21/2021 Leynir 2 og 3

Árið 2021, mánudaginn 30. ágúst, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 21/2021, kæra á ákvörðun sveitarstjórnar Rangárþings ytra frá 12. nóvember 2020 um að samþykkja deiliskipulag fyrir Leyni 2 og 3 í Rangárþingi ytra.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 26. febrúar 2021, er barst nefndinni sama dag, kæra nánar tilgreindir aðilar, sem flestir munu vera eigendur eigna, en í sumum tilvikum ábúendur, í næsta nágrenni jarðanna Leynis 2 og 3, Rangárþingi ytra, þá ákvörðun sveitarstjórnar Rangárþings ytra frá 12. nóvember 2020 að samþykkja deiliskipulag fyrir Leyni 2 og 3. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Rangárþingi ytra 17. mars og 19. júlí 2021.

Málavextir: Jarðirnar Leynir 2 og 3 eru í ofanverðri Landsveit sunnan við Landveg, vegnúmer 26. Eru jarðirnar samtals um 33,5 ha að stærð og samliggjandi. Svæðið hefur að stærstum hluta verið ræktað og nýtt til landbúnaðar. Á Leyni 2 hefur verið starfrækt tjald­svæði, en einnig munu vera á jörðinni íbúðarhús, skemma og þjónustuhús, en jörðin Leynir 3 er óbyggð. Samkvæmt Aðalskipulagi Rangárþings ytra 2016-2028 er umrætt svæði á fjar­svæði vatnsverndar.

Áform um uppbyggingu jarðanna hafa áður komið til kasta úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, en 18. desember 2020 kvað nefndin upp úrskurð í máli nr. 53/2020 og felldi úr gildi ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 15. maí s.á. þess efnis að fyrirhuguð uppbygging verslunar- og þjónustusvæðis í landi nefndra jarða skyldi ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Taldi nefndin að rökstuðningi stofnunarinnar væri áfátt og að ekki yrði af ákvörðuninni ráðið að stofnunin hefði séð til þess að nægjanlega væri upplýst í skilningi 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að ekki yrðu af framkvæmdinni umtalsverð umhverfisáhrif. Skírskotaði nefndin í þessu sambandi sérstakalega til þeirra áhrifa sem ófullnægjandi fráveita gæti haft á grunnvatn.

Samhliða málsmeðferð samkvæmt lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum hefur verið unnið að breytingum á skipulagsáætlunun á svæðinu vegna fyrrgreindra áforma. Á fundi skipulags- og umferðarnefndar Rangárþings ytra 8. júlí 2019 var samþykkt að veita heimild til gerðar deiliskipulags og staðfesti byggðarráð þá afgreiðslu 25. s.m. Lýsing skipulagsáforma, dags. 3. júlí 2019, var kynnt í ágúst og september s.á. og bárust athugasemdir. Á fundi skipulags- og umferðarnefndar 9. september 2019 var lýsingin tekin fyrir að nýju, m.a. vegna þess að gerðar hefðu verið breytingar á áformum framkvæmdaraðila frá fyrri lýsingu. Var bókað að ekki væru gerðar athugasemdir við fyrirliggjandi lýsingu, dags. 6. september 2019, og lagt til að hún yrði send til umsagnar að nýju og kynnt. Staðfesti sveitarstjórn greinda bókun 12. s.m. Tók lýsingin hvort tveggja til breytinga á aðalskipulagi Rangárþings ytra og deiliskipulags fyrir umrætt svæði.

Skipulagslýsingin var auglýst til kynningar frá 18. september til 2. október 2019, en einnig mun hún hafa verið kynnt umsagnaraðilum og þeim er áður höfðu komið að athugasemdum. Bárust fjölmargar athugasemdir á kynningartíma tillögunnar er lutu m.a. að mögulegri mengunarhættu vegna fyrirhugaðar uppbyggingar. Málið var tekið fyrir að nýju á fundi skipulags- og umferðarnefndar 7. október s.á. og var þá m.a. fært til bókar að rétt væri að vinna við gerð tillögu að deiliskipulagi tæki mið af framkomnum athugasemdum og ábendingum, sér í lagi hvað varðaði fráveitumál og mengunarvarnir.

Á fundi skipulags- og umferðarnefndar 11. nóvember 2019 var samþykkt að auglýsa fyrir­liggjandi tillögu að deiliskipulagi til kynningar. Jafnframt var samþykkt að halda íbúafund til samráðs og kynningar á fyrirliggjandi áformum. Kom og fram að fjallað hefði verið um framkomnar athugasemdir og ábendingar og að gerðar hefðu verið breytingar frá kynningu lýsingar. Samþykkti sveitarstjórn greinda afgreiðslu 14. s.m. og var íbúafundur haldinn 21. nóvember 2019. Með bréfi Skipulagsstofnunar til sveitarfélagsins, dags. 10. janúar 2020, var bent á að gera þyrfti betur grein fyrir nánar tilteknum atriðum, svo sem um hvar siturþrær yrðu staðsettar. Einnig þyrfti að afla umsagnar Minjastofnunar Íslands um tillöguna.

Tillaga að deiliskipulagi var auglýst til kynningar, samhliða tillögu að breytingu á aðalskipulagi Rangárþings ytra, frá 20. maí 2020 til 1. júlí s.á. Sem fyrr bárust fjölmargar athugasemdir er lutu m.a. að mengun grunnvatns. Í kjölfarið óskaði sveitarfélagið eftir afstöðu vatnsveitu Rangárþings ytra og Ásahrepps, sem leitaði álits Íslenskra orkurannsókna (ÍSOR). Lá álitið fyrir 7. september s.á. og var niðurstaða þess sú að vatnsbólum og vatnsbólasvæðum sveitarfélagsins í Tvíbytnulæk nálægt Lækjar­botnum og í Kerauga stafaði ekki hætta af mengun frá Leyni eða af fyrirhugaðri uppbyggingu þar. Hvað varðaði einkavatnsból í frístundabyggðinni niður með Klofalæk þá væri staðan nú þegar sú að huga þyrfti að vatnsveitu og sameiginlegu vatnsbóli ofan byggðarinnar. Með auknum umsvifum í Leyni yrði þetta brýnna en áður.

Málið var tekið fyrir að nýju á fundi skipulags- og umferðarnefndar 9. nóvember 2020. Kom fram að nefndin hefði fjallað um framkomnar athugasemdir og ábendingar og send yrðu svör til þeirra er gert hefðu athugasemdir. Jafnframt var eftirfarandi fært til bókar: „Skipulagsnefnd telur að búið sé að bregðast við öllum framkomnum athugasemdum og leggur til að tillagan verði send Skipulagsstofnun til endanlegrar afgreiðslu.“ Á fundi sveitarstjórnar 12. s.m. var bókun nefndarinnar samþykkt samhljóða. Tillagan var send Skipulagsstofnun til lögbundinnar afgreiðslu og með bréfi stofnunarinnar til sveitarfélagsins, dags. 9. desember 2020, kom fram að ekki væri gerð athugasemd við að birt yrði auglýsing um samþykkt deiliskipulagsins þegar nánar tilgreind gögn hefðu verið uppfærð. Í kjölfarið voru gerðar breytingar á tillögunni, t.a.m. varðandi fráveitu.

Auglýsing um gildistöku hins umdeilda deiliskipulags var birt í B-deild Stjórnartíðinda 28. janúar 2021. Samkvæmt greinargerð þess nær það yfir hluta jarðanna Leynis 2 og 3 og tekur til um 15 ha verslunar- og þjónustusvæðis. Áformar landeigandi að efla rekstur tjaldsvæðisins og koma jafnframt á fót gisti- og veitingarekstri, auk uppbyggingar frístundasvæðis. Mann­virki verða á einni hæð og hámark byggingarmagns vegna nýbygginga allt að 4.490 m2, en heildarbyggingarmagn 4.935 m2. Meðal annars er gert ráð fyrir því að tjaldsvæðið stækki til suðurs og að reist verði allt að 200 m2 þjónustuhús, en núverandi þjónustuhús verði fjarlægt. Einnig er gert ráð fyrir allt að 800 m2 móttökuhúsi þar sem einnig verður veitingastaður, verslun og starfsmannaaðstaða. Heimilt verður að byggja allt að 45 gestahús og við hvert þeirra kúluhús. Stærð gestahúsa er annars vegar allt að 20 m2 og hins vegar allt að 60 m2. Hámarksstærð kúluhúsa er 30 m2. Leyfilegur fjöldi gesta á tjaldsvæðinu er 60 manns og fjöldi gistirúma í gestahúsum samtals 180.

 

Í greinargerð deiliskipulagsins kemur jafnframt fram að á svæðinu verði þrjár til fjórar rotþrær. Lagnakerfi leiði skólp að felli- og fleytiþróm og úr þeim fari skólpið út í siturlagnir þar sem hreinsun skólps fari fram í siturbeðum. Þykk jarðlög séu á staðnum sem nýtist við gerð siturbeðanna. Verði siturbeð hönnuð samkvæmt norskum leiðbeiningum um jarðvegs­hreinsun húsaskólps og leiðbeiningum Umhverfisstofnunar. Frágangur verði í samræmi við reglugerð nr. 798/1999 um fráveitur og skólp. Eftir því sem við verði komið verði allt grávatn veitt í sérlögnum úr í jarðveg, í samráði við heilbrigðiseftirlit. Einnig er fyrirvari um að heimilt sé að nota hefðbundin skólphreinsivirki ef í ljós komi að aðstæður henti ekki fyrir náttúrulega jarðvegshreinsun og fyrirvari um vöktunaráætlun varðandi virkni fráveitu.

