22/2016 Egilsgata, Borgarbyggð

Árið 2018, fimmtudaginn 15. mars, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ómar Stefánsson varaformaður og Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor.

Fyrir var tekið mál nr. 22/2016, kæra á álagningu fráveitugjalds á fasteignina Egilsgötu 4, Borgarnesi, fyrir árið 2016.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 22. febrúar 2016, er barst nefndinni 25. s.m., kærir eigandi, Egilsgötu 4, Borgarnesi, ákvörðun Orkuveitu Reykjavíkur frá janúar 2016 um álagningu fráveitugjalds á fasteignina Egilsgötu 4. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Einnig er þess krafist að lagt verði á eignina fráveitugjald sem er í samræmi við gildandi ákvæði laga og reglugerðar um gjaldskrár og rekstrarafkomu Orkuveitu Reykjavíkur undanfarin ár.

Gögn málsins bárust frá Borgarbyggð 11. mars 2016 og frá Orkuveitu Reykjavíkur 29. apríl 2016.

Málavextir: Með samningi, dags. 15. desember 2005, var Fráveita Borgarfjarðarsveitar sameinuð Orkuveitu Reykjavíkur. Með álagningarseðli orkuveitunnar í janúar 2016 var lagt á fráveitugjald þess árs vegna fasteignarinnar Egilsgötu 4, Borgarnesi, kr. 61.500. Gjaldið var lagt á samkvæmt gjaldskrá nr. 1136/2015 fyrir fráveitu á veitusvæði Orkuveitu Reykjavíkur – vatns- og fráveitu, Borgarbyggð, sem birt var í B-deild Stjórnartíðinda 21. desember 2015.

Málsrök kæranda: Kærandi kveður fráveitugjald viðkomandi fasteignar fyrir árið 2015 hafa verið kr. 47.282 en fyrir árið 2016 sé það kr. 61.500. Hækkun milli ára nemi því um 30%. Samkvæmt samningi Orkuveitu Reykjavíkur og sveitastjórnar Borgarbyggðar um kaup og rekstur orkuveitunnar á fráveitu í Borgarnesi frá 15. desember 2005 hafi fast gjald á hverja matseiningu verið kr. 4.270,20 og breytilegt gjald á m² kr. 164,80. Gjaldið skyldi taka breytingum í samræmi við stöðu byggingarvísitölu í desember ár hvert. Ef sveitarstjórn Borgarbyggðar hefði ekki fallið frá framangreindum samningi frá 2005 og samþykkt 45% hækkun gjalda væri fast gjald á matseiningu í Borgarbyggð kr. 8.655 og gjald á m² kr. 334,0.

Samkvæmt 15. gr. laga nr. 9/2009 um uppbyggingu og rekstur fráveitna skuli semja gjaldskrá, sem kveði nánar á um greiðslu og innheimtu gjalda. Í gjaldskrá skuli miða við að fráveitugjald, ásamt öðrum tekjum fráveitu, standi undir rekstri hennar, þ.m.t. fjármagnskostnaði, viðtakarannsóknum, vöktun og fyrirhuguðum stofnkostnaði samkvæmt langtímaáætlun veitunnar. Ákveða megi hámark og lágmark fráveitugjalds miðað við rúmmál húseigna eða með föstu gjaldi auk álags vegna stærðar eða notkunar fasteignar. Samkvæmt lögunum sé heimilt að skipta starfssvæði fráveitu í fráveitusvæði og setja sérstaka gjaldskrá fyrir hvert veitusvæði.

Rekstrarafkoma fráveitu Orkuveitu Reykjavíkur á árunum 2006-2010, sérstök hækkun fráveitugjalds um 45% árið 2010 og hagstæð þróun gengis síðustu ár fyrir erlend lán fráveitunnar, staðfesti að orkuveitan hafi tekið sér arð af starfsemi fráveitu sem brjóti gegn 2. mgr. 15. gr. laga nr. 9/2009 og almennum sjónarmiðum um álagningu þjónustugjalda.

Orkuveitan hafi ekki farið að ákvæðum laga og reglugerðar þegar gjaldskrá fráveitu hafi verið ákveðin og henni skipt í gjaldsvæði. Gjaldskrá í Borgarbyggð byggi á samningi á milli aðila um að hluti fráveitugjaldsins sé ætlaður til að halda óbreyttum eignarhlut Borgarbyggðar í Orkuveitu Reykjavíkur. Þegar horft sé til þess arðs sem orkuveitan hafi árum saman reiknað sér af fráveitustarfsemi, hvernig gjaldskrármálum sé háttað og að eigandi fasteignar í Borgarbyggð þurfi að greiða sérstakt álag á fráveitugjald svo sveitarfélagið Borgarbyggð geti haldið óbreyttum eignarhlut sínum í orkuveitunni, sé gerð krafa um ógildingu ákvörðunar fyrirtækisins um álagningu fráveitugjalds á fasteign kæranda. Jafnframt sé þess krafist að lagt verði á eignina fráveitugjald sem sé í samræmi við gildandi ákvæði laga og reglugerðar um gjaldskrár og rekstrarafkomu fráveitu orkuveitunnar undanfarin ár.

