Árið 2021, þriðjudaginn 30. mars, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor.
Fyrir var tekið mál nr. 22/2021, kæra á ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur frá 2. febrúar 2021 um að veita Vöku hf. tímabundið starfsleyfi að Héðinsgötu 2, Reykjavík.
Í málinu er nú kveðinn upp til bráðabirgða svofelldur
úrskurður
um kröfu kærenda um frestun réttaráhrifa:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 1. mars 2021, er barst nefndinni 2. s.m., kærir eigandi, Kleppsvegi 18, Reykjavík, þá ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur frá 2. febrúar 2021 að samþykkja umsókn Vöku hf. um tímabundið starfsleyfi fyrir starfsemi sinni að Héðinsgötu 2. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og að Vaka hf. fái ekki starfsleyfi á ný að Héðinsgötu 2 þegar tímabundið starfsleyfi rennur út 31. desember 2021. Þess er þar að auki krafist að starfsemi Vöku hf. verði stöðvuð á meðan málið er til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni og verður að líta svo á að sú krafa kærenda lúti að því að frestað sé réttaráhrifum hins kærða leyfis.
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 1. mars. 2021, er barst nefndinni 2. s.m., kærir eigandi, Kleppsvegi 20, sömu ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur og gerir sömu kröfur. Verður það mál, sem er nr. 23/2021, sameinað kærumáli þessu þar sem um sömu ákvörðun er að ræða og hagsmunir kærenda þykja ekki standa því í vegi.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 17. mars. 2021.
Málsatvik og rök: Hinn 28. október 2020 sótti Vaka hf. um starfsleyfi til loka árs 2021 fyrir starfsemi fyrirtækisins að Héðinsgötu 2. Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur óskaði eftir umsögnum byggingarfulltrúa og skipulagsfulltrúa, í samræmi við 6. gr. reglugerðar nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunavarnaeftirlit, um annars vegar heimila notkun húsnæðisins og hins vegar um það hvort starfsemin samræmdist skipulagi. Í umsögn skipulagsfulltrúa, dags. 25. nóvember 2020, kom fram að ekki væru gerðar skipulagslegar athugasemdir við starfsemina. Í umsögn byggingarfulltrúa, dags. 2. febrúar 2021, kom fram að húsnæðið heimilaði þessa notkun og að ekki væri gerð athugasemd við það að heilbrigðiseftirlitið gæfi út starfsleyfi. Kom og fram að veitt væri jákvæð umsögn með fyrirvara um að fyrirliggjandi byggingarleyfisumsókn yrði samþykkt á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa ekki síðar en 1. mars 2021 og að lokaúttekt yrði lokið eigi síðar en 1. júní s.á. Yrði þessu ekki sinnt myndi byggingarfulltrúi óska eftir því að starfsleyfið yrði afturkallað. Hinn 2. febrúar 2021 gaf Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur út starfsleyfi til handa Vöku hf. fyrir starfsemi fyrirtækisins að Héðinsgötu 2 og byggingarleyfisumsókn var samþykkt 9. mars 2021.
Kærendur telja starfsemi Vöku ekki samræmast aðalskipulagi Reykjavíkurborgar eða deiliskipulagi svæðisins. Þá hafi Vaka gerst brotleg við fleiri en eitt skilyrði gildandi starfsleyfis. Í ljósi þess og vítaverðs háttalags fyrirtækisins í aðdraganda málsins telji kærendur óhjákvæmilegt að leggja fram þessa kæru. Þegar umfangsmikilli og umdeildri mengandi starfsemi sé komið fyrir á lóð svo nærri íbúabyggð beri að virða íbúa sem séu hagsmunaaðilar og hafi mögulega orðið fyrir fjárhagslegu tjóni vegna rýrnunar fasteignaverðs, mengunar, sjónmengunar o.fl.
Af hálfu Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur kemur fram að samkvæmt 1. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála fresti kæra til nefndarinnar ekki réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar. Þar komi einnig fram að kæranda sé heimilt að krefjast stöðvunar framkvæmda til bráðabirgða séu þær hafnar eða yfirvofandi. Þá geti úrskurðarnefndin að sama skapi frestað réttaráhrifum ákvörðunar sem feli ekki í sér heimild til framkvæmda, komi fram krafa um það af hálfu kæranda, sbr. 3. mgr. nefndrar 5. gr. Með sama hætti komi fram í 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að kæra til æðra stjórnvalds fresti ekki réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar en þó sé heimilt að fresta réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar til bráðabirgða meðan málið sé til meðferðar hjá kærustjórnvaldi þar sem ástæður mæli með því. Það sé því ljóst að meginreglan sé sú að kæra til æðra stjórnvalds fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar og séu heimildarákvæði fyrir stöðvun framkvæmda eða frestun réttaráhrifa því undantekning frá meginreglu sem beri að skýra þröngt. Stöðvun á starfsemi hjá fyrirtæki sem sé í rekstri og með gilt starfsleyfi sé verulega íþyngjandi aðgerð fyrir leyfishafa og yrðu að vera ríkar ástæður til að stöðva starfsemina þar sem slíkt myndi hafa í för með sér mikið tjón fyrir leyfishafa. Séu litlar líkur á að starfsemi Vöku muni hafa slík áhrif á umhverfið meðan á meðferð málsins standi að forsvaranlegt sé að stöðva starfsemina.
