Árið 2012, fimmtudaginn 25. október, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21, Reykjavík. Mættir voru Hjalti Steinþórsson forstöðumaður, Ásgeir Magnússon héraðsdómari og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 80/2011, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Seltjarnarness frá 22. júní 2011 um að samþykkja deiliskipulag fyrir Lambastaðahverfi á Seltjarnarnesi.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 1. nóvember 2011, er barst nefndinni 3. sama mánaðar, kæra S og I, Skerjabraut 5, Seltjarnarnesi, þá ákvörðun bæjarstjórnar Seltjarnarness frá 22. júní 2011 að samþykkja deiliskipulag fyrir Lambastaðahverfi á Seltjarnarnesi. Skilja verður málskot kærenda svo að krafist sé ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar.
Með fimm bréfum, dags. og mótt. 4., 8. og 10. nóvember 2011, kæra átta íbúar og eigendur fasteigna að Nesvegi 105, 107 og 115 og Skerjabraut 3a og 5a, Seltjarnarnesi, sömu deiliskipulagsákvörðun með kröfum um ógildingu hennar að öllu leyti eða að hluta. Þótt kröfur kærenda séu ekki á sama veg þykir eftir atvikum mega sameina kærumálin, sem eru nr. 82, 85, 86, 87 og 88/2011, kærumáli þessu.
Málavextir: Á fundi skipulags- og mannvirkjanefndar hinn 25. september 2008 var kynnt forsögn að gerð deiliskipulags fyrir Lambastaðahverfi ásamt kynningarbréfi til hagsmunaaðila og í framhaldi af fundinum var bréfið ásamt forsögninni sent þeim hagsmunaaðilum. Í kjölfar þess var vinnu við gerð deiliskipulagstillögu haldið áfram og var m.a. haldinn samráðsfundur með hagsmunaaðilum 11. desember 2008. Var tillagan til umfjöllunar á fundum skipulags- og mannvirkjanefndar fram á árið 2009, en á fundi nefndarinnar 21. september 2009 var samþykkt að auglýsa skipulagstillöguna til kynningar og staðfesti bæjarstjórn þá afgreiðslu hinn 23. september s.á.
Að kynningu lokinni var skipulagstillagan til meðferðar í skipulags- og mannvirkjanefnd sem samþykkti á fundi 30. mars 2010 umsögn um fram komnar athugasemdir og tillöguna með breytingum sem þar voru settar fram. Bæjarstjórn samþykkti deiliskipulagið ásamt svörum við athugasemdum á fundi sínum hinn 28. apríl s.á. Vegna athugasemda Skipulagsstofnunar við yfirferð málsins var það tekið fyrir að nýju og breytingar gerðar á skipulagstillögunni og hún svo samþykkt í bæjarstjórn á fundi hinn 15. desember 2010. Var þar jafnframt ákveðið að auglýsa tillöguna á ný. Var hún auglýst til kynningar frá 20. janúar 2011 til 10. mars s.á. með athugasemdafresti til sama tíma. Tillagan var að lokinni auglýsingu tekin fyrir í skipulags- og mannvirkjanefnd hinn 21. júní 2011 og samþykkt ásamt svörum við athugasemdum sem fram höfðu komið á kynningartíma. Bæjarstjórn samþykkti deiliskipulagstillöguna ásamt svörum við fram komnum athugasemdum hinn 22. júní s.á. en þar sem láðst hafði að taka afstöðu til athugasemda íbúa að Skerjabraut 3a var málið tekið fyrir á ný og afgreitt í skipulags- og mannvirkjanefnd 28. júní 2011 og í bæjarstjórn degi síðar Svör við athugasemdum voru síðan send þeim er gert höfðu athugasemdir og deiliskipulagið sent Skipulagsstofnun, sem tilkynnti með bréfi, dags. 21. júlí 2011, að stofnunin gerði ekki athugasemd við að auglýsing um gildistöku deiliskipulagsins væri birt. Hins vegar gerði stofnunin athugasemd varðandi tæknilegar útfærslur vegna flóðahættu þar sem kjallarar væru undir sjávarmáli. Með bréfi, dags. 31. ágúst 2011, sendi Seltjarnarnesbær Skipulagsstofnun lagfærða skipulagsgreinargerð í tilefni af nefndri athugasemd. Í hinu kærða deiliskipulagi er tekin afstaða til nýtingarhlutfalls einstakra lóða og byggingarreitir markaðir, en skipulagið tekur til íbúðarsvæðis sem afmarkast af Nesvegi til norðausturs, bæjarmörkum að Reykjavík til austurs og af sjó til suðvesturs. Hverfið hefur byggst upp á löngum tíma án deiliskipulags, að undanskilinni lóðinni Skerjabraut 1-3.
