Árið 2012, fimmtudaginn 8. nóvember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21, Reykjavík. Mættir voru Hjalti Steinþórsson forstöðumaður, Ásgeir Magnússon héraðsdómari og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 23/2012, kæra á ákvörðun sveitarstjórnar Borgarbyggðar um álagningu sorpgjalds vegna fasteignarinnar nr. 11 við Brákarbraut í Borgarnesi fyrir árið 2012.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 26. mars 2012, er barst nefndinni 27. s.m., kærir I, þá ákvörðun sveitarstjórnar Borgarbyggðar að hækka álagt sorpgjald vegna fasteigar hans nr. 11 við Brákarbraut fyrir árið 2012. Verður að skilja kröfugerð kæranda svo að kærð sé álagning sorpgjalds 2012 og að gerð sé krafa um að hún verði felld úr gildi.
Kærandi krefst þess einnig að viðurkennt verði að eðlilegra hefði verið að lækka gjöld vegna uppsafnaðs hagnaðar af innheimtu sorpgjalds áranna á undan eða að endurgreiða oftekin gjöld. Jafnframt verði viðurkennt að ljóst hafi mátt vera af reikningsskilum áranna 2009-2011 að sveitarfélagið hafi oftekið sorpgjöld stórlega árin á undan og að svo verði einnig árið 2012. Þá verði viðurkennt að endurkröfu megi gera á sveitarfélagið vegna oftekins sorpgjalds og að lög heimili ekki að stofnkostnaður vegna sorphirðu sé fjármagnaður með sorpgjaldi. Loks krefst kærandi þess að sveitarfélaginu verði eftirleiðis gert að vanda betur til áætlanagerðar, reikningshalds, innheimtu og upplýsingagjafar til íbúa um tekjur og gjöld vegna sorphirðu ár hvert.
Úrskurðarnefndinni bárust gögn í málinu frá Borgarbyggð hinn 27. apríl 2012.
Málavextir: Með auglýsingu, sem birt var m.a. í héraðsblaðinu Skessuhorni hinn 24. janúar 2012, tilkynnti sveitarstjórn Borgarbyggðar að lokið væri álagningu fasteignagjalda í sveitarfélaginu árið 2012 og að álagningarseðlar hefðu verið sendir til gjaldenda. Þá sagði að ef gjaldendur teldu álagninguna ekki rétta væri hægt að fara fram á endurálagningu með rökstuddum hætti en skrifleg beiðni þar um skyldi berast skrifstofu Borgarbyggðar eigi síðar en mánuði eftir álagningu. Hvorki var í auglýsingunni getið kæruheimildar samkvæmt lögum um tekjustofna sveitarfélaga nr. 4/1995 né lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir nr. 7/1998, en álagningin tók bæði til fasteignaskatts og sorpgjalds. Með álagningarseðli fasteignagjalda fyrir árið 2012, dags. 24. janúar s.á., var kæranda gert að greiða 31.000 krónur í sorpgjald vegna fasteignarinnar að Brákarbraut 11. Kærði hann álagningu gjaldsins til sveitarfélagsins með bréfi, dags. 22. febrúar 2012, og krafðist þess að álagt sorpgjald yrði í samræmi við rökstuddan kostnað við sorphirðu og sorpeyðingu. Þá krafðist hann gagna um kostnað þennan og gerði athugasemd við að ekki væri getið um kæruheimild á álagningarseðlinum. Kröfu kæranda var hafnað með bréfi, dags. 27. febrúar 2012, og honum bent á að sú ákvörðun væri kæranleg til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, með eins mánaðar kærufresti. Í bréfinu kom jafnframt fram að í auglýsingu um álagninguna, sem bæði hefði birst á heimasíðu Borgarbyggðar og í fjölmiðlum, væri gjaldendum bent á leið til að fara fram á endurálagningu ef þeir teldu álagninguna ekki rétta. Því væri ekki ástæða til að geta þess einnig á álagningarseðli.