Auglýsing um breytingu á aðalskipulagi Rangárþings ytra var birt í B-deild Stjórnartíðinda 11. janúar 2021. Í henni felst m.a. að gerð er breyting á landnotkun 15 ha svæðis úr landbúnaðarlandi í verslunar- og þjónustusvæði þar sem gert er ráð fyrir uppbyggingu fyrir ferðaþjónustu. Einnig er gert ráð fyrir nýju vatnsbóli fyrir Leyni og e.t.v. fleiri jarðir. Þá er m.a. tekið fram að frárennsli verði tengt hreinsivirkjum sem samanstandi af rotþróm og siturbeðum sem hönnuð verði samkvæmt norskum leiðbeiningum um jarðvegs­hreinsun húsaskólps og leiðbeiningum Umhverfisstofnunar.

Málsrök kærenda: Kærendur benda á að meirihluta þeirra hafi verið játuð kæruaðild í máli nr. 53/2020 fyrir úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Þeir kærendur sem bæst hafi við séu allir nema einn eigendur fasteigna í næsta nágrenni við fyrirhugaða uppbyggingu og hafi sömu hagsmuna að gæta og aðrir kærendur. Einn kæranda sé bóndi að Flagbjarnarholti, sem sé staðsett utan vatnsverndarsvæðisins, en aðild hans helgist af því að hann sæki neysluvatn sitt úr Lækjarbotnaveitu.

Eigi kærendur það sammerkt að hafa komið sér upp heimili, starfsemi eða sumarhúsi á umræddu svæði og fjárfest þar í eignum og innviðum til framtíðar. Hafi þeir talið að svæðið myndi haldast í nokkuð óbreyttri mynd, þ.e. sem kyrrlátt landbúnaðarsvæði, og verði þeir fyrir töluverðu ónæði og tjóni gangi áætlanir eftir. Með fyrirhuguðum skipulagsáformum sé verið að fórna hagsmunum þeirra í þágu tiltekins aðila. Við meðferð málsins hafi að engu leyti verið hugað að hagsmunum umhverfisins eða gætt að stöðu svæðisins sem vatnsverndar­svæðis.

Meðferð og afgreiðsla sveitarfélagsins sé haldin verulegum annmörkum. Uppbygging af þeirri stærðargráðu sem gert sé ráð fyrir í deiliskipulaginu eigi ekki heima innan vatnsverndarsvæðis og hafi sveitarfélagið ekki metið aðra valkosti með tilliti til staðsetningar. Það sé í andstöðu við ákvæði skipulagslaga nr. 123/2010, laga nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana og meðalhófs- og rannsóknarreglu stjórnsýsluréttarins.

Í umhverfisskýrslu deiliskipulagsins komi fram að valkostir hafi verið einskorðaðir við jarðirnar Leyni 2 og 3 og fyrirhugaða uppbyggingu landeiganda. Metnir séu tveir kostir, núllkostur og valinn kostur. Umhverfisskýrsla aðalskipulagsbreytingarinnar sé sett fram með sama hætti. Ófullnægjandi hafi verið að bera aðeins saman fyrrgreinda kosti. Skylt hafi verið að meta aðra valkosti, einkum með tilliti til staðsetningar, skv. f-lið 2. mgr. 6. gr. laga nr. 105/2006 og 5. mgr. 12. gr. skipulagslaga. Jafnframt hafi verið skylt að rökstyðja í deiliskipulaginu ástæður þess að ákveðið hafi verið að láta uppbygginguna fara fram að Leyni 2 og 3, sbr. h-lið 2. mgr. 6. gr. laganna 105/2006. Einnig skorti á að gerð sé grein fyrir mótvægisaðgerðum, sbr. g-lið 2. mgr. 6. gr. laga nr. 105/2006. Sé vísað til úrskurðar úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 133/2019. Í því máli hafi verið hafnað að ógilda fyrir­liggjandi deiliskipulag vegna svínabús. Í forsendum nefndarinnar hafi m.a. verið vísað til þess að önnur staðsetning hafi verið könnuð og ráða mætti ástæður staðarvalsins af umhverfis­skýrslu deiliskipulagsins. Hvorugt hafi verið gert í máli því sem hér sé til skoðunar en það sé verulegur annmarki á hinu umdeilda deiliskipulagi sérstaklega með hliðsjón af því að mat á raunhæfum valkostum sé lykilþáttur í umhverfismati áætlana.

Mat á vægi umhverfisáhrifa í umhverfisskýrslu deiliskipulagsins hafi ekki verið í samræmi við 10. gr. laga nr. 105/2006. Borið hafi að horfa á uppbygginguna heildstætt með tilliti til líklegra umhverfisáhrifa, sbr. einkum 2. tl. b-liðar 1. mgr. 10. gr. Þá sé í engu vikið að líkum, tíðni eða varan­leika hugsanlegra umhverfisáhrifa, þá einkum með tilliti til grunnvatns­mengunar og hættu fyrir heilbrigði manna og umhverfi, svo sem slys, sbr. 1. og 4. tl. b-liðar ákvæðisins. Í dag sé enn ríkara tilefni til að rannsaka samlegðaráhrif fyrirhugaðra framkvæmda heldur en þegar úrskurður nefndarinnar hafi verið kveðinn upp, en ekki sé að sjá að framkvæmdaraðili ætli sér að fjalla um samlegðaráhrif við matsskylduferlið sem nú sé að hefjast.

Horfa verði til fyrirliggjandi upplýsinga um svæðið og framkvæmdina. Um stórfellda fram­kvæmd sé að ræða með tilheyrandi fráveitu og umferð. Umrætt svæði sé á fjarsvæði vatnsverndar og að teknu tilliti til fyrirliggjandi gagna sé það mjög viðkvæmt fyrir allri uppbyggingu og auknum umsvifum. Mengun á grunnvatni svæðisins hafi í för með sér mengun á aðal­vatnsbólum sveitarfélagsins, enda liggi fyrir samkvæmt nýlegum rannsóknum að aðrennslis­tími grunnvatnsins að aðalvatnsbólunum sé mjög skammur. Hann sé raunar svo skammur að uppbygging af þessu tagi, með sambærilegum aðrennslistíma að vatnsbóli, væri óheimil á höfuðborgarsvæðinu, enda væri þá um skilgreint grannsvæði að ræða, sbr. 3. gr. vatnsverndar­samþykktar höfuðborgarsvæðisins nr. 555/2015.

Hætta á grunnvatnsmengun felist ekki aðeins í stórfelldri losun skólps og grávatns ásamt öðrum auknum umsvifum heldur jafnframt þeirri stórauknu umferð sem muni verða um svæðið og bílstæðum á svæðinu fyrir hartnær hundrað bifreiðar. Í deiliskipulaginu sé gert ráð fyrir aðkomu um Stóru-Vallaveg, en um sé að ræða mjóan sveitarveg sem ekki sé á þjónustuskrá Vegagerðarinnar og í slæmu ástandi. Sé augljós slysa- og mengunarhætta með þessari aðkomu sem samrýmist jafnframt á engan hátt annarri umferð á svæðinu. Í skýrslu ÍSOR, dags. 7. september 2020, sé tekið fram að hraunið á svæðinu sé lekt, grunnt sé niður á grunnvatns­borðið og úrkoma og ofanvatn hverfi nánast öll í hraunið og til grunnvatnsins. Grunnvatn svæðisins sé því viðkvæmt fyrir öllum umsvifum, hvort sem um sé að ræða framkvæmdir og byggð, umferð eða landbúnaðarnotkun.

Innan vatnsverndarsvæðisins sé nú þegar fiskeldisstöð í landi Fellsmúla, fjöldi sumarhúsa og önnur mannvirki sem veiti frárennsli út í svæðið og virðist fiskeldistöðin losa beint út í Minnivallalæk. Sérfræðingar hafi verið þeirrar skoðunar að vatnsverndarsvæðið væri komið að þolmörkum árið 2017, m.a. með tilliti til fyrirliggjandi byggðar og fiskeldisins. Hafi þeir lagt til að hætt yrði að nýta Kerauga sem framtíðarvatnsból sveitarfélagsins, svo sem m.a. hafi komið fram í minnisblaði, dags. 13. febrúar 2017, sem lagt hafi verið fram á fundi vatnsveitu sveitarfélagsins. Nú sé áformuð hækkun á losunarmörkum fiskeldisins og stórfelld upp­bygging innan svæðisins. Auglýsing um deiliskipulag á Stóru-Völlum, hafi verið birt í B-deild Stjórnartíðinda 19. febrúar 2021, en áformin hafi legið fyrir í nokkurn tíma. Um sé að ræða uppbyggingu með heildar­byggingarmagn upp á 19.800 m2. Stóru-Vellir séu mjög nálægt fyrirhuguðum framkvæmdum að Leyni 2 og 3 og sé fiskeldið nokkra tugi metra þar frá. Stórfelld uppbygging og aukning á starfsemi sé þannig fyrirhuguð á mjög afmörkuðu svæði sem allt falli innan fjarsvæðis vatnsverndar.