Auglýsing um gildistöku skipulagsins var birt í B-deild Stjórnartíðinda hinn 10. október 2011 og hafa kærendur skotið skipulagsákvörðuninni til úrskurðarnefndarinnar svo sem að framan greinir.
Málsrök kærenda: Íbúar að Skerjabraut 5 og 5a andmæla því að með hinu kærða deiliskipulagi sé heimilað að reisa fjögurra íbúða hús á tveimur hæðum að Skerjabraut 3a í stað tveggja hæða einbýlishúss sem nú standi á lóðinni. Með því sé brotið á grenndarrétti kærenda og annarra nágranna, en húsið muni, vegna nálægðar við fasteignir kærenda, skerða útsýni. Kærendur hafi á sínum tíma talið sig vera að fjárfesta í fasteign við einbýlishúsagötu sem nú sé verið að breyta í götu fjölbýlishúsa. Telji kærendur að umdeildri breytingu hafi verið lofað í tilefni af andmælum lóðarhafa Skerjabrautar 3a þegar samþykkt hafi verið deiliskipulag árið 2007, þar sem leyfð hafi verið bygging fjöleignarhúss á lóðinni nr. 1-3 við Skerjabraut. Breytingin sé til þess fallin að rýra verðgildi húsa kærenda og rétt hefði verið að grenndarkynna breytinguna og hafa samráð um hana við nágranna.
Kærandi að Nesvegi 115 mótmælir hinni kærðu ákvörðun á þeirri forsendu að byggingarheimildir á lóð hans hafi verið skertar frá því sem gert hafi verið ráð fyrir í fyrri kynningu umræddrar deiliskipulagstillögu. Bendi kærandi á að þegar bæjaryfirvöld hafi heimilað uppbyggingu lóðarinnar að Nesvegi 107 á árinu 2007 hafi honum verið tjáð að sér yrðu veittar sambærilegar heimildir til byggingar húss á lóð sinni með tilliti til jafnræðissjónarmiðum. Hafi deiliskipulagstillaga fyrir Lambastaðahverfi, sem auglýst hafi verið fyrra sinni og síðan samþykkt í bæjarstjórn, verið í samræmi við það. Af óútskýrðum ástæðum hafi skipulagið verið tekið til endurskoðunar, m.a. hvað varðaði lóð kæranda þar sem byggingarheimildir hafi verið verulega skertar. Lög og reglur um samráð hafi ekki verið virtar við meðferð málsins þar sem ekkert samráð hafi verið haft við hann við breytingu á tillögunni, milli fyrri og seinni auglýsingar hennar. Breytingin hafi byggst á athugasemdum sem fram hafi komið að loknum athugasemdafresti, en sömu athugasemdir hafi borist við fyrri kynningu og þeim verið svarað af hálfu skipulagsyfirvalda án þess að talin hafi verið ástæða til breytinga. Ekkert hafi breyst frá þeim tíma og eigi rök bæjaryfirvalda við fyrri afgreiðslu málsins því enn við. Þá hafi Skipulagsstofnun ekki gert athugsemdir við yfirferð málsins sem réttlæti umrædda breytingu. Með nefndri ákvörðun sé brotið gegn jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar og auk þess hafi einn nefndarmanna skipulags- og mannvirkjanefndar verið vanhæfur við meðferð málsins.
