Ár 2003, fimmtudaginn 26. júní, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21 í Reykjavík. Mættir voru Ásgeir Magnússon hrl., formaður, Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur og Ingibjörg Ingvadóttir lögfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 20/2003; kæra Logos lögmannsþjónustu, f.h. M, á samþykkt bæjarstjórnar Mosfellsbæjar frá 12. febrúar 2003 á tillögu að Aðalskipulagi Mosfellsbæjar 2002-2024.
Á málið er nú lagður svofelldur
Úrskurður.
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 24. mars 2003, sem barst nefndinni 25. s.m., kærir Logos lögmannsþjónusta, f.h. M, samþykkt bæjarstjórnar Mosfellsbæjar frá 12. febrúar 2003 á tillögu að Aðalskipulagi Mosfellsbæjar 2002-2024. Hin kærða ákvörðun hefur hlotið lögboðna afgreiðslu Skipulagsstofnunar og bíður nú staðfestingar umhverfisráðherra.
Kærandi krefst þess að fellt verði úr gildi það ákvæði samþykktarinnar að breyta deiliskipulögðu svæði fyrir íbúða- frístundabyggð við Reykjahvamm í landi Suður-Reykja í opið óbyggt svæði.
Málsatvik: Þann 18. febrúar 1982 var samþykkt af hreppsnefnd Mosfellshrepps deiliskipulag fyrir lóðir við Reykjahvamm í landi Suður-Reykja. Nánar tiltekið er um að ræða 31 lóð og er kærandi eigandi tíu þessara lóða. Var deiliskipulag þetta að sögn kæranda unnið af eigendum landsins og á þeirra kostnað, en það síðan samþykkt af hreppsnefnd. Var það vilji eigenda landsvæðisins að lóðirnar yrði skipulagðar sem íbúðarhúsalóðir. Það var hins vegar ekki samþykkt af skipulagsnefnd, að undanskildum neðstu lóðunum, en að öðru leyti voru lóðirnar ætlaðar fyrir sumarhús.
Í tillögu að Aðalskipulagi Mosfellsbæjar 2002-2024 var gert ráð fyrir að umræddu byggingarsvæði í landi Suður-Reykja yrði breytt í opið, óbyggt svæði. Var áformum þessum mótmælt af kæranda og öðrum lóðarhöfum á svæðinu, en ekki var fallist á mótmæli þeirra. Var hin breytta landnotkun samþykkt við afgreiðslu bæjarstjórnar á tillögu að Aðalskipulagi Mosfellsbæjar 2002-2024 hinn 12. febrúar 2003. Vísaði kærandi þeirri ákvörðun til úrskurðarnefndarinnar með bréfi, dags. 24. mars 2003, svo sem að framan er rakið.
Eftir að kæra í máli þessu barst nefndinni var lögmanni kæranda bent á að nefndin hefði ítrekað vísað frá kærumálum þar sem kærðar hefðu verið ákvarðanir um aðalskipulag eða breytingar á aðalskipulagi. Lægi og fyrir álit Umboðsmanns Alþingis þar sem tekið væri undir þau sjónarmið nefndarinnar að hana brysti vald til þess að fjalla um skipulagsákvarðanir sem sætt hefðu staðfestingu ráðherra. Af hálfu lögmanns kæranda var á það bent að hin kærða ákvörðun í máli þessu hefði enn ekki hlotið staðfestingu ráðherra og væri málið því ekki sambærilegt þeim málum sem nefndin hefði áður vísað frá á grundvelli sjónarmiða um valdmörk. Hefur úrskurðarnefndin af þessu tilefni ákveðið að taka af sjálfsdáðum til úrlausnar hvort vísa eigi máli þessu frá eins og atvikum er háttað.
Málsrök aðila: Við úrlausn frávísunarþáttar málsins þykja ekki efni til að rekja málsrök aðila í einstökum atriðum. Nægir að taka fram að kærandi telur hina umdeildu samþykkt hafa í för með sér verulega verðmætarýrnun á umræddum lóðum og verði hann því fyrir verulegu fjárhagslegu tjóni standi samþykktin óröskuð. Telur hann rök bæjaryfirvalda fyrir hinni umdeildu ákvörðun ekki standast og að ástæðulaust hafi verið að rýra rétt eigenda umræddra lóða með þeim hætti sem gert sé með hinni kærðu samþykkt.