Málsrök kæranda: Kærandi vísar til þess að í 25. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir nr. 7/1998 segi m.a. að heimilt sé að setja gjaldskrá um innheimtu gjalda skv. 1. mgr. að fenginni umsögn hlutaðeigandi heilbrigðisnefndar. Gjöld megi aldrei vera hærri en sem nemi rökstuddum kostnaði við veitta þjónustu eða framkvæmd eftirlits með einstökum þáttum. Í 7. gr. samþykktar um meðhöndlun úrgangs í Borgarbyggð nr. 295/2007 segi að gjöld í hverjum flokki skuli vera sem næst meðal raunkostnaði við þá þjónustu sem veitt sé, en þó aldrei hærri en sem nemi rökstuddum kostnaði við veitta þjónustu, umsýslu og eftirlit með einstökum þáttum. Ekkert mæli gegn því að þjónustugjöld séu lægri kjósi stjórnvöld að greiða hluta kostnaðar af öðrum tekjum. Þá geri lög um endurgreiðslu oftekinna skatta og gjalda nr. 29/1995 ráð fyrir að séu þjónustugjöld oftekin megi þolandi krefjast endurgreiðslu. Þá heimili lögin ekki að stofnkostnaður vegna sorphirðu sé reiknaður inn í þjónustugjald vegna hennar.
Fram komi í rökstuðningi Borgarbyggðar að sé raunkostnaður við sorphirðu hærri en álögð gjöld séu gjaldendur ekki krafðir um mismun þess vegna. Í því felist að sveitarfélagið telji ekki heimilt að innheimta sorpgjald aftur í tímann þótt fyrir liggi að það hafi ekki staðið undir raunkostnaði. Í téðum rökstuðningi sé einnig dregið í efa að bókhald sveitarfélagsins sé nægjanlega nákvæmlega fært til að gefa rétta mynd af kostnaði vegna sorphirðu. Efasemdir um bókhald sveitarfélagsins séu athyglisverðar og þarfnist nánari skoðunar. Meint ónákvæmni hljóti að teljast ámælisverð enda nemi hún tugum prósenta af tekjum, eins og hagnaður af sorpgjaldi sum árin beri með sér.
Ekki verði annað ráðið af gögnum málsins en að sveitarfélagið hafi oftekið verulega sorpgjald undanfarin ár og að óbreyttu haldi sú þróun áfram. Á árinu 2010 hafi hreinn hagnaður af innheimtu sorpgjalds numið 29 prósentum af tekjum og árið 2011 tæpum 17 prósentum. Ef meðalhagnaður áranna 2006-2011 sé skoðaður sem hlutfall meðaltekna á sama tíma reynist hagnaðurinn um 6,5 prósent og 9,8 prósent sé tap vegna áranna 2006-2008 gert upp á núlli.
Að reikna hagnað af þjónustugjaldi eigi sér ekki lagastoð og órökstudd ákvörðun um hækkun gjalds til viðbótar miklum uppsöfnuðum hagnaði sé lagalega og siðferðislega röng og ábyrgu stjórnvaldi ekki sæmandi. Ekki hafi verið lögmætar ástæður að baki ákvörðun um að hækka gjaldskrá sorpgjalds sveitarfélagsins vegna ársins 2012.
Málsrök Borgarbyggðar: Af hálfu Borgarbyggðar er þess krafist að aðalkröfu kæranda verði hafnað en öðrum kröfum hans vísað frá. Í niðurlagi kærunnar séu settar fram mjög óljósar kröfur sem beinist ekki að einni ákveðinni ákvörðun sveitarstjórnar Borgarbyggðar sem kæranleg sé til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Þá beinist þær einnig að því hvernig sveitarfélagið skuli haga stjórnsýslu sinni í framtíðinni, en ekki sé hlutverk nefndarinnar að taka ákvörðun um það nema að því leyti sem hún snúi að ákvörðun sem sé kæranleg til nefndarinnar. Af þessum ástæðum aðallega verði að vísa þessum óljósu kröfum kæranda frá nefndinni.