Kærendur að Nesvegi 105 byggja málatilbúnað sinn á því að í hinu kærða deiliskipulagi sé ekki gerð grein fyrir kvöð um umferðarrétt þeirra frá Nesvegi um stíg að lóðunum nr. 103 og 105 við þá götu. Vísi kærendur til þinglýstra skjala máli sínu til stuðnings og almennra reglna um hefð. Í deiliskipulaginu sé eingöngu tilgreind umferð um stíginn að Nesvegi 107. Rangt sé að stígurinn sé í eigu Seltjarnarnesbæjar eða eiganda Nesvegar 107. Skýr réttur kærenda sé til staðar á grundvelli óbeins eignarréttar og tilgreina beri hann í deiliskipulaginu. Þá sé gerð athugasemd vegna heimilda deiliskipulagsins um að byggja megi bátaskýli á sjávarlóðum. Slík mannvirki séu í andstöðu við náttúruverndaráætlun 2004-2008, þar sem lagt sé til að friða svæði sem nái yfir fjöru og land neðan byggðar á skipulagssvæðinu. Bátaskýlin muni skerða útsýni og hefta aðgengi að fjörunni og athugasemd sé gerð við að skýlin skuli staðsett 3 m frá mörkum nágrannalóða en ekki frá mörkum viðkomandi lóðar.
Kærendur að Skerjabraut 3a vísa til þess að ójafnræðis gæti í heimiluðu nýtingarhlutfalli lóðar þeirra og Skerjabrautar 1 og 3. Samkvæmt hinni kærðu ákvörðun verði nýtingarhlutfall lóðar kærenda 0,7 en nýtingarhlutfall sameinaðrar lóðar að Skerjabraut 1-3 verði 1,2. Í raun sé verið að slá ryki í augu fólks í ljósi þess að verið sé að aðlaga skipulag að samþykktum teikningum að húsi að Skerjabraut 1 og 3 frá árinu 2007, þar sem gerst sé ráð fyrir nýtingarhlutfalli 1,18. Réttmætt sé að kærendur sitji við sama borð og lóðarhafi Skerjabrautar 1-3 hvað nýtingarhlutfall lóðar varði.
Kærandi vegna Nesvegar 107 hefur ekki fært fram ástæður að baki kæru sinni vegna þeirrar deiliskipulagsákvörðunar sem hér er til umfjöllunar.
Málsrök Seltjarnarnesbæjar: Af hálfu bæjaryfirvalda er farið fram á að öllum kröfum kærenda um ógildingu hins kærða deiliskipulags, í heild eða að hluta, verði hafnað.
Bent sé á, vegna málatilbúnaðar kærenda að Skerjabraut 5 og 5a, að lóðin nr. 3a við Skerjabraut sé nokkuð stór og hafi komið fram óskir um frekari uppbyggingu á henni með hliðsjón af heimilaðri nýtingu lóðarinnar nr. 1-3 við Skerjabraut og Tjarnarbóls 17. Upphafleg skipulagstillaga hafi því gert ráð fyrir að í stað eldra húss á lóðinni mætti reisa fjórbýlishús á tveimur hæðum með bílakjallara sem stæði fjær lóðarmörkum Skerjabrautar 5 en eldra hús. Breytingin sé óveruleg og hafi lítil sem engin áhrif á skuggavarp og útsýni til norðurs. Í öllu falli séu grenndaráhrifin ekki slík að haft geti áhrif á gildi hinnar kærðu ákvörðunar. Sýni kærendur fram á að ákvörðunin baki þeim fjártjón eigi þeir bótarétt að lögum. Komið hafi verið til móts við fram komin andmæli með því að minnka umfang byggingarinnar um 2,5 m til vesturs og 1,0 m til suðurs og tekið fram að ekki verði heimilt að byggja svalir út fyrir byggingarreit til suðurs. Deiliskipulagsákvörðunin hafi verið kynnt ítarlega fyrir hagsmunaaðilum og auglýst lögum samkvæmt og hafi því grenndarkynning ekki átt hér við.
