkaupstaðar: Bæjaryfirvöld telja engar forsendur fyrir því að stöðva framkvæmdir. Við undirbúning, málsmeðferð og töku ákvörðunar um byggingu knatthúss að Ásvöllum hafi öllum lögum og reglum sem við eigi verið fylgt, svo sem skipulagslögum nr. 123/2010, skipulagsreglugerð nr. 90/2013, lögum og reglugerð um umhverfismat, lögum nr. 160/2010 um mannvirki, byggingarreglugerð nr. 112/2012, lögum nr. 60/2013 um náttúruvernd og lögum nr. 80/2012 um menningarminjar. Byggingarleyfi hafi verið veitt sem sé í samræmi við aðalskipulag og deiliskipulag og álit Skipulagsstofnunar um framkvæmdina liggi fyrir. Framkvæmdaleyfi til slóðagerðar og gróffyllingar knattspyrnuvallar á lóð Hauka að Ásvöllum hafi verið gefið út 21. september 2020. Á afgreiðslufundi skipulags- og byggingarfulltrúa 15. febrúar 2023 hafi verið lögð fram umsókn um endurútgáfu á framkvæmdaleyfinu vegna áframhaldandi undirbyggingar knattspyrnuvallarins og heimildar til að nýta burðarhæft efni innan lóðar og hafi skipulagsfulltrúa verið falið að gefa út framkvæmdaleyfi.
Viðbótarathugasemdir kærenda: Kærendur benda á að í málinu sé uppi ágreiningur varðandi lögmæti hinnar kærðu ákvörðunar og umhverfismatsskýrslu sem geti haft áhrif á gildi útgefins byggingarleyfis. Ógjörningur yrði að ráða bót á tjóni kærenda verði framkvæmdir ekki stöðvaðar, ef ákvörðun byggingarfulltrúa um mannvirkið yrði síðar felld úr gildi af úrskurðarnefndinni. Ekkert í málsrökum bæjaryfirvalda hreki það og geri þau ekki tilraun til að fjalla efnislega um þau álitaefni sem uppi séu í málinu. Hafa beri í huga að um sé að ræða risamannvirki á mörkum friðlands þar sem fyrir hendi sé veruleg hætta á alvarlegum afleiðingum fyrir friðlandið.
Niðurstaða: Í 1. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er tekið fram að kæra til úrskurðarnefndarinnar fresti ekki réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar en jafnframt er kæranda þar heimilað að krefjast stöðvunar framkvæmda til bráðabirgða séu þær hafnar eða yfirvofandi. Með sama hætti er kveðið á um það í 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að kæra til æðra stjórnvalds fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar en þó sé heimilt að fresta réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar til bráðabirgða meðan málið sé til meðferðar hjá kærustjórnvaldi þar sem ástæður mæli með því. Tilvitnuð lagaákvæði bera með sér að meginreglan sé sú að kæra til æðra stjórnvalds fresti ekki réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar og eru heimildarákvæði fyrir frestun framkvæmda kærðrar ákvörðunar undantekning frá nefndri meginreglu sem skýra beri þröngt. Verða því að vera ríkar ástæður eða veigamikil rök fyrir ákvörðun um stöðvun framkvæmda.
Tekið er fram í athugasemdum um 5. gr. frumvarps þess sem varð að lögum nr. 130/2011 að ákvæði greinarinnar byggist á almennum reglum stjórnsýsluréttar um réttaráhrif kæru og heimild úrskurðaraðila til að fresta réttaráhrifum ákvörðunar, sbr. 29. gr. stjórnsýslulaga. Í athugasemdum með þeirri grein í frumvarpi til stjórnsýslulaga er tiltekið að heimild til frestunar réttaráhrifa þyki nauðsynleg þar sem kæruheimild geti ella orðið þýðingarlaus. Þar kemur einnig fram að almennt mæli það á móti því að réttaráhrifum ákvörðunar sé frestað ef fleiri en einn aðili sé að máli og þeir eigi gagnstæðra hagsmuna að gæta. Það mæli hins vegar með því að fresta réttaráhrifum ákvörðunar ef aðili máls sé aðeins einn og ákvörðun sé íþyngjandi fyrir hann, valdi honum t.d. tjóni. Þetta sjónarmið vegi sérstaklega þungt í þeim tilvikum þar sem erfitt yrði að ráða bót á tjóninu enda þótt ákvörðunin yrði síðar felld úr gildi af æðra stjórnvaldi.
Mál þetta snýst um gildi leyfis til byggingar knatthúss að Ásvöllum 1 á þegar röskuðu svæði, en líkt og fram kom í málavöxtum var þar áður grasvöllur og æfingasvæði. Að því virtu og þegar litið er til framangreindra lagaákvæða og hagsmuna kærenda, sem felast í skerðingu á útsýni, verður ekki séð að knýjandi nauðsyn sé, með tilliti til hagsmuna kærenda, á að fallast á kröfu um stöðvun framkvæmda. Verður kröfu kærenda þess efnis því hafnað, en frekari framkvæmdir eru á áhættu leyfishafa um úrslit málsins.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda til bráðabirgða að Ásvöllum 1.