Af hálfu leyfishafa kemur fram að engar ástæður séu til að fara í slíkar íþyngjandi aðgerðir sem frestun réttaráhrifa sé. Vaka sé í samstarfi við slökkviliðið á höfuðborgarsvæðinu varðandi brunamál, sem hafi samþykkt þær aðgerðaráætlanir sem settar hafi verið fram í samráði við verkfræðistofu. Vaka hafi verið í samstarfi við byggingarfulltrúann í Reykjavík, auk verkfræðistofu og arkitektastofu við að fá samþykkt byggingarleyfi. Einnig sé Vaka í samstarfi við Heilbrigðiseftirlit Reykjavíkur varðandi útistandandi athugasemdir sem séu í vinnslu.
Niðurstaða: Í 1. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er tekið fram að kæra til úrskurðarnefndarinnar fresti ekki réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar en jafnframt er kæranda þar heimilað að krefjast stöðvunar framkvæmda til bráðabirgða séu þær hafnar eða yfirvofandi. Þá getur úrskurðarnefndin að sama skapi frestað réttaráhrifum ákvörðunar sem felur ekki í sér heimild til framkvæmda, komi fram krafa um það af hálfu kæranda, sbr. 3. mgr. nefndrar 5. gr. Með sama hætti er kveðið á um það í 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að kæra til æðra stjórnvalds fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar en þó sé heimilt að fresta réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar til bráðabirgða meðan málið er til meðferðar hjá kærustjórnvaldi þar sem ástæður mæli með því. Tilvitnuð lagaákvæði bera með sér að meginreglan er sú að kæra til æðra stjórnvalds frestar ekki réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar og eru heimildarákvæði fyrir stöðvun framkvæmda eða frestun réttaráhrifa kærðar ákvörðunar undantekning frá nefndri meginreglu sem skýra ber þröngt. Verða því að vera ríkar ástæður eða veigamikil rök fyrir ákvörðun um frestun réttaráhrifa og stöðvun framkvæmda
Tekið er fram í athugasemdum með 5. gr. í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 130/2011 að ákvæði greinarinnar byggist á almennum reglum stjórnsýsluréttar um réttaráhrif kæru og heimild úrskurðaraðila til að fresta réttaráhrifum ákvörðunar, sbr. 29. gr. stjórnsýslulaga. Í athugasemdum með þeirri grein í frumvarpi til stjórnsýslulaga er tiltekið að heimild til frestunar réttaráhrifa þyki nauðsynleg þar sem kæruheimild geti ella orðið þýðingarlaus. Einnig að almennt mæli það á móti því að réttaráhrifum ákvörðunar sé frestað ef fleiri en einn aðili sé að máli og þeir eigi gagnstæðra hagsmuna að gæta eða ef til staðar séu mikilvægir almannahagsmunir, t.d. þar sem ákvörðun hefur að markmiði að koma í veg fyrir hættuástand. Það mæli hins vegar með því að fresta réttaráhrifum ákvörðunar sé aðili máls aðeins einn og ákvörðun íþyngjandi fyrir hann, veldur honum t.d. tjóni. Þetta sjónarmið vegi sérstaklega þungt í þeim tilvikum þar sem erfitt yrði að ráða bót á tjóninu, enda þótt ákvörðunin yrði síðar felld úr gildi af hinu æðra stjórnvaldi.
Mál þetta snýst um tímabundið starfsleyfi vegna starfsemi sem þegar er hafin og þykir ljóst að frestun réttaráhrifa leyfisins væri verulega íþyngjandi fyrir leyfishafa sem þá þyrfti að stöðva starfsemi sína. Þá verður ekki séð að kæra verði þýðingarlaus fyrir kærendur þótt réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar verði ekki frestað á meðan málið er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni eða að af hljótist tjón sem erfitt verði að ráða bót á. Með vísan til þessa verður kröfu kærenda um frestun réttaráhrifa hafnað.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kærenda um frestun réttaáhrifa ákvörðunar Heilbrigðiseftirlits Reykjavíkur frá 2. febrúar 2021 um að veita Vöku hf. tímabundið starfsleyfi að Héðinsgötu 2, Reykjavík.