Í gildi sé samþykkt nr. 295/2007 um meðhöndlun úrgangs í Borgarbyggð, sem sett sé samkvæmt ákvæðum laga nr. 55/2003 um meðhöndlun úrgangs og laga um hollustuhætti og mengunarvarnir nr. 7/1998. Samkvæmt 7. gr. samþykktarinnar sé sveitarstjórn heimilt að innheimta gjald fyrir meðhöndlun úrgangs og sorphirðugjald samkvæmt gjaldskrá. Haga megi gjaldskrárflokkum eftir þjónustustigi. Þá segi í 7. gr. að gjöld í hverjum flokki skuli ,,… vera sem næst meðal raunkostnaði við þá þjónustu sem veitt er, en þó aldrei hærri en sem nemur rökstuddum kostnaði við veitta þjónustu, umsýslu og eftirliti með einstökum þáttum“.
Á fyrrgreindri samþykkt byggi gjaldskrá Borgarbyggðar fyrir söfnun, förgun, móttöku og flokkun sorps í Borgarbyggð fyrir árið 2012. Samkvæmt henni sé sorpgjald árið 2012 31.000 krónur á hvert heimili í þéttbýli.
Samkvæmt 1. mgr. 11. gr. laga nr. 55/2003 skuli rekstraraðili förgunarstaðar innheimta gjald fyrir förgun úrgangs. Skuli gjaldið nægja fyrir öllum kostnaði við förgun úrgangsins, þ.m.t. við uppsetningu og rekstur viðkomandi förgunarstaðar. Þá skuli gjaldið einnig duga að svo miklu leyti sem unnt sé fyrir kostnaði sem fylgi því að setja fjárhagslega tryggingu fyrir áætluðum kostnaði við lokun förgunarstaðar og nauðsynlegu eftirliti í kjölfar lokunar í 30 ár, sbr. 43. gr. laganna. Því sé ljóst að sorphirðugjald skuli ekki aðeins standa undir kostnaði við sorphirðuna sem slíka heldur einnig undir ýmsum kostnaði sem fylgi förgun sorps, þ.m.t. stofnkostnaði förgunarstaðar og eftirliti með honum í allt að 30 ár eftir lokun hans. Þá skuli sorphirðugjald einnig standa undir kostnaði við stjórnsýslu vegna sorphirðu og tengdrar starfsemi.
Eins og fyrr greini skuli álögð gjöld, samkvæmt samþykkt um meðhöndlun úrgangs í Borgarbyggð, vera sem næst meðal raunkostnaði við þá þjónustu sem veitt sé. Eins og fram komi í bréfi Borgarbyggðar til kæranda, dags. 27. febrúar 2012, hafi rekstrartap verið á sorphirðu í sveitarfélaginu árin 2006-2008 samtals að fjárhæð rúmlega 10 milljónir króna, en á árunum 2009-2011 hafi rekstrarhagnaður hins vegar numið tæplega 30 milljónum. Þannig hafi árlegur hagnaður verið að meðaltali rúmlega 3,4 milljónir króna á þessu sex ára tímabili. Á þessum árum hafi sorphirðan, sem rekin sé sem B-hluta fyrirtæki, verið að greiða af skuldabréfi sem sorphirðan hafi tekið árið 2002. Afborganir hafi verið 2-3 milljónir króna á ári og hafi þær numið rúmlega 3 milljónum króna árin 2010 og 2011. Síðasta greiðsla þessa skuldabréfs sé á árinu 2012. Inni í rekstrarkostnaði hvers árs sé hins vegar hvorki stjórnsýslukostnaður, nema að litlu leyti, né eftirlitskostnaður, þ.m.t. eftir lokun förgunarstaða, sbr. framanritað. Borgarbyggð hafi aðeins fært um 1 milljón króna á ári vegna kostnaðar við umsýslu fyrir sorphirðuna. Megi fullyrða að þar sé mjög varlega reiknað þannig að bókhald sveitarfélagsins endurspegli í raun ekki nægjanlega vel umsýslukostnað sveitarfélagsins vegna sorphirðunnar. Endurskoðendur sveitarfélagsins hafi bent á að rétt væri að færa þennan kostnað með skýrari hætti og verði það gert á árinu 2012.