Í tilefni af kæru eiganda Nesvegar 115 er tekið fram að í gögnum málsins liggi fyrir að í upphaflegri tillögu að deiliskipulagi svæðisins, sem auglýst hafi verið hafi verið gert ráð fyrir að hús á lóðinni nr. 115 og 119a yrðu á einni hæð. Við frekari meðferð tillögunnar hafi hún sætt breytingum og samþykkt hafi verið að auglýsa hana að nýju, m.a. með breytingum á hæð húsanna að Nesvegi 115 og 119a, m.t.t. útsýnis frá nærliggjandi húsum. Tillagan hafi síðan hlotið samþykki og hafi hún verið í samræmi við þá tillögu sem upphaflega hafi verið lögð fram varðandi hæð húsanna að Nesvegi 115 og 119a. Húsin hafi verið lækkuð til að koma til móts við athugasemdir hagsmunaaðila á svæðinu. Hafi sú breyting einnig fallið að markmiðum forsagnar skipulagsins og deiliskipulagstillögunnar um varðveislu útsýnis til sjávar, en 2/3 hluti húsa á sjávarlóðum á svæðinu séu á einni hæð. Kærandi hafi komið að sjónarmiðum sínum við meðferð skipulagstillögunnar og notið lögmæts andmælaréttar. Hafi þau sjónarmið hans legið fyrir við mótun skipulagstillögunnar. Þótt í fyrri tillögu hafi verið gert ráð fyrir tveggja hæða húsi á lóðinni nr. 115 við Nesveg hafi hendur bæjaryfirvalda ekki verið bundnar um það atriði við frekari meðferð málsins. Rétt sé hjá kæranda að leyft hafi verið að byggja tveggja hæða hús á lóðinni nr. 107 við Nesveg áður en vinna við hið kærða skipulag hafi byrjað, en það hafi ekki þótt til eftirbreytni á svæði þar sem flest húsin á sjávarlóðum séu á einni hæð. Hafi því þótt rétt að festa það byggðamynstur í sessi í skipulagi svæðisins. Kærandi hafi ekki mátt vænta þess að fá að byggja tveggja hæða hús á lóð sinni þótt í upphafi hafi verið gert ráð fyrir slíku í skipulagstillögu sem hafi, enda hafi hún getað tekið breytingum við meðferð og kynningu tillögunnar, en ekki fyrir hendi vilyrði fyrir tveggja hæða húsi á lóðinni. Umrætt deiliskipulag auki nýtingarmöguleika kæranda á lóð sinni með stækkun byggingarreits og möguleika á gerð kjallara undir húsi. Ekki sé um að ræða hættusvæði vegna sjávarflóða sem hindrað geti nýtingarmöguleika á lóð kæranda á grundvelli ákvæða byggingar- eða skipulagsreglugerðar um þau svæði. Enga þýðingu hafi um lögmæti hinnar kærðu ákvörðunar að einn nefndarmanna í skipulags- og mannvirkjanefnd bæjarins eigi fasteign á umræddu skipulagssvæði. Sá aðili hafi ekki komið að afgreiðslu skipulagstillögunnar að lokinni auglýsingu hennar, fasteign kæranda hafi engin grenndaráhrif gagnvart fasteign þessa aðila sökum fjarlægðar milli fasteigna þeirra og umrædd nefnd sé aðeins ráðgefandi við skipulagsákvörðun sem bæjarstjórn taki.
Bæjaryfirvöld bendi á, í tilefni af athugasemdum kærenda að Nesvegi 105 um umferðarrétt að lóð þeirra frá Nesvegi, að deildar meiningar séu uppi um þann rétt. Um sé að ræða stíg frá Nesvegi milli lóðanna að Nesvegi 107 og 109 að vestanverðu og lóðanna nr. 101 og 103-105 við sömu götu að austanverðu. Við málsmeðferð hins kærða deiliskipulags hafi bæði kærendur og eigandi Nesvegar 107 talið sig eiga umferðarréttinn að nefndum stíg. Í deiliskipulaginu sé áfram gert ráð fyrir umræddum stíg og hann merktur sem kvöð. Geti stígurinn nýst sem aðkoma að lóð kærenda auk þess að vera aðkoma að lóðinni að Nesvegi 107. Aðkoma að umræddum húsum á lóðinni nr. 103-105 hafi hins vegar verið og sé um Sörlaskjól. Deiliskipulagið breyti engu um beinan eða óbeinan eignarrétt að nefndum stíg heldur eigi sá ágreiningur undir dómstóla. Seltjarnarnesbær mótmæli staðhæfingu kærenda um að heimiluð bátaskýli á sjávarlóðum á svæðinu séu í andstöðu við náttúruverndaráætlun. Grenndaráhrif skýlanna verði óveruleg, enda hámarkshæð þeirra 1,8 m miðað við meðal lóðarhæð og að lágmarksfjarlægð þeirra sé frá lóðarmörkum 3 m. Hæð þeirra sé því ekki meiri en skjólveggja og girðinga sem heimilt sé að reisa innan lóðar án sérstaks leyfis og umrædd bátaskýli muni ekki breyta neinu um aðgengi að fjörunni.