Jafnframt sé hið umdeilda deiliskipulag, sem og breyting á aðalskipulagi sveitarfélagsins, ósamrýmanlegt markmiðum Aðalskipulags Rangárþings ytra 2016-2028 og Landsskipulags­stefnu 2015-2026 um vatnsvernd. Í aðalskipulaginu sé lögð áhersla á nægt framboð neyslu­vatns og að vatnsgæði verði tryggð til framtíðar. Þá sé tekið fram að engar framkvæmdir sem geti ógnað brunnsvæðum verði leyfðar á grann- eða fjarsvæðum vatnsbóla. Einnig að mörk vatnsverndarsvæða verði endurskoðuð þegar betri gögn liggi fyrir um gæði vatnsbóla og aðrennslissvæði þeirra.

Áhrif fyrirhugaðrar uppbyggingar á hagsmuni kærenda séu veruleg og standi deiliskipulagið óbreytt séu þau óafturkræf með þeim afleiðingum að hagsmunir þeirra teljist fyrir borð bornir í skilningi c-liðar 1. mgr. 1. gr. skipulagslaga. Grenndaráhrifin séu m.a. almenn röskun á friðsæld svæðisins, ónæði og hávaðamengun. Megi færa röksemdir fyrir því að verðmæti fasteigna kærenda muni rýrna. Áhrif fyrirhugaðrar uppbyggingar á einka­vatnsból kærenda séu hins vegar þess eðlis að þeir geti ekki gætt hagsmuna sinna með bótakröfum eða öðrum úrræðum.

Af minnisblaði ÍSOR sé erfitt að álykta annað en að brýnt sé fyrir kærendur og aðra að huga að breytingum á neysluvatnsöflun sinni. Gríðarlegir hagsmunir felist í aðgangi að hreinu neysluvatni og minnsti vafi í þeim efnum sé til þess fallinn að vekja upp áhyggjur. Vandséð sé að kærendur geti ráðist í breytingar í samræmi við niðurstöðurnar án aðkomu sveitarfélagsins. Í málinu liggi ekkert fyrir um að sveitarfélagið hafi tekið þetta atriði til skoðunar eða hafið undirbúning að aðgerðum þessu tengdu. Af svörum sveitarfélagsins virðist mega þvert á móti ráða að kærendur beri ábyrgð á sínum eigin vatnsbólum þrátt fyrir að það séu skipulags­breytingar sveitarfélagsins í þágu einkaaðila sem valdi umræddum áhrifum. Þá hafi sveitar­félagið ekki haft samband við hlutaðaeigandi aðila á svæðinu eða kynnt aðrar útfærslur eins og óskað hafi verið eftir, m.a. með erindi, dags. 26. janúar 2021. Eins og málið horfi við kærendum hafi hagsmunir landeiganda af fyrirhugaðri uppbyggingu verið í forgrunni hjá sveitarfélaginu við meðferð málsins og að engu eða mjög takmörkuðu leyti verið hugað að hagsmunum kærenda. Vegi samþykkt deiliskipulagsins svo verulega að réttaröryggi kærenda að ógildingu varði.

Sveitarfélaginu hefði verið rétt, þegar eftir móttöku umrædds minnisblaðs, að rannsaka nánar áhrif fyrirhugaðrar uppbyggingar á einkavatnsból innan áhrifasvæðisins. Í minnsta falli hefði sveitarfélagið átt að hafa samráð við hagsmunaaðila á svæðinu og gera þeim grein fyrir stöðu málsins og hvernig sveitarfélagið hygðist bregðast við. Sé hér um sjálfstæðan ógildingar­annmarka að ræða, enda brotið gegn rannsóknareglu stjórnsýsluréttarins og vegið freklega að réttaröryggi kærenda.

Sú forsenda deiliskipulagsins að aðalvatnsbólum sveitarfélagsins stafi ekki hætta af fyrir­hugaðri uppbyggingu sé röng. Minnisblað ÍSOR sé í ósamræmi við nýlegar rannsóknir. Tilgreind rennslisstefna grunnvatns sé röng og straumhraði verulega vanáætlaður. Megin­forsenda minnisblaðsins sé áætlaður aðrennslistími grunnvatnsins frá uppbyggingarsvæðinu að vatnsbólunum, en sá tími sé byggður á útreikningum frá árinu 2008 á straumhraða grunn­vatns og síunareiginleikum hraunsins. Í niðurlagi minnisblaðsins sé tekið fram að straumhraði grunnvatns til suðvesturs frá Leyni sé 10 m á dag. Í öðrum nýlegum rannsóknum, sem einnig hafi verið framkvæmdar af ÍSOR, sé rakið að straumhraði grunnvatns að Kerauga hafi verið mest 74 m á dag og að meðaltali 50 m á dag. Virðist straumhraði grunnvatns í átt að aðalvatnsbóli sveitarfélagsins því vera að meðaltali fimmfalt meiri og í sumum tilvikum sjöfalt meiri heldur en lagt sé til grundvallar samkvæmt minniblaði ÍSOR. Þær niðurstöður hafi verið byggðar á ferilefnarannsóknum, en minnisblaðið á eldri forsendum og upplýsingum sem standist ekki í ljósi nýlegra rannsókna. Ennfremur sé vandséð að niðurstaða minnis­blaðsins sé í samræmi við endanlegar niðurstöður annarra rannsókna um að hætta að nýta Kerauga sem aðalvatnsból sveitarfélagsins.

Sveitarfélagið hafi byggt ákvörðun sína um samþykkt deiliskipulagsins á forsendum sem séu rangar og sé ákvörðunin því efnislega röng. Athugasemdum hafi verið svarað á grundvelli rangra forsenda. Hafi áhrif deiliskipulagsins að þessu leyti verið rannsökuð með ófull­nægjandi hætti og rangar og ófullnægjandi upplýsingar hafi legið fyrir þegar deiliskipulagið hafi verið samþykkt. Þá sé umfjöllun í deiliskipulaginu um jarðlög röng og ekki rannsökuð með fullnægjandi hætti og sé í því sambandi vísað til úrskurðar úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 53/2020.

Fyrir hendi sé ósamræmi milli heimilda deiliskipulags og aðalskipulags varðandi útfærslu fráveitumála á svæðinu og ekki liggi enn fyrir hvað framkvæmdaraðili hyggist gera. Vegi framangreind óvissa gegn réttaröryggi kærenda, enda sé útfærsla fráveitu­mála einn helsti óvissuþátturinn í tengslum við umrædda framkvæmd. Þá sé fyrirséð, ef breytingar eigi sér stað varðandi fráveitumál, að nauðsynlegt sé að gera breytingar á nýlega samþykktu aðalskipulagi og deiliskipulagi. Slíkar tíðar breytingar á skipulagsáætlunum, sem ætlað sé að skapa form­festu, vegi einnig að réttaröryggi kærenda.

Sveitarstjórn hafi ekki samþykkt deiliskipulagstillöguna heldur hafi hún samþykkt að fela Skipulagsstofnun endanlega afgreiðslu hennar. Það sé ekki hlutverk stofnunarinnar að sam­þykkja deiliskipulagið, sbr. orðalagið „endanleg afgreiðsla“ í bókun um málið. Um sambæri­legt mál megi vísa til úrskurðar úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 49/2019. Jafnframt hafi sveitarstjórn ekki tekið til umræðu þær breytingar á tillögu deiliskipulagsins sem gerðar hafi verið í kjölfar athugasemda Skipulagsstofnunar, en það sé í andstöðu við 1. mgr. 42. gr. skipulagslaga. Um efnislegar breytingar hafi verið að ræða að hluta sem orðið hafi til þess að ósamræmi hafi skapast á milli aðalskipulags og deiliskipulags. Við þær aðstæður hafi verið nauðsynlegt að taka athugasemdirnar og breytingarnar til umræðu.

Málsrök sveitarfélagsins: Af hálfu sveitarfélagsins er því hafnað að annmarkar hafi verið á málsmeðferð skipulagsyfirvalda. Sé því harðlega mótmælt að sveitarstjórn hafi ekki samþykkt skipulagsáætlunina, en hún hafi staðfest afgreiðslu skipulags- og umferðarnefndar. Eðli málsins samkvæmt felist í því að tillagan sé samþykkt. Einnig sé því hafnað að ósamræmi sé á milli heimilda deiliskipulags og aðalskipulags varðandi útfærslu fráveitumála, en væri það fyrir hendi þá væri það með engu móti þess eðlis að það eigi að leiða til ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar.