Af hálfu bæjaryfirvalda er hin kærða ákvörðun m.a. studd þeim rökum að umrætt svæði henti illa sem byggingarsvæði. Snjóþungi og landhalli sé þar mikill og hætta á ofanflóðum. Að auki liggi svæðið illa við þjónustu. Verða málsástæður aðila ekki raktar hér frekar en úrskurðarnefndin hefur haft þær allar til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Niðurstaða: Eins og að framan er rakið hefur úrskurðarnefndin talið sig bresta vald til að fjalla efnislega um skipulagsákvarðanir sveitarstjórna sem sætt hafa staðfestingu ráðherra. Rök nefndarinnar fyrir þeirri niðurstöðu hafa áður komið fram, m.a. í úrskurði nefndarinnar í máli nr. 43/1998, en þar segir m.a: „Með setningu nýrra laga um skipulags- og byggingarmál nr. 73/1997, sem tóku gildi hinn 1. janúar 1998, var tekið upp það nýmæli að fela sérstakri úrskurðarnefnd að kveða upp úrskurði í ágreiningsmálum um skipulags- og byggingarmál, en úrskurðarvald í þeim málum var fyrir þann tíma í höndum umhverfisráðherra. Ekki er í lögunum gerð með skýrum hætti grein fyrir því hvaða ágreiningsmál falla undir valdsvið úrskurðarnefndarinnar en af 4. mgr. 39. gr. laga nr. 73/1997 má ráða, að meginviðfangsefni hennar séu að leysa úr álitaefnum sem eiga rætur að rekja til ákvarðana byggingarnefnda og sveitarstjórna um byggingar- eða skipulagsmál. Þá er það á valdsviði nefndarinnar að skera úr um ágreining um það hvort framkvæmdir séu háðar ákvæðum laganna um framkvæmdaleyfi sbr. 2. mgr. 27. gr. nefndra laga, hvort mannvirki sé háð byggingarleyfi skv. 36. gr. laganna, svo og um ágreining um niðurstöðu Skipulagsstofnunar um erindi er varðar undanþágur skv. 3. tl. ákvæða til bráðabirgða með lögunum. Loks er það á valdsviði nefndarinnar að skera úr um ágreining vegna álagningar og innheimtu skipulagsgjalds skv. 7. gr. reglugerðar nr. 737/1997. Hvergi er hins vegar að því vikið í lögunum að nefndin hafi það hlutverk að endurskoða ákvarðanir ráðherra um staðfestingu aðalskipulags eða breytinga á því.
Þegar sérstakri kærunefnd hefur verið komið á fót í tilteknum málflokki, eins og hér um ræðir, verður að líta svo á að ráðherra og kærunefndin séu hliðsett stjórnvöld á æðra stjórnsýslustigi með lögbundinni verkaskiptingu. Leiki vafi á um valdmörk milli ráðherra og kærunefndar verður að telja valdið í höndum ráðherra, enda er það meginregla að ráðherra fari með yfirstjórn stjórnsýslunnar nema hún sé að lögum undanskilin forræði hans.
Í 19. grein laga nr. 73/1997 segir að aðalskipulag, eða breyting á því, sé háð staðfestingu ráðherra og taki gildi þegar staðfestingin hafi verið birt í B-deild Stjórnartíðinda. Af þessu leiðir að það er á valdsviði ráðherra að taka stjórnvaldsákvörðun um staðfestingu aðalskipulags, eða breytingar á því, en í þeirri ákvörðun felst að ráðherra tekur afstöðu til lögmætis aðalskipulagsins eða breytingarinnar, bæði hvað varðar form og efni.
Ákvörðun ráðherra um staðfestingu aðalskipulags eða breytingu á því er lokaákvörðun æðra stjórnvalds og verður hún, að mati úrskurðarnefndar, einungis borin undir dómstóla en ekki skotið til hliðsetts stjórnvalds. Því brestur úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála vald til þess að taka þessar ákvarðanir ráðherra til endurskoðunar.“
Í áliti sínu í máli nr. 2906/2000 fjallaði Umboðsmaður Alþingis um framangreind álitaefni og var það niðurstaða hans að ekki væru efni til að gera athugasemdir við þá niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar að vísa máli frá af framangreindum ástæðum. Í álitinu segir jafnframt svo: „Þar sem aðalskipulag tekur ekki gildi fyrr en við staðfestingu ráðherra tel ég enn fremur að ekki sé unnt að bera samþykkt sveitarstjórnar á aðalskipulagstillögu eða meðferð Skipulagsstofnunar við álitsgjöf til ráðherra undir úrskurðarnefndina.“
Með hliðsjón af þeim rökum sem fram koma í tilvitnuðu áliti er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að hin kærða samþykkt verði ekki borin undir nefndina þrátt fyrir að hún hafi ekki hlotið staðfestingu ráðherra.
Með vísan til þess sem að framan er rakið er máli þessu vísað frá úrskurðarnefndinni.
Úrskurðarorð:
Máli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.
_____________________________
Ásgeir Magnússon
___________________________ _____________________________
Þorsteinn Þorsteinsson Ingibjörg Ingvadóttir