Það skuli tekið fram að rekstrarniðurstaða ársins 2011 hafi orðið talsvert betri en áætlanir hafi gert ráð fyrir. Samkvæmt áætlunum hafi verið búist við að niðurstaðan yrði nálægt núlli en í raun hafi hagnaður orðið um 10 milljónir króna. Það hafi hins vegar ekki legið fyrir þegar gjaldskrá fyrir sorphirðu árið 2012 hafi verið samþykkt í sveitarstjórn Borgarbyggðar. Um síðustu áramót hafi staðan verið sú að sorphirðan hafi átt inni hjá aðalsjóði rúmar 15 milljónir króna, sem að stærstum hluta skýrist af afkomu ársins 2011. Í raun megi segja að þetta sé ekki há fjárhæð miðað við rekstrarkostnað sorphirðunnar á liðnum árum. Þessi inneign verði fljót að fara komi eitthvað óvænt upp á. Eigið fé sorphirðunnar í lok árs 2011 hafi verið rúmar 14 milljónir króna sem vart geti talist mikið. Fjárhagsáætlun ársins 2012 geri ráð fyrir að rekstrarafgangur verði 4,8 milljónir en á móti komi að sorphirðan sé með skuldabréf að eftirstöðvum um 3,7 milljónir sem greiðist upp á árinu 2012. Að teknu tilliti til þessa standi eftir um 1 milljón króna, sem sé innan við 2% af veltu sorphirðunnar. Þessar staðreyndir hljóti að skipta töluverðu máli þegar horft sé á heildarmyndina hvað sorphirðugjöldin varði.
Þess megi geta að í vetur hafi verið lagt fram á Alþingi frumvarp til breytinga á lögum nr. 55/2003 um meðhöndlun úrgangs. Verði það frumvarp að lögum óbreytt muni það þýða stóraukinn kostnað sveitarfélaga við meðhöndlun sorps, auk stofnkostnaðar vegna hertra krafna um söfnun sorps.
Þau ár sem tap sé á sorphirðu séu gjaldendur ekki krafðir um það en sé hagnaður einhver ár gangi það upp í hugsanlegt tap önnur ár. Þá sé ljóst að það sé ekki hægt að áætla með nákvæmum hætti ýmsan kostnað við sorphirðu, svo sem stjórnsýslu- og eftirlitskostnað. Því megi alltaf gera ráð fyrir einhverjum frávikum frá áætlun til raunkostnaðar. Við ákvörðun sorphirðugjalda verði því ekki aðeins að líta til niðurstöðu næsta árs á undan heldur lengra tímabils, þ.e. til nokkurra ára. Þannig sé því heimilt að nota hagnað eins árs til að greiða tap annars árs eða ára. Samkvæmt rekstraráætlun fyrir árið 2012 sé gert ráð fyrir rekstrarafgangi að fjárhæð 4,8 milljónir króna og gangi sú áætlun eftir sé mjög líklegt að sveitarstjórn Borgarbyggðar taki tillit til stöðu sorphirðunnar við álagningu gjalda fyrir árið 2013.
Loks sé því sérstaklega mótmælt að ekki sé heimilt að gera ráð fyrir stofnkostnaði þegar sorphirðugjald sé ákveðið, sbr. sérstaklega 11. gr. laga nr. 55/2003.