Í svörum sveitarfélagsins við athugasemdum er borist hafi á kynningartíma tillögunnar hafi m.a. verið tekið fram að auknum umsvifum fylgdi ávallt ásýndarbreyting og aukin umferð, en stefna sveitarfélagins væri að hamla sem mest vélknúna umferð um svæðið. Fyrirhugað væri að hlúa að þeim lágstemmda takti sem einkenndi svæðið. Samþætti skipulagið vel þær kröfur sem ferðamenn leituðu eftir og einnig væri þess gætt að umhverfis- og ásýndaráhrif yrðu takmörkuð. Lögbundnu ferli hefði verið fylgt, nema hvað beðið hefði verið með að auglýsa tillöguna þar sem beðið hefði verið ákvörðunar Skipulagsstofnunar um hvort framkvæmdin væri matsskyld. Sú stefnumörkun er fram kæmi í landsskipulagsstefnu væri ágætlega fylgt. Um lágreista byggð væri að ræða og landi hefði þegar verið raskað. Nú þegar væri allmikil byggð á skilgreindu fjarsvæði vatnsverndar, t.d. frístundabyggð. Frárennslismál yrðu að vera í góðu horfi á slíkum svæðum sem öðrum í sveitarfélaginu. Jafnframt hafi verið vísað til niðurstöðu ÍSOR um hættu af mengun frá Leyni. Stór hluti byggðar á Suðurlandi sé á forsögulegu hrauni sem njóti verndar skv. 61. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd. Svæðinu hafi nú þegar verið raskað, m.a. með landbúnaði, og einnig hafi það verið grætt mikið upp.

Þegar Skipulagsstofnun hafi staðfest deiliskipulagið hafi hún ekki haft úrskurð í máli nr. 53/2020 undir höndum, en stofnunin hafi staðfest að það hefði þó ekki breytt neinu um staðfestingu skipulagsins. Lögð sé áhersla á að sveitarfélagið muni að öllu leyti fylgja lögum um hvort framkvæmdir skuli háðar mati á umhverfisáhrifum og verði ekki gefin út leyfi til framkvæmda fyrr en því ferli sé lokið.

Kærendur vísi til þess að þeir hafi komið sér fyrir á kyrrlátu landbúnaðarsvæði og ætti deiliskipulagið ekki að hafa nein áhrif á hagsmuni þeirra hvað það varði með vísan til staðhátta og efnis hins kærða deiliskipulags. Sveitarstjórnir hafi víðtækt vald í skipulags­málum innan marka sveitarfélagsins og sé í því sambandi vísað til dóms Hæstaréttar í máli nr. 439/2012.

Því sé alfarið hafnað að neysluvatnsöryggi á svæðinu sé stefnt í hættu vegna fyrirhugaðra áforma. Vatnsbólum sveitarfélagsins í Tvíbytnulæk nálægt Lækjarbotnum og Kerauga stafi ekki hætta af mengun frá Leyni eða af fyrirhugaðri uppbyggingu þar. ÍSOR hafi staðfest þann skilning, en um sé að ræða óháða ríkisstofnun sem starfi á grundvelli laga nr. 86/2003. Hlutverk hennar sé að vinna að verkefnum og rannsóknum á sviði náttúrufars, orkumála og annarra auðlindamála eftir því sem stjórn stofnunarinnar ákveði. Hafi kærendur með engu móti hnekkt niðurstöðu ÍSOR sem lögð hafi verið til grundvallar niðurstöðu sveitarfélagsins. Hvað varði áhrif á vatnsból í frístundabyggðinni niður með Klofalæk sé ljóst að huga þurfi að vatnsveitu og sameiginlegu vatnsbóli ofan byggðarinnar og sé vísað til bókunar skipulags- og umferðarnefndar þegar deiliskipulagið hafi verið samþykkt. Því sé alfarið hafnað að tilvist fjarsvæðis vatnsverndar geti leitt til þess að fella beri deiliskipulagið úr gildi. Einnig að sveitarfélagið hafi með einhverjum hætti brotið gegn skyldu til að kanna aðra mögulega valkosti. Slíkt eigi ekki við hér en fyrir liggi að farið hafi verið mjög vel yfir málið.

Málsrök lóðarhafa: Lóðarhafi bendir á að fyrir hendi sé starfsleyfi fyrir tjaldsvæði á jörðinni Leyni 2. Því hafi verið leitað til sveitarfélagsins um að breyta landnotkun á hluta svæðisins og sé breytingin í samræmi við raunverulega notkun landsins frá árinu 2009. Framkvæmda­svæðið liggi ofan á Þjórsárhrauni sem runnið hafi fyrir 8.600 árum. Hekla hafi spúið vikri yfir hraunið og fyllt glufur þess ásamt foksandi sem hafi verið mönnum til trafala í gegnum tíðina. Ofan á vikri og sandi sé þunnur lífrænn jarðvegur sem hafi að mestu leyti byggst upp á síðustu 100 árum eftir að landið þar hafi verið nánast örfoka. Lítið sé um yfirborðsrennsli vatns. Grunnvatn í Landsveit sé fremur viðkvæmt fyrir mengun. Þjórsárhraun sé lekt og hver ný rotþró valdi ákveðnu álagi á umhverfi sitt. Mengun berist með grunnvatnsstraumi til ákveðinnar áttar, þynnist og dvíni með tíma og fjarlægð frá upprunastað. Á Íslandi séu reglur um afmörkun grann- og fjarsvæða háðar aðstæðum án fastbundinna viðmiða. Í minnisblaði ÍSOR komi fram að í íslenskum reglugerðum séu ekki tiltekin tímamörk hversu lengi sýklar lifi í aðrennsli vatnsbóls en í nágrannalöndum sé miðað við 50-400 daga. Samkvæmt útreikningum ÍSOR megi ætla að grunnvatnið hreinsi sig af sýklamengun á 2.000 m kafla í jarðvegi. Hér sé vísað til niðurstöðu minnisblaðsins um hættu á mengun.

Á framkvæmdasvæðinu sé gerð krafa um tveggja þrepa hreinsun skólps. Þeirri kröfu verði ekki mætt með hefðbundinni rotþró og siturbeði þar sem persónueiningafjöldi sé yfir 50. Endanleg útfærsla fráveituhreinsunar verði gerð á hönnunarstigi. Þar sem allt bendi til þess að á svæðinu séu þykk jarðlög sé kostur að nýta þau til hreinsunar skólps, þ.e. með jarðvegs­hreinsun. Sú leið sem lagt sé upp með í skólphreinsun bjóði upp á að hægt verði að hafa hreinsikerfi á nokkrum stöðum innan framkvæmdasvæðis. Þessi leið sé ódýrari en að kaupa tilbúna hreinsistöð. Ef nánari könnun á aðstæðum sýni að ekki séu nægilega þykk jarðlög til staðar þá verði keypt hreinsistöð. Notast yrði við eina miðlæga stöð, þ.e. hefðbundin skólphreinsivirki, og að henni þyrfti að leiða allt skólp frá svæðinu. Þetta kalli á lagnakerfi og viðamikla dælingu. Öll hönnun á hreinsivirkjum, sama hvaða aðferð verði notuð, verði unnin í samráði við Heilbrigðiseftirlit Suðurlands.

Stefnt verði að því að afrennslisvatn verði hreinsað það vel með jarðvegshreinsun að ekki hljótist mengunarhætta grunnvatns af og muni hönnuðir taka mið af staðsetningu fram­kvæmdasvæðis innan fjarsvæðis vatnsverndar. Staðsetning hreinsivirkja taki mið af hæðar­legu og rennslisstefnu lagnakerfis. Frágangur verði með þeim hætti að tryggt verði að kröfur reglu­gerðar nr. 798/1999 um fráveitur og skólp, með síðari breytingum, verði uppfylltar.

Nánast allt svæðið sé ræktað land og samkvæmt vistgerðarkortlagningu Náttúrufræðistofnunar Íslands sé svæðið skilgreint sem tún og akurlendi. Framkvæmdin valdi engum áhrifum á vistkerfi sem njóti verndar eða á náttúrulegan gróður, en hafi töluverð áhrif á ræktað land og minnki véltækt land. Ekkert yfirborðsvatn sé á svæðinu fyrir utan Klofalæk sem renni á jaðri svæðisins á um 160 m kafla. Verndargildi árinnar sé miðlungs. Fyrirhugaðar framkvæmdir séu ekki í næsta nágrenni við lækinn og mjög ólíklegt sé að mengun gæti borist í hann bæði vegna fjarlægðar framkvæmdasvæðisins frá læknum og vegna þykktar jarðvegs. Fyrirhugað framkvæmdasvæði sé skilgreint sem mikilvægt fuglasvæði og áfram verði ræktað svæði til staðar fyrir fugla í ætisleit. Það minnki en verði samt sem áður 20 ha. Ekki sé talið að nokkuð rask verði á mikilvægi búsvæði fugla vegna framkvæmdarinnar.