Vegna kæru íbúa að Skerjabraut 3a sé á það bent að framsetning deiliskipulagsuppdráttar og skilmálateikningar fyrir lóðina að Skerjabraut 1-3 sé skýr. Hámarks nýtingarhlutfall lóðarinnar í heild sé lækkað úr 1,27, samkvæmt eldra skipulagi lóðarinnar, í 1,2 en í því skipulagi hafi þegar verið gert ráð fyrir sameiningu lóðanna. Þegar mismunandi nýtingarhlutfall lóðar kærenda og Skerjabrautar 1-3 sé virt verði að hafa í huga að þegar sé í gildi skipulag fyrir Skerjabraut 1-3 sem geri ráð fyrir hærra nýtingarhlutfalli en hið kærða skipulag. Lóðin nr. 1-3 við Skerjabraut sé ætluð fyrir stórt fjölbýlishús samkvæmt deiliskipulaginu líkt og eigi við um lóðir nr. 4-14 við Tjarnarból. Með umræddu deiliskipulagi hafi verið komið til móts við sjónarmið kærenda um aukna nýtingu lóðar þeirra, en gert sé ráð fyrir fjórbýlishúsi á þeirri lóð þrátt fyrir andmæli nágranna.
Að lokum sé á það bent að skipulagsyfirvöld bæjarins telji hið kærða deiliskipulag hvorki haldið form- né efnisgöllum. Hafi þau lagt sig fram um að koma til móts við sjónarmið og óskir einstakra hagsmunaaðila á svæðinu við skipulagsgerðina og leitast við að gæta þess að ganga ekki á einstaklingshagsmuni annarra eða almannahagsmuni. Á þegar byggðu svæði, eins og því sem hér um ræði, sem byggst hafi upp á löngum tíma og með ýmsu móti, sé alltaf erfitt að sætta öll sjónarmið. Endurspegli fyrirliggjandi kærur það og þau mál sem ekki hafi tekist að finna niðurstöðu í svo öllum hafi líkað.
Niðurstaða: Undirbúningur og málsmeðferð hinnar kærðu deiliskipulagsákvörðunar hófst í gildistíð skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, sem féllu úr gildi hinn 1. janúar 2011, en þá tóku gildi ný skipulagslög nr. 123/2010. Hinn 15. desember 2010 ákvað bæjarstjórn að auglýsa umrædda deiliskipulagstillögu til kynningar að nýju vegna breytinga sem á henni höfðu verið gerðar að lokinni fyrri auglýsingu. Fór sú kynning ásamt frekari málsmeðferð og afgreiðslu skipulagstillögunnar fram eftir gildistöku hinna nýju skipulagslaga.