Niðurstaða: Í auglýsingu um hina umdeildu álagningu, er birtist hinn 24. janúar 2012, var tekið fram að ef gjaldendur teldu álagninguna ekki rétta væri hægt að fara fram á endurálagningu með rökstuddum hætti innan mánaðar frá álagningunni. Neytti kærandi þessa endurskoðunarréttar innan tilskilins frests og kærði síðan til úrskurðarnefndarinnar innan mánaðar frá því að honum barst synjun Borgarbyggðar á endurskoðun álagningarinnar. Þótt umrætt málskot til sveitarstjórnar eigi sér ekki lagastoð leiðir það til þess að afsakanlegt verður að telja að kæra í máli þessu barst að liðnum kærufresti og er þá einnig til þess að líta að kæranda var ekki gerð grein fyrir kæruheimildum og kærufrestum við birtingu hinnar kærðu ákvörðunar. Verður málið því tekið til efnismeðferðar með stoð í 1. tl. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Í málinu er deilt um álagningu sorpgjalds vegna fasteignarinnar að Brákarbraut 11. Borgarbyggð hefur sett samþykkt nr. 295/2007 um meðhöndlun úrgangs í sveitarfélaginu með stoð í 3. ml. 5. mgr. 4. gr. laga nr. 55/2003 um meðhöndlun úrgangs, sbr. 25. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Í 5. mgr. 25. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir er kveðið á um að sveitarfélög geti sett gjaldskrár á grundvelli slíkra samþykkta og skulu þær birtar í B-deild Stjórnartíðinda. Með stoð í þessari lagaheimild hefur Borgarbyggð sett gjaldskrá fyrir söfnun, förgun, móttöku og flokkun sorps í sveitarfélaginu með auglýsingu nr. 1337/2011, sem birt var í B-deild Stjórnartíðinda 17. janúar 2012.
Samkvæmt 5. mgr. 25. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir mega gjöld aldrei vera hærri en sem nemur rökstuddum kostnaði við veitta þjónustu eða framkvæmd eftirlits með einstökum þáttum.
Í 11. gr. laga um meðhöndlun úrgangs er kveðið á um gjald fyrir meðhöndlun úrgangs. Þar segir í 3. mgr. að innheimt gjald skuli aldrei vera hærra en sem nemi þeim kostnaði sem falli til í sveitarfélaginu við meðhöndlun úrgangs og tengda starfsemi sem samræmist markmiðum laganna. Í greinargerð með frumvarpi til nefndra laga segir um ákvæðið að ljóst sé að heildartekjur sveitarfélags á grundvelli framangreinds gjalds megi ekki vera hærri en nemi heildarkostnaði þess við meðhöndlun úrgangsins.
Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum hafa tekjur Borgarbyggðar verið talsvert hærri en nemur kostnaði vegna sorphirðu undanfarin þrjú ár og benda áætlanir sveitarfélagsins til að svo verði einnig árið 2012. Verður ekki talið að sýnt hafi verið fram á það af hálfu sveitarfélagins að álagt sorpgjald fyrir árið 2012 sé ekki hærra en nemi þeim kostnaði sem falla muni til í sveitarfélaginu á árinu í skilningi 11. gr. laga nr. 55/2003 og 25. gr. laga nr. 7/1998. Samkvæmt því fer álagning sorpgjalda Borgarbyggðar fyrir árið 2012 í bága við framangreind lagaákvæði. Ber því að fallast á kröfu kæranda um að felld verði úr gildi álagning sorpgjalds á fasteign hans að Brákarbraut 11 að fjárhæð 31.000 krónur samkvæmt álagningarseðli, dags. 24. janúar 2012.
Aðrar kröfur kæranda lúta ekki að ákvörðun eða álitaefnum er sæta kæru til úrskurðarnefndarinnar og koma þær því ekki til álita við úrlausn málsins.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist vegna anna hjá úrskurðarnefndinni.
Úrskurðarorð:
Felld er úr gildi álagning sorpgjalds vegna fasteignar kæranda að Brákarbraut 11 að fjárhæð 31.000 krónur samkvæmt álagningarseðli, dags. 24. janúar 2012.
____________________________________
Hjalti Steinþórsson
____________________________ ___________________________
Ásgeir Magnússon Þorsteinn Þorsteinsson