Áhrif á öryggi hafi verið talin óveruleg. Í aðalskipulagi sveitarfélagsins komi fram að verndarákvæði fjarsvæða séu samkvæmt 13. gr. reglugerðar nr. 796/1999 um varnir gegn mengun vatns. Ekki sé vitað um sprungur eða misgengi og ekki sé fyrirhugað að geyma eða nota efni sem geti mengað grunnvatn. Dregið verði úr áburðarnotkun þar sem ræktað land minnki. Frárennsli verði samkvæmt kröfum og leiðbeiningum Umhverfisstofnunar og Heilbrigðis­eftirlits Suðurlands. Umferð um vegi í sveitinni verði meiri en engin slys eða óhöpp hafi verið skráð í námunda við svæðið síðustu 10 ár. Nýjar vegtengingar verði bornar undir Vegagerðina og þess gætt að gróður eða byggingar skerði ekki sjónsvið við vegamót. Ekki hafi verið talið líklegt að umrædd framkvæmd myndi hafa umtalsverð umhverfisáhrif í för með sér og væri því ekki háð mati á umhverfisáhrifum.

Viðbótarathugasemdir kærenda: Kærendur árétta áður framkomnar athugasemdir sínar. Hafi þeir sýnt fram á að réttmætur vafi sé fyrir hendi varðandi áreiðanleika skýrslu ÍSOR frá september 2020, en sveitarfélagið hafi með engu móti reynt að varpa ljósi á þennan þátt málsins eða útskýra af hverju málatilbúnaður kærenda sé rangur að þessu leyti. Verði því að leggja til grundvallar röksemdir kærenda varðandi áreiðanleika niðurstaðna ÍSOR. Þá hafi Skipulagsstofnun ekki staðfest hið kærða deiliskipulag, líkt og fram komi í greinargerð sveitarfélagsins, heldur aðalskipulagið. Með ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 19. mars 2021 hafi verið komist að þeirri niðurstöðu að áform rekstraraðila fiskeldis í Fellsmúla um að hækka losunarmörk væru ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Hjólhýsi á svæðinu hafi verið tengd fráveitukerfinu og hafi einn kærenda gert athugasemdir við þetta. Húsnæðis- og mannvirkjastofnun hafi tekið málið fyrir og í svörum byggingarfulltrúa hafi komið fram að hjólhýsi og heilsártjöld (kúluhús) hafi verið fjarlægð, en enn séu kúluhús á svæðinu. Sé þetta enn eitt atriðið sem valdi kærendum áhyggjum af þróun mála verði af fyrirhugaðri uppbyggingu, enda virðist fyrirmælum opinberra aðila ekki hafa verið fylgt. Þá séu kærendur með öllu mótfallnir breytingunni á aðalskipulaginu.

—–

Færðar hafa verið fram frekari athugasemdir í máli þessu sem ekki verða raktar nánar.

—–

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti ákvörðunar sveitarstjórnar Rangárþings ytra frá 12. nóvember 2020 um að samþykkja deiliskipulag fyrir Leyni 2 og 3, er felur í sér áform um uppbyggingu ferðaþjónustu á jörðunum. Byggja kærendur aðild sína á því að eiga fasteignir, þar sem munu vera vatnsból, í næsta nágrenni við fyrirhugaða uppbyggingu. Einn kærenda er hins vegar bóndi að Flagbjarnarholti, sem er staðsett utan vatnsverndarsvæðisins, en í kæru segir að aðild hans helgist af því að hann sæki neysluvatn sitt úr Lækjarbotnaveitu. Um kæru­aðild í þeim málum sem undir úrskurðarnefndina heyra er fjallað í 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Þar er kveðið á um að þeir einir sem eigi lögvarinna hagsmuna að gæta tengda kæranlegri stjórnvaldsákvörðun geti kært til úrskurðar­nefndarinnar þá ákvörðun. Verður að skýra þetta ákvæði í samræmi við almennar reglur stjórnsýslu­réttarins um aðild að kærumálum þar sem áskilið er að kærandi eigi einstaklings­bundinna hagsmuna að gæta af úrlausn máls umfram aðra og jafnframt að þeir hagsmunir séu verulegir. Vatnsbólið í Lækjar­botnum er rekið af vatnsveitu Rangárþings ytra og Ásahrepps sem er í eigu þeirra sveitarfélaga. Um vatnsveitur sveitarfélaga gilda lög nr. 32/2004 sama heitis og kemur fram í 1. gr. að í þéttbýli skuli sveitarfélög starfrækja vatnsveitu í þeim tilgangi að fullnægja vatnsþörf almennings, heimila og atvinnufyrirtækja eftir því sem kostur er. Verður ekki séð að umræddur kærandi geti byggt aðild sína umfram aðra á því að vatnsból sveitarfélagsins geti mögulega spillst vegna þeirrar framkvæmdar sem hið kærða deiliskipulag tekur til, enda verður að telja að þar sé fyrst og fremst um hagsmuni allra í sveitarfélaginu að ræða, þ.e. almannahagsmuni. Þá mun sveitarfélaginu áfram vera skylt að lögum að starfrækja vatnsveitu til að fullnægja vatnsþörf almennings í sveitar­félaginu, þ. á m. kæranda. Verður kæru nefnds kæranda því vísað frá úrskurðarnefndinni, en að öðru leyti er málið tekið til efnismeðferðar.

Fjallað er um deiliskipulagsáætlanir í VIII. kafla skipulagslaga nr. 123/2010, m.a. um gerð þeirra, auglýsingu og samþykkt. Svo sem fram kemur í málavaxtalýsingu var á fundi skipulags- og umferðarnefndar Rangárþings ytra 9. nóvember 2020 tekið fram að nefndin hefði fjallað um framkomnar athugasemdir og ábendingar og send yrðu svör til þeirra er gert hefðu athuga­semdir. Jafnframt var eftirfarandi fært til bókar: „Skipulagsnefnd telur að búið sé að bregðast við öllum framkomnum athuga­semdum og leggur til að tillagan verði send Skipulagsstofnun til endanlegrar afgreiðslu.“ Á fundi sveitarstjórnar 12. s.m. var bókað að tillaga væri um að sveitarstjórn staðfesti bókun nefndarinnar og var það samþykkt samhljóða.

Samhliða gerð hins umdeilda deiliskipulags var gerð breyting á Aðalskipulagi Rangárþings ytra 2016-2028. Var m.a. landnotkun á umræddu svæði breytt úr landbúnaði í verslun og þjónustu og samþykkti viðkomandi ráðherra lausn landsins úr landbúnaðar­notum. Unnin var sameiginleg lýsing á skipulagsverkefninu og auglýsingar um tillögu að breytingu á aðalskipulagi og tillögu að deiliskipulagi voru birtar saman í fjölmiðlum og í Lögbirtinga­blaði. Á fyrrgreindum fundi skipulags- og umferðarnefndar var samþykkt tillaga að breytingu á aðalskipulagi og lagt til að tillagan yrði afgreidd skv. 2. mgr. 32. gr. skipulags­laga og send Skipulagsstofnun. Ber öll afgreiðsla málsins það með sér að áform sveitarfélagsins stóðu hvort tveggja til að gera breytingu á aðalskipulagi vegna fyrirhugaðrar uppbyggingar í landi Leynis 2 og 3, sem og að ráðast í gerð deiliskipulags vegna framkvæmdanna. Sá annmarki er á málsmeðferð sveitarstjórnar að ekki kemur fram með skýrum hætti í bókun hennar hvort deiliskipulagstillagan sé samþykkt. Með hliðsjón af því að „endanleg afgreiðsla“ Skipulags­stofnunar á deiliskipulagi er lögboðin yfirferð hennar á formi og efni þess sem samþykkt hefur verið af sveitarstjórn, sbr. 42. gr. skipulagslaga, og þegar litið er til alls framangreinds verður þó að telja að fyrir liggi með nægilega skýrum hætti jákvæð afstaða sveitarstjórnar til hinnar umdeildu tillögu og verður málinu því ekki vísað frá með vísan til 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Með bréfi, dags. 9. desember 2020, kom Skipulagsstofnun á framfæri athugasemdum sínum við hið kærða deiliskipulag. Ekki er að sjá að sveitarstjórn hafi tekið til umræðu greindar athugasemdir, svo sem mælt er fyrir um í 1. mgr. 42. gr. skipulagslaga. Á þær var hins vegar fallist að því marki sem nauðsyn bar til og voru gerðar breytingar á skipulags­áætluninni, sbr. fyrirmæli fyrrgreinds lagaákvæðis. Verður því, eins og atvikum er hér háttað, ekki talið að greindur annmarki leiði til ógildingar og var málsmeðferð að öðru leyti vegna hins kærða deiliskipulags í samræmi við lög að formi til.

Í hnotskurn snýst efni máls þessa um það hvort sveitarstjórn hafi við skipulagsákvörðun sína rannsakað og upplýst með fullnægjandi hætti áhrif fyrirhugaðrar framkvæmdar á umhverfi sitt, einkum að teknu tilliti til þeirrar mengunarhættu sem kærendur telja að grunnvatni, og þar með vatnsbólum, á svæðinu stafi af framkvæmdunum.