Meginreglan um skil eldri laga og yngri er sú að yngri lögin eiga við um atvik, málsmeðferð eða lögskipti sem eiga sér stað eftir gildistökudag þeirra nema lögin kveði sérstaklega á um lagaskil með öðrum hætti. Um gildistöku skipulagslaga er kveðið á um í 56. gr. laganna þar sem fram kemur að lögin öðlist gildi hinn 1. janúar 2011 og að frá sama tíma falli úr gildi skipulags- og byggingarlög með síðari breytingum. Með 65. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki, er fól í sér breytingar á ýmsum lögum, var bætt inn svohljóðandi 2. mgr. við nefnt gildistökuákvæði skipulagslaga: „Ákvæði laga þessara taka ekki til þeirra skipulagsáætlana sem sendar hafa verið Skipulagsstofnun skv. 4. mgr. 13. gr. og 14. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 eða sendar stofnuninni til athugunar skv. 2. mgr. 17. gr. sömu laga fyrir gildistöku laga þessara. Um meðferð slíkra mála fer samkvæmt lögum nr. 73/1997, með síðari breytingum.“ Var málsgreinin sett inn að frumkvæði umhverfisnefndar Alþingis í því skyni að tryggja lagaskil samkvæmt því sem fram kemur í nefndaráliti. Þau ákvæði skipulags- og byggingalaga í 2. mgr. 56. gr. skipulagslaga sem eiga við um málsmeðferð svæðis- og aðalskipulags, en þar er ekki að finna sérreglu um málsmeðferð deiliskipulagstillagna sem ólokið var við gildistöku skipulagslaga. Gilda því ákvæði skipulagslaga um málsmeðferð hinnar kærðu ákvörðunar eftir gildistöku þeirra laga.
Athugasemdir bárust við seinni kynningu umræddrar skipulagstillögu fyrir lok athugasemdafrest hinn 10. mars 2011. Varð bæjarstjórn því að taka hana til umfjöllunar að nýju og taka afstöðu til athugasemdanna og tillögu að svörum við þeim. Það gerði bæjarstjórn á fundi sínum hinn 22. júní 2011 þar sem auglýst tillaga og svör við framkomnum athugasemdum var samþykkt, en þar sem láðst hafði að taka afstöðu til eins athugasemdabréfs var málið aftur tekið fyrir í bæjarstjórn hinn 29. sama mánaðar og endanlega afgreitt, en ekki er að sjá af fyrirliggjandi gögnum að málið hafi síðar komið til kasta bæjarstjórnar. Hið samþykkta deiliskipulag var sent Skipulagsstofnun sama dag til umfjöllunar og gaf hún umsögn sína um málið í bréfi, dags. 21. júlí 2011, þar sem gerð var athugasemd varðandi flóðavarnir í kjöllurum húsa sem væru neðan sjávarmáls. Seltjarnarnesbær tilkynnti stofnuninni um viðbrögð sín við athugsemdinni með bréfi, dags. 31. ágúst 2011. Auglýsing um gildistöku hinnar kærðu skipulagsákvörðunar birtist svo í B-deild Stjórnartíðinda 10. október 2011.
Í 1. mgr. 42. gr. skipulagslaga eru fyrirmæli um að senda skuli Skipulagsstofnun deiliskipulag sem samþykkt hefur verið af sveitarstjórn og samantekt um málsmeðferð, ásamt athugasemdum og umsögnum um þær innan átta vikna frá því að frestur til athugasemda rann út og skv. 2. mgr. ákvæðisins skal auglýsing um gildistöku deiliskipulags birt í Stjórnartíðindum innan þriggja mánaða frá endanlegri afgreiðslu bæjarstjórnar á tillögunni. Samkvæmt framangreindu voru þessir frestir ekki virtir við meðferð hinnar kærðu deiliskipulagsákvörðunar. Í lokamálslið 2. mgr. nefndrar 42. gr. er tekið fram að hafi gildistökuauglýsing ekki birst innan lögboðins frests teljist tillagan ógild og fari um hana í samræmi við 41. gr. laganna.
Með vísan til þess sem rakið hefur verið var hin kærða ákvörðun ógild þegar auglýsing um hana var birt í B-deild Stjórnartíðinda hinn 10. október 2011 og öðlaðist því ekki gildi við birtinguna þrátt fyrir ákv. 2. mgr. gr. 6.4 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998. Liggur því ekki fyrir í málinu gild ákvörðun er sætt geti kæru til úrskurðarnefndarinnar og ber því að vísa málinu frá nefndinni.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda mála sem liggja fyrir úrskurðarnefndinni.
Úrskurðarorð:
Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.
____________________________________
Hjalti Steinþórsson
______________________________ _____________________________
Ásgeir Magnússon Þorsteinn Þorsteinsson