Málsrök Orkuveitu Reykjavíkur – vatns- og fráveitu: Orkuveitan tekur fram að gjaldskrá sú er hin kærða álagning byggi á hafi verið birt í B-deild Stjórnartíðinda 21. desember 2015 og öðlast gildi 1. janúar 2016. Gjaldskráin sé nr. 1136/2015 og taki til veitusvæðis Orkuveitu Reykjavíkur – vatns- og fráveitu, Borgarbyggð. Í 15. gr. laga nr. 9/2009 um uppbyggingu og rekstur fráveitna sé fjallað um gjaldskrá fráveitu. Í 2. mgr. nefndrar lagagreinar sé kveðið á um  að miða skuli við að fráveitugjald, ásamt öðrum tekjum fráveitu, standi undir rekstri hennar, þ.m.t. fjármagnskostnaði, viðtakarannsóknum og vöktun og fyrirhuguðum stofnkostnaði  samkvæmt langtímaáætlun veitunnar. Heimilt sé að skipta starfssvæði fráveitu í fráveitusvæði með sérstaka gjaldskrá, sbr. 3. mgr. 15. gr. laganna, og hafi sú heimild verið nýtt til að skilgreina Borgarbyggð sem sérstakt veitusvæði.

Fyrir liggi að fráveita í Borgarbyggð sé að jafnaði rekin með neikvæðri arðsemi (EBIT/bókfært verð) ef litið sé til tímabilsins 2006-2020. Gert sé ráð fyrir að arðsemi fyrir árið 2016 sé -0,9% og til ársins 2020 sé gert ráð fyrir að hún versni lítillega. Eftir árið 2010 hafi hún alltaf verið neikvæð og meðal arðsemi tímabilsins sé -0,3%. Sá fyrirvari sé gerður við framangreindar upplýsingar að í þeim sé ekki tekið tillit til fjármagnskostnaðar, en væri það gert sé ljóst að arðsemin yrði neikvæðari en raun beri vitni.

Samkvæmt framangreindu fari álögð fráveitugjöld í Borgarbyggð ekki fram úr þeim kostnaði við rekstur og uppbyggingu fráveitunnar sem heimilt sé að taka tillit til samkvæmt lögum nr. 9/2009. Af því leiði að gjaldskrá fyrir fráveitu á veitusvæði Orkuveitu Reykjavíkur – vatns- og fráveitu í Borgarbyggð sé lögmæt.

Athugasemdir Borgarbyggðar: Af hálfu Borgarbyggðar er bent á að við samningagerð um sameiningu fráveitna í desember 2005 hafi sveitarfélögin átt eignarhlut í orkuveitunni og hafi verið að því stefnt við sameininguna að sá eignarhluti breyttist ekki. Sett hafi verið upp líkan fyrir rekstur, efnahag og sjóðsstreymi áranna 2006-2050 og hafi verið miðað við að sjóðsstreymisgreiningin leiddi í ljós hvert virði sjóðsstreymis þyrfti að vera í fráveitum eigenda til að halda óbreyttum eignarhlutföllum. Samkvæmt þeim forsendum sem gefnar hafi verið við útreikningana hefði gjaldskrá fráveitugjalda þurft að vera 32,5% hærri í Borgarbyggð og Borgarfjarðarsveit heldur en á öðrum svæðum orkuveitunnar en Borgarbyggð og Borgarfjarðarsveit hefðu sameinast á árinu 2006 í Borgarbyggð.

Í mars 2011 hefði stjórn Orkuveitu Reykjavíkur samþykkt breytingu á gjaldskrá fráveitu. Hafi hún verið gerð í samræmi við niðurstöðu samstarfs orkuveitunnar og eigenda og aðgerðaáætlun vegna fjárhagsvanda fyrirtækisins. Jafnframt hafi verið samþykkt að hækkun gjaldskrár í Borgarbyggð yrði minni en á öðrum stöðum vegna frestana á framkvæmdum í sveitarfélaginu og skyldi sama gjaldskrá vera á öllu veitusvæðinu til ársloka 2015.

Forsvarsmenn Borgarbyggðar hafi bent á að ef framkvæmdir í einhverjum hluta svæðisins réttlæti breytingu á gjaldskrá á því svæði þurfi slíkt að gilda um allt veitusvæðið. Ráðist hafi verið í dýrar fráveituframkvæmdir innan annarra sveitarfélaga en Borgarbyggðar án þess að það hafi haft áhrif á gjaldskrá þess svæðis. Það sé því álit Borgarbyggðar að líta skuli á allt veitusvæðið sem eina heild og því eigi sama gjaldskrá að gilda á því öllu.