Mælt er fyrir um í 2. mgr. 37. gr. skipulagslaga að gera skuli deiliskipulag fyrir einstök svæði eða reiti þar sem framkvæmdir eru fyrirhugaðar og skv. 3. mgr. 3. gr. laganna er vald til að skipuleggja land innan marka sveitarfélags í höndum sveitarstjórnar, sem ber ábyrgð á og annast gerð deiliskipulags í sínu umdæmi, sbr. 38. gr. laganna. Við beitingu þessa skipulags­valds ber að fylgja markmiðum skipulagslaga, sem tíunduð eru í 1. gr. þeirra. Meðal þeirra markmiða er að tryggja réttaröryggi í meðferð skipulagsmála þannig að réttur einstaklinga og lögaðila verði ekki fyrir borð borinn þótt hagur heildarinnar sé hafður að leiðarljósi, sbr. c-lið. Að gættum þessum markmiðum hefur sveitarstjórn mat um það hvernig deiliskipulagi skuli háttað, svo fremi það mat byggi á lögmætum sjónarmiðum. Við matið geta togast á andstæð sjónarmið þess sem hagnýta vill eign sína með ákveðnum hætti og annarra þeirra sem láta sig málið varða, en í d-lið nefndrar 1. gr. kemur fram það markmið laganna að tryggja að samráð sé haft við almenning við gerð skipulagsáætlana þannig að almenningi sé gefið tækifæri til að hafa áhrif á ákvörðun stjórnvalda við gerð slíkra áætlana.

Í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 er kveðið á um viðfangsefni og efnistök deiliskipulags og í gr. 5.3.2.15. segir m.a. að staðsetja skuli vatnsból, afmarka vatnsverndarsvæði og setja skilmála til að tryggja að vatnsból mengist ekki. Umrætt skipulagssvæði er á fjarsvæði vatnsverndar samkvæmt aðalskipulagi Rangárþings ytra og liggur á Þjórsárhrauni, líkt og vikið var að í úrskurði úrskurðarnefndarinnar frá 18. desember 2020 í máli nr. 53/2020. Þar var felld úr gildi sú ákvörðun Skipulagsstofnunar að fyrirhuguð uppbygging verslunar- og þjónustusvæðis í landi Leynis 2 og 3 væri ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Í úrskurðinum var tekið fram að framkvæmdasvæðið hvíldi á 2-5 m djúpum jarðvegi ofan á leku hrauni á brotabelti þar sem kortlagðar hefðu verið jarðskjálftasprungur.

Meðal meginmarkmiða aðalskipulags Rangárþings ytra er að marka stefnu um þjónustu við ferðamenn. Annað meginmarkmið er að standa vörð um vernd grunnvatns sem neysluvatns fyrir íbúa og atvinnustarfsemi. Í greinargerð aðalskipulagsins segir um fyrra markmiðið að stefnt sé að því að ferðaþjónusta styrkist og eflist og að mikilvægt sé að auka gistirými á svæðinu í samræmi við fjölgun ferðamanna. Um það síðara er m.a. tekið fram að áhersla verði á að tryggja vatnsgæði til framtíðar og að meðal leiða til þess sé að engar framkvæmdir sem ógnað geti brunnsvæðum verði leyfðar á grann- eða fjarsvæðum þeirra. Jafnframt segir í greinar­­gerðinni að Kerauga teljist brunnsvæði í sveitarfélaginu og er gert ráð fyrir því að það verði meðal framtíðarvatnsbóla fyrir svæðið. Er stefnt að því að ráðast í stærri samveitu og þá er helst horft til þess að virkjað verði við Kerauga/Lækjarbotna, Geldingalæk og Vatnagarðslæk.

Hið umdeilda deiliskipulag gerir ráð fyrir náttúrulegri jarðvegshreinsun, líkt og gert var í áætlunum framkvæmdaraðila sem tilkynntar voru Skipulagsstofnun til matsskylduákvörðunar á grund­velli laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Fela áformin í sér að skólp fari úr felli- og fleytiþróm út í siturlagnir þar sem hreinsun skólpsins fer fram í siturbeðum og að þykk jarðlög nýtist við uppbyggingu siturbeðanna. Komi í ljós að aðstæður henti ekki fyrir náttúru­lega jarðvegshreinsun skólps er settur sá fyrirvari að heimilt sé að nota hefðbundin skólphreinsivirki. Kærendur telja fyrirvara þennan, sem ekki er að finna í aðalskipulagi Rangárþings ytra, leiða til ósamræmis milli heimilda skipulagsáætlana um útfærslu fráveitumála og sé því ekki fullnægt skilyrði 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga um innbyrðis samræmi skipulagsáætlana. Á það verður ekki fallist. Deiliskipulag er skipulagsáætlun sem byggð er á stefnu aðalskipulags og kveður nánar á um útfærslu þess, sbr. 3. mgr. 37. gr. skipulagslaga. Verður ekki séð að fyrir­vari sá sem um ræðir fari í neinu gegn almennri stefnu sveitarfélagsins um fráveitur. Þótt í aðal­skipulagi, eins og því var breytt, sé greint frá að um jarðvegshreinsun skólps verði að ræða er jafnframt tekið fram að hreinsun frárennslis og frágangur kerfis verði í samræmi við reglugerð nr. 798/1999 um fráveitur og skólp, sem óumdeilt er að hefðbundin skólphreinsivirki falla undir.

Fjarsvæði vatnsbóla er á vatnasvæði þess, en liggur utan þess lands sem telst til brunnsvæða og grannsvæða vatnsbóla, sbr. 13. gr. reglugerðar nr. 796/1999 um varnir gegn mengun vatns. Skal á fjarsvæðum gæta fyllstu varúðar í meðferð nánar tilgreindra efna þar sem vitað er um sprungur eða misgengi. Getur heilbrigðinefnd gefið út frekari fyrirmæli varðandi umferð á viðkomandi svæðum, svo og um byggingu sumarhúsa og annarra mannvirkja. Ákvæðið eitt og sér girðir ekki fyrir eða leggur bann við mannvirkjagerð á slíkum svæðum, en heilbrigðis­nefnd hefur ekki nýtt sér heimild reglugerðarákvæðisins til að gefa út frekari fyrirmæli þar um.

Við meðferð málsins var leitað umsagna Heilbrigðiseftirlits Suðurlands sem veitti umsögn vegna lýsingar skipulagsáforma, sem og við tillögu að deiliskipulagi. Í umsögn sinni, dags. 2. júlí 2020, fór heilbrigðiseftirlitið m.a. fram á upplýsingar um hönnun fráveitumannvirkja áður en til framkvæmda kæmi og benti jafnframt á að slík mannvirki væru starfsleyfisskyld sam­kvæmt lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti- og mengunarvarnir. Á kynningartíma tillögunnar bárust fjölmargar athugasemdir þar sem fyrirhugaðri uppbyggingu var mótmælt, m.a. með vísan til þess að uppbyggingin væri á viðkvæmu svæði, og þá sérstaklega með tilliti til vatnsverndar, og að nýtingu Kerauga og Lækjarbotna væri stefnt í hættu. Óskaði sveitarfélagið álits vatnsveitu Rangárþings ytra og Ásahrepps vegna framkominna athugasemda og var ákveðið að leita álits ÍSOR. Var niðurstaða þess álits, sem fram kom í minnisblaði, dags. 7. september 2020, sú að vatnsbólum og vatnsbólasvæðum sveitarfélagsins í Tvíbytnulæk nálægt Lækjarbotnum og í Kerauga stafaði ekki hætta af mengun frá Leyni eða af fyrirhugaðri uppbyggingu þar. Hvað varðaði einkavatnsból í frístundabyggðinni niður með Klofalæk væri staðan nú þegar sú að huga þyrfti að vatnsveitu og sameiginlegu vatnsbóli ofan byggðarinnar. Með auknum umsvifum í Leyni yrði þetta brýnna en áður.

Var vísað til fyrrgreinds álits í svörum sveitarfélagsins við framkomnum athugasemdum við skipulagstillöguna. Kærendur telja að nefnt álit sé haldið ágöllum, en litið hafi verið til eldri rannsókna sem stangist á við aðrar nýlegar rannsóknir. Um er að ræða rannsóknir sem voru framkvæmdar af sama sérfræðingi af hálfu ÍSOR, þ.e. árin 2008 og 2016. Segir í álitinu að í beiðni sveitarfélagsins komi fram að í framkomnum athugasemdum um vatnsvernd hefði verið bent á þessar rannsóknir. Um straumhraða og síunareiginleika hraunsins var vísað til rannsóknar frá árinu 2008 en einnig var tekið fram að ferilefnaprófanir, sem rannsóknir á árinu 2016 lutu að, sýndu fram á að þessir útreikningar á rennslishraða grunnvatnsins væru nærri lagi. Þá er í álitinu tekið fram að aðrennslistími grunnvatns að vatnsbóli sé ekki tiltekinn í reglugerð nr. 536/2001 um neysluvatn en meðal nágrannaþjóða séu mismunandi viðmið af ýmsum ástæðum. Hérlendis séu ekki fastbundin viðmið en sérfræðingar ÍSOR miði við 50 daga aðrennslistíma í sinni ráðgjöf. Í rannsókn sama sérfræðings hjá ÍSOR frá desember 2016 kemur fram að skemmsti aðrennslistími frá Minnivallalæk í Kerauga sé 70 dagar en 77 dagar í dæluhús við Tvíbytnulæk og 100 dagar við Lækjarbotna. Títtnefndur sérfræðingur tók ennfremur þátt í því samstarfi og samvinnu sem lauk með þeim rannsóknum sem fram fóru og um var fjallað á fundi vatnsveitu Rangárþings ytra og Ásahrepps á árinu 2017 sem kærendur hafa vísað til. Að mati úrskurðarnefndarinnar verður að þessu virtu ekki dregin önnur ályktun en að fullnægjandi upplýsingar um þetta efni hafi legið fyrir sveitarstjórn á þessu stigi málsins, þ.e. við gerð og samþykkt deiliskipulagsins. Hvað varðar athugasemdir kærenda um að aðkoma að svæðinu sé um veg sem beri ekki fyrirhugaða umferð skal á það bent að um stuttan kafla er að ræða og að leitað var umsagnar Vegagerðarinnar um deiliskipulagið sem gerði ekki athugasemdir við fyrirætlanirnar en kom með ábendingar og skilyrði um sjónlengdir o.fl. Var málið að öllu virtu nægjanlega upplýst í skilningi 10. gr. stjórnsýslulaga.

Samkvæmt 5. mgr. 12. gr. skipulagslaga skal við gerð skipulagsáætlana gera grein fyrir áhrifum áætlunar og einstakra stefnumiða hennar á umhverfið, m.a. með samanburði þeirra kosta sem til greina koma, og með umhverfismati áætlunar, sbr. lög nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana. Í samræmi við framangreint var unnin umhverfisskýrsla vegna hins kærða deiliskipulags, en kærendur hafa m.a. vísað til þess að samanburður valkosta hafi verið ófullnægjandi, einkum með tilliti til staðsetningar og bent á f- og h-liði 2. mgr. 6. gr. laganna í þessu sambandi. Auk þess hafi ekki verið gerð grein fyrir mótvægisaðgerðum, sbr. g-lið sama ákvæðis. Þá hafi mat á vægi umhverfisáhrifa ekki verið í samræmi við 10. gr. nefndra laga, en þar eru talin upp í tveimur stafliðum og nokkrum töluliðum þar undir þau viðmið sem taka skal mið af þegar metið er hvort líklegt er að umhverfisáhrif skipulags- og framkvæmda­áætlana verði veruleg. Telja kærendur að ekki hafi með fullnægjandi hætti verið litið til b-liðar 1. mgr. 10. gr. um eiginleika áhrifa og þeirra svæða sem fyrir þeim verða hvað varðar samlegð og sammögnun áhrifa, sbr. 2. tl. b-liðar, auk þess sem ekki hafi verið litið til hverjar líkur, tíðni og varanleiki áhrifa yrðu, sér í lagi vegna grunnvatnsmengunar og hættu fyrir heilbrigði manna og umhverfi, sbr. 1. og 4. tl. nefnds b-liðar.

Tekið er fram í 1. mgr. 6. gr. laga nr. 105/2006 að umhverfisskýrsla skuli hafa að geyma þær upplýsingar sem sanngjarnt sé að krefjast, að teknu tilliti til þeirrar þekkingar sem er til staðar, þekktra matsaðferða, efnis og nákvæmni áætlunarinnar og stöðu hennar í stigskiptri áætlana­gerð. Í 2. mgr. lagagreinarinnar er talið upp í nokkrum stafliðum hvað fram skuli koma í umhverfisskýrslu. Samkvæmt f-lið 2. mgr. nefndrar 6. gr. skal m.a. koma fram skilgreining, lýsing og mat á líklegum verulegum umhverfisáhrifum af framkvæmd áætlunarinnar og raunhæfra valkosta við áætlunina, að teknu tilliti til markmiða með gerð áætlunarinnar og landfræðilegs umfangs hennar. Þá skulu koma fram upplýsingar um fyrirhugaðar aðgerðir til að koma í veg fyrir, draga úr eða vega upp á móti verulegum neikvæðum umhverfisáhrifum af framkvæmd áætlunarinnar, sbr. g-lið, og yfirlit yfir ástæður þess að kostirnir, sem um er að ræða, voru valdir og lýsing á því hvernig matið fór fram, sbr. h-lið. Í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 105/2006 segir um nefnda lagagrein að við framsetningu áætlunar hverju sinni þurfi sá sem ábyrgð beri á áætlanagerðinni að taka afstöðu til þess hvort og að hve miklu leyti ástæða er til að setja umhverfismat áætlunarinnar fram í sérstakri umhverfisskýrslu eða hvort æskilegra sé talið að fjalla um umhverfismatið í sjálfri áætluninni, en það sé ábyrgðaraðili áætlunarinnar sem meti slíkt. Gögn áætlunarinnar þurfi þó ávallt að lágmarki að innihalda þau efnisatriði sem tilgreind séu í stafliðum í 2. mgr.

Í frumvarpinu segir enn fremur um gildissviðsákvæði laganna að sú áætlanagerð sem tilgreind sé í 1. mgr. þess sé ávallt háð umhverfismati. Tilskipun 2001/42/EB gefi kost á að einstök ríki lögleiði tilskipunina með þeim hætti að þær áætlanir sem eingöngu taki til lítilla landsvæða eða feli í sér óverulegar breytingar frá eldri áætlunum séu ekki ávallt háðar umhverfismati, heldur sé tekin ákvörðun um það í hverju tilviki fyrir sig hvort slík áætlun skuli háð umhverfismati. Hér á landi gætu þau ákvæði væntanlega fyrst og fremst varðað deili­skipulags­­áætlanir, auk óverulegra breytinga á aðalskipulagsáætlunum. Ekki þyki æskilegt að lögleiða tilskipunina með þeim hætti. Í stað þess verði, eftir því sem efni og umfang tillögunnar gefi tilefni til, gerð grein fyrir umhverfisáhrifum hennar í þeirri skipulagstillögu sem hljóti kynningu og umfjöllun í samræmi við skipulags- og byggingarlög. Umfang umhverfismats muni ávallt fara eftir eðli og umfangi þeirrar áætlunar sem í hlut á og því eigi kröfur um umhverfismat áætlana sem taki til lítilla landsvæða eða feli í sér óverulegar breytingar ekki að vera verulega íþyngjandi fyrir þann sem að viðkomandi áætlanagerð standi.

Loks segir í almennum athugasemdum með áðurgreindu frumvarpi að nokkur munur sé á umhverfismati áætlana og mati á umhverfisáhrifum framkvæmda. Það eigi við um nákvæmni matsins, málsmeðferð og afgreiðslu þess. Markmið umhverfismats á áætlunarstigi sé að huga að umhverfisáhrifum á fyrri stigum ákvörðunartöku. Umfang umhverfismats áætlunar ráðist af tvennu, annars vegar af umfangi þeirrar stefnu sem sett sé fram í áætluninni og hins vegar af því hvaða þættir umhverfisins séu teknir til skoðunar. Þar sem stefnumörkun á áætlanastigi sé yfirleitt almenns eðlis, borið saman við það sem á við um einstakar framkvæmdir sem háðar séu mati á umhverfisáhrifum, verði að ganga út frá því að umhverfismat áætlana sé tiltölulega gróft mat, oft án þess að sérstakar rannsóknir á umhverfi og umhverfisáhrifum fari fram.

Ljóst þykir af því sem rakið hefur verið að sá sem ábyrgð ber á áætlanagerð hefur visst svigrúm við umhverfismat hennar og að það fari eftir eðli máls hverju sinni hvaða áherslur eru við gerð umhverfisskýrslu skv. 6. gr. laga nr. 105/2006. Sama á við um þegar metið er skv. 10. gr. laganna hvort líklegt er að umhverfisáhrif áætlana verði veruleg, enda hlýtur það að velta á eðli máls hver þeirra viðmiða sem talin eru upp í ákvæðinu eigi helst við. Þá skal tekið fram að málsmeðferð vegna fyrirhugaðra framkvæmda sem falla undir lög nr. 106/2000 fer fram á nokkrum stigum. Eftir atvikum fer fram mat á umhverfisáhrifum hennar eða tekin er ákvörðun um matsskyldu, aðalskipulag getur sætt breytingum, deiliskipulag verið gert auk þess sem ýmis leyfi getur þurft til viðkomandi framkvæmdar og/eða starfsemi.

Í umhverfisskýrslu hins kærða deiliskipulags er að finna mat á því hvort þeir valkostir sem settir eru fram til að ná markmiðum áætlunarinnar muni hafa jákvæð, engin, óveruleg eða neikvæð eða óviss áhrif á tiltekna umhverfisþætti. Kemur þar fram að valkostirnir séu ein­skorðaðir við jarðirnar Leyni 2 og 3 og fyrirhugaða uppbyggingu og svo við núverandi ástand, þ.e. núllkost. Er niðurstaðan sú að uppbygging í samræmi við deiliskipulag muni hafa óveruleg áhrif á metna umhverfisþætti en jákvæð áhrif á samfélag. Um umhverfisþáttinn öryggi segir að aukin umferð verði en engin slys eða óhöpp hafi verið skráð í námunda svæðisins síðastliðin 10 ár. Svæðið sé á fjarsvæði vatnsverndar. Ekki sé vitað um sprungur eða misgengi. Sé ekki fyrirhugað að geyma eða nota efni sem mengað geti grunnvatn og eru slík efni talin upp í dæmaskyni. Dregið verði úr áburðarnotkun þar sem ræktað land minnki. Áhrif á öryggi sé því talið óverulegt.