Niðurstaða: Stjórnvaldsákvarðanir samkvæmt lögum nr. 9/2009 um uppbyggingu og rekstur fráveitna sæta kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, sbr. 22. gr. laganna, svo sem henni var breytt með 28. gr. laga nr. 131/2011. Einskorðast valdheimildir úrskurðarnefndarinnar við endurskoðun á lögmæti þeirra ákvarðana er undir hana eru bornar. Af þessum sökum tekur nefndin aðeins til úrlausnar kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar en það fellur utan valdheimilda hennar að fjalla um aðrar kröfur kæranda.

Samkvæmt 1. mgr. 14. gr. laga nr. 9/2009 er heimilt að innheimta fráveitugjald af öllum fasteignum sem tengdar eru eða munu tengjast fráveitu sveitarfélags. Samkvæmt 1. mgr. 15. gr. skal stjórn fráveitu semja gjaldskrá þar sem kveðið er nánar á um greiðslu og innheimtu gjaldanna. Um fráveitugjöld gilda reglur um þjónustugjöld og í 2. mgr. 15. gr. nefndra laga segir að miðað skuli við að fráveitugjald ásamt öðrum tekjum fráveitu standi undir rekstri hennar, þ.m.t. fjármagnskostnaði, viðtakarannsóknum og vöktun og fyrirhuguðum stofnkostnaði samkvæmt langtímaáætlun veitunnar. Þá er skv. 3. mgr. 15. gr. heimilt að skipta starfssvæði fráveitu í fráveitusvæði og setja sérstaka gjaldskrá fyrir hvert veitusvæði. Slíka skiptingu skal auglýsa með gjaldskránni.

Orkuveita Reykjavíkur – vatns- og fráveita hefur nýtt sér framangreinda heimild til skiptingar og hefur skipt starfssvæði sínu í þrjá hluta, Reykjavík (veitusvæði I), Akraneskaupstað (veitusvæði II) og Borgarbyggð (veitusvæði III). Í máli þessu er kærð álagning fráveitugjalds samkvæmt gjaldskrá nr. 1136/2015 fyrir fráveitu á veitusvæði III, Borgarbyggð. Gjaldskráin var birt í B-deild Stjórnartíðinda 21. desember 2015 og tók gildi 1. janúar 2016, en gjaldskrár fyrir Reykjavíkurborg og Akraneskaupstað voru birtar sama dag og eru nr. 1134 og 1135/2015. Samkvæmt gjaldskrá fyrir Borgarbyggð er fast gjald á matseiningu kr. 13.177,93 og breytilegt gjald á m² kr. 508,58. Fyrir fasteign sína var kærandi krafinn um kr. 61.500 í fráveitugjald samkvæmt gjaldskránni fyrir árið 2016. Á veitusvæði I og II er fast gjald kr. 9.945,62 og breytilegt gjald á m² kr. 383,90.

Af heimild til skiptingar starfssvæðis í veitusvæði og til þess að gefa út sérstaka gjaldskrá fyrir hvert svæði leiðir að líta verður á hvert veitusvæði sem sérstaka einingu með eigin kostnað og tekjur samkvæmt ákvæðum laga nr. 9/2009. Eðli máls samkvæmt verður álagning fráveitugjalda vegna fasteigna þannig mismunandi á milli veitusvæða. Er það fyrirkomulag ákveðið með lögum og verður ekki hróflað við því af úrskurðarnefndinni. Samkvæmt áður tilvitnuðu ákvæði 2. mgr. 15. gr. laganna gilda reglur um þjónustugjöld um gjöld sem heimilt er að innheimta vegna fráveitu og er talið upp í ákvæðinu hvaða kostnaði gjöldunum er ætlað að standa undir. Samkvæmt gögnum frá Orkuveitu Reykjavíkur – vatns- og fráveitu hafa tekjur af veitusvæði III, þ.e. fráveitu Borgarbyggðar, ekki staðið undir bókfærðum kostnaði við fráveituna frá árinu 2011 og munu ekki gera það fyrir árið 2016. Samkvæmt framlögðum gögnum var afkoma á veitusvæði III, án þess að tekið væri tillit til vaxtagjalda og skatta, neikvæð um kr. 28.764.000. Forsendur fyrir þeirri niðurstöðutölu eru: Tekjur, kr. 102.385.000, gjöld kr. 60.945.000 og afskriftir kr. 70.204.000.  Samkvæmt spá fyrir árið 2016 verða tekjur kr.133.082.000, gjöld kr. 75.873.000 og afskriftir kr. 89.630.000, eða afkoma fyrir vaxtagjöld og skatta neikvæð um kr. 32.421.000. Verða þær tölur ekki vefengdar í kærumáli þessu, enda gilda reglur sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011 m.a. um bókhald og reikningsskil orkuveitunnar, sbr. VII. kafla laganna.

Samkvæmt því sem að framan er rakið fara álögð gjöld ekki fram úr þeim kostnaði við rekstur og uppbyggingu veitunnar sem taka má tillit til lögum samkvæmt. Var hin kærða álagning fráveitugjalda í Borgarbyggð, gjaldsvæði III, því lögmæt og í  samræmi við 2. mgr. 15. gr. laga nr. 9/2009.

Með vísan til alls framangreinds verður kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar hafnað.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.