Svo sem áður segir kemur fram í úrskurði nefndarinnar í máli nr. 53/2020 að þekktar jarðskjálftasprungur séu á svæðinu. Sú staðhæfing í umhverfisskýrslu deiliskipulagsins að ekki sé vitað um sprungur eða misgengi orkar því tvímælis jafnvel þótt rétt kunni að reynast að slíkt fyrirfinnist ekki á deiliskipulagssvæðinu sjálfu. Það er þó ekki ógildingarástæða þegar haft er í huga að ekki eru gerðar sömu kröfur við deiliskipulagsgerð og matsskylduákvörðun vegna sömu framkvæmdar, en þetta er meðal þeirra atriða sem líta ber til við ákvörðun um matsskyldu framkvæmdarinnar, sbr. þau viðmið sem tilgreind eru í 2. viðauka við lög nr. 106/2000.

Ekki er minnst á möguleg áhrif á umhverfisþætti vegna fráveitu í umhverfisskýrslu deili­skipulagsins og er ekki heldur gerð sérstök grein fyrir samlegðaráhrifum, t.d. vegna mögu­legrar mengunar grunnvatns. Á liðnum árum hafa ýmsar framkvæmdir verið á svæðinu og virðast rannsóknir á möguleg áhrif þeirra á grunnvatn hafa farið fram hverju sinni, s.s. vegna fiskeldis og kjúklingabús. Frekari framkvæmdir eru fyrirhugaðar auk þeirrar sem hér um ræðir. Fyrir liggja skýrslur og rannsóknir um þetta efni þar sem bent er á að huga þurfi að vatnsvernd á svæðinu og hefur það efni verið kynnt fyrir sveitarfélaginu og stjórn vatnsveitu á svæðinu. Til þess er að líta að landnotkun, s.s. vatnsból, er ákveðin í aðalskipulagi, sbr. v-lið í gr. 6.2. í skipulagsreglugerð, og á það einnig við um takmörkun á landnotkun, svo sem vegna vatnsverndarsvæðis vatnsbóla sem heilbrigðisnefnd sveitarfélags hefur ákvarðað, sbr. g-lið í gr. 6.3. í sömu reglugerð. Þau viðmið sem kærendur hafa vísað til og finna má í 2. tl. b-liðar 1. mgr. 10. gr. laga nr. 105/2006 eiga því fremur við um aðalskipulagsgerð en deiliskipulagsgerð þegar metið er hvort umhverfisáhrif þeirra áætlana eru veruleg hvað varðar grunnvatn og/eða vatnsvernd. Í umhverfisskýrslu aðalskipulagsbreytingar eru áhrif á heilsu og öryggi metin óveruleg, rétt eins og í umhverfisskýrslu deiliskipulagsins. Í umhverfisskýrslu aðalskipulags­breytingarinnar er vísað til þess að gert sé ráð fyrir að frágangur á fráveitu verði með fullnægjandi hætti skv. reglugerð nr. 798/1999 og eigi því ekki að vera hætta á mengun vegna hennar. Sömuleiðis sé vatnsból fyrir starfsemina starfsleyfisskylt. Þá er í greinargerð deiliskipulagsins settur sá fyrirvari sem áður greinir að reynist fyrirætlan um fráveitu ekki tæk vegna aðstæðna sé heimilt að nota hefðbundin skólphreinsivirki. Verður því ekki séð að nauðsyn hafi borið til að greina frá frekari mótvægisaðgerðum, sbr. g-lið 6. gr. laga nr. 105/2006. Hvað varðar mismunandi staðarvalkosti framkvæmdarinnar er rétt að benda á að landfræðilegt umfang deiliskipulagssvæðisins, sbr. f-lið nefndrar 6. gr., er 15 ha sem verður að telja lítið. Gerð var grein fyrir núll-kosti og er ekkert í máli þessu sem bendir til þess að lóðarhafi eigi raunhæfa möguleika annars staðar en í landi sínu til þeirra framkvæmda sem hann hefur að markmiði. Á þessu stigi undirbúnings framkvæmda, sem ekki eru meiri að umfangi en raun ber vitni, verða ekki gerðar ríkari kröfur til þess aðila sem ábyrgð ber á umhverfismati deiliskipulagsáætlunarinnar um að skilgreina frekari valkosti eða lýsa nánar ástæðum þess hver þeirra var valinn.

Að framangreindu virtu og að teknu tilliti til stöðu deiliskipulagsins í stigskiptri áætlanagerð, umfangs þess svæðis sem það tekur til og þeirrar starfsemi sem fyrirhuguð er, er það niður­staða úrskurðarnefndarinnar að umhverfismat deiliskipulagsins, þótt það sé haldið minniháttar ágöllum, hafi uppfyllt skilyrði 6. og 10. gr. laga nr. 105/2006 með ásættanlegum hætti.

Eins og áður er rakið fór málsmeðferð fram samhliða samkvæmt lögum nr. 106/2000 og samkvæmt skipulagslögum. Heimild til gerðar deiliskipulags var samþykkt um mitt árið 2019 og ákvörðun Skipulagsstofnunar um að fyrirhugaðar framkvæmdir skyldu ekki háðar mati á umhverfisáhrifum lá fyrir 15. maí 2020. Tillaga að deiliskipulagi var auglýst frá 20. s.m. til 1. júlí s.á. og var hún samþykkt 12. nóvember s.á. Skipulagsstofnun gerði ekki athugasemdir við birtingu auglýsingar um samþykkt deiliskipulagsins þegar nánar tilgreind gögn hefðu verið uppfærð, sem var og gert 15. desember 2020. Þremur dögum síðar, eða 18. s.m., felldi úrskurðarnefndin matskylduákvörðun Skipulagsstofnunar úr gildi. Deiliskipulagið var svo birt 28. janúar 2021 og tók þá gildi. Málsmeðferð deiliskipulagsins var því lokið að öllu öðru leyti en því að birting þess hafði ekki farið fram í B-deild Stjórnartíðinda þegar matsskyldu­ákvörðun Skipulagsstofnunar var felld úr gildi. Í áðurnefndum lögum er kveðið á um að óheimilt sé að gefa út leyfi fyrir framkvæmd sem fellur undir fyrri lögin fyrr en álit Skipulags­stofnunar um mat á umhverfisáhrifum liggi fyrir eða ákvörðun sömu stofnunar um að framkvæmd sé ekki matsskyld. Sambærilegan áskilnað er hins vegar ekki að finna vegna deili­skipulagsgerðar og verður því ekki talið að niðurstaða úrskurðarnefndarinnar 18. desember 2020 hafi staðið í vegi fyrir birtingu þegar samþykkts deiliskipulags.

Að öllu framangreindu virtu verður hin kærða ákvörðun um deiliskipulag hvorki talin haldin þeim form- né efnisannmörkum að ógildingu varði. Verður enda ekki talið að hagsmunir kærenda verði fyrir borð bornir í skilningi c-liðar 1. gr. skipulagslaga þótt samráð við þá samkvæmt sömu lögum hafi ekki leitt til ásættanlegrar niðurstöðu að þeirra mati. Verður í því sambandi að benda á að af gögnum málsins verður ráðið að það sé ekki nýnæmi að huga þurfi að vatnsveitu og sameiginlegu vatnsbóli ofan þeirrar frístundabyggðar þar sem kærendur eiga fasteignir, en jafnframt er rétt að taka fram að skv. 51. gr. skipulagslaga getur sá sem sýnir fram á tjón vegna skipulags eftir atvikum átt rétt á bótum frá viðkomandi sveitarfélagi. Slík bótaákvörðun á hins vegar ekki undir úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála.

Loks þykir rétt að leggja áherslu á að skv. 14. gr. skipulagslaga og 13. gr. laga nr. 106/2000 er óheimilt að gefa út leyfi til framkvæmdar fyrr en álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfis­áhrifum liggur fyrir eða ákvörðun sömu stofnunar um að framkvæmd sé ekki matsskyld. Á það ekki einungis við um leyfi á grundvelli skipulagslaga og laga nr. 160/2010 um mannvirki heldur einnig um starfsleyfi sem heilbrigðisnefnd veitir fyrir fráveitu, en við síðast greindu leyfisveitinguna er m.a. hugað að því að grunnvatn spillist ekki og getur eftir atvikum þurft að líta til þess hvort fyrirhugað fráveitukerfi hefur í för með sér annars konar mengun, sbr. eftir atvikum reglugerð nr. 1400/2020 um mengaðan jarðveg.

 

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist nokkuð vegna tafa við gagnaöflun.

Úrskurðarorð:

Kæru kæranda að Flagbjarnarholti er vísað frá úrskurðarnefndinni.

Hafnað er kröfu annarra kærenda um ógildingu á ákvörðun sveitarstjórnar Rangárþings ytra frá 12. nóvember 2020 um að samþykkja deiliskipulag fyrir Leyni 2 og 3.