2/2018 Fiskeldi Dýrafirði

Árið 2018, fimmtudaginn 7. júní, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Ásgeir Magnússon dómstjóri.

Fyrir var tekið mál nr. 2/2018, kæra á ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 22. nóvember 2017 um veitingu starfsleyfis fyrir 4.000 tonna ársframleiðslu á laxi eða regnbogasilungi í sjókvíum í Dýrafirði.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

um kröfu kærenda um frestun réttaráhrifa:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 11. janúar 2018, er barst nefndinni sama dag, kæra Náttúruverndarsamtök Íslands, Náttúruverndarfélagið laxinn lifi og nánar tilgreindir eigendur og veiðiréttarhafar Haffjarðarár, Fífustaðadalsár, Bakkadalsár, Vatnsdalsár, Hvannadalsár, Langadalsár, Þverár og Laxár á Ásum þá ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 22. nóvember 2017 að veita starfsleyfi fyrir 4.000 tonna ársframleiðslu á laxi eða regnbogasilungi í sjókvíum í Dýrafirði. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Þess er jafnframt krafist að réttaráhrifum ákvörðunarinnar verði frestað á meðan málið er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni. Verður nú tekin afstaða til þeirrar kröfu kærenda.

Gögn málsins bárust frá Umhverfisstofnun 1. mars 2018.

Málavextir: Umhverfisstofnun gaf út starfsleyfi 22. nóvember 2017 til handa Arctic Sea Farm hf. Starfsleyfið tekur til framleiðslu á 4.000 tonnum af laxi/regnbogasilungi á ársgrundvelli í Dýrafirði, að hámarki 4.000 tonn af lífmassa á hverjum tíma. Ber að miða við meðalframleiðslu á þriggja ára tímabili. Er rekstraraðila heimilað kynslóðaskipt eldi í sjókvíum á þremur sjókvíaeldissvæðum í Dýrafirði, sem eru við Haukadalsbót, Gemlufall og Eyrarhlíð. Tekið er fram að framleiðsla verði allt að 2.000 tonn á ári á hverju eldissvæði og að eldið verði að jafnaði á tveimur sjókvíaeldissvæðum í senn, en eitt svæði verði hvílt milli eldislota, að lágmarki í sex mánuði.

Málsrök kærenda: Kærendur taka fram að þeir eigi mikilla hagsmuna að gæta um að ekki sé stefnt í hættu lífríki Haffjarðarár, Fífustaðadalsár, Bakkadalsár, Vatnsdalsár, Hvannadalsár, Langadalsár, Þverár og Laxár á Ásum, þar á meðal hinum villtu lax- og silungastofnum ánna, m.a. með lúsafári og mengun frá erlendum og framandi regnbogasilungi og/eða norskum, kynbættum eldislaxi, sem muni sleppa í meira eða minna mæli úr fyrirhuguðu sjókvíaeldi í Dýrafirði.

Farið sé fram á að réttaráhrifum hins kærða starfsleyfis verði frestað eða framkvæmdir stöðvaðar þar sem gera megi ráð fyrir töluverðum afgreiðslutíma úrskurðarnefndarinnar í kærumálinu og að framkvæmdir geti hafist við umrætt sjókvíaeldi áður en afgreiðsla nefndarinnar liggi fyrir.

Málsrök Umhverfisstofnunar: Af hálfu Umhverfisstofnunar er á það bent að það sé almenn regla stjórnsýsluréttar að kæra fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar. Rekstraraðili hafi áður verið með eldi í Dýrafriði og hafi nú fengið víðtækara leyfi, en það sé vel innan burðarþols fjarðarins.

Athugasemdir rekstraraðila: Af hálfu rekstraraðila er farið fram á að hafnað verði kröfu kærenda um frestun réttaráhrifa ákvörðunarinnar vegna vanreifunar. Ekki liggi fyrir hvort kærendur byggi kröfu sína á ákvæðum laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, stjórnsýslulaga nr. 37/1993 eða á öðrum grundvelli. Þau ein rök séu tilgreind fyrir kröfu kærenda um frestun réttaráhrifa að búast megi við töluverðum afgreiðslutíma úrskurðarnefndarinnar. Því fari fjarri að svo almenn röksemdafærsla geti dugað til að fallist verði á slíka kröfu.

Rekstraraðili hafi lagt stund á fiskeldi frá árinu 2009 og hafi aukin framleiðsla í Dýrafirði verið í undirbúningi í mörg ár með tilheyrandi kostnaði. Frekari frestun framleiðslunnar hefði í för með sér mikið tjón fyrir rekstraraðila auk þess sem afleidd áhrif yrðu verulega neikvæð fyrir uppbyggingu starfa og innviða á Vestfjörðum. Vegi þeir hagsmunir verulega þyngra en hagsmunir kærenda, einkum þegar litið sé til þess að kærendur hafi engin rök fært fyrir nauðsyn þess að fresta réttaráhrifum. Sé ekki knýjandi nauðsyn á að fallast á þá kröfu þeirra.

Niðurstaða: Í 1. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála segir að kæra til nefndarinnar fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar. Kærandi geti þó krafist úrskurðar um stöðvun framkvæmda til bráðabirgða séu þær hafnar eða yfirvofandi og getur úrskurðarnefndin með sömu skilmálum frestað réttaráhrifum ákvörðunar sem ekki felur í sér stöðvun framkvæmda, sbr. 3. mgr. lagagreinarinnar. Um undantekningu er að ræða frá þeirri meginreglu að kæra fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar. Í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 130/2011 segir um 5. gr. að í málum sem varði framkvæmdir sem hafi áhrif á umhverfið kunni kæruheimild að verða þýðingarlaus ef úrskurðarnefndin hafi ekki heimild til að fresta réttaráhrifum hennar. Þó sé  mikilvægt að gætt sé að því að efnislegar forsendur liggi að baki kæru, þ.e. að horft sé til þess hversu líklegt sé að kæra breyti efni ákvörðunar.

Kærendur byggja í kæru sinni á því að gífurlegt magn úrgangs stafi frá eldinu og að því fylgi hætta á lúsafári, sjúkdómasmiti og erfðamengun. Í greinargerð Umhverfisstofnunar með hinu kærða starfsleyfi kemur fram að Skipulagsstofnun hafi metið það svo að stækkun fyrirhugaðs eldis þyrfti ekki að fara í mat á umhverfisáhrifum. Er hvað það varðar vísað til matsskylduákvörðunar stofnunarinnar frá 8. júlí 2015, sem hefur ekki verið kærð til úrskurðarnefndarinnar. Þar kemst stofnunin að þeirri niðurstöðu að helstu neikvæðu áhrif fyrirhugaðrar stækkunar á fiskeldi í Dýrafirði kunni að felast í aukinni hættu á að sjúkdómar og laxalús berist í villta laxfiska frá eldisfiski í sjókvíum eða strokufiskum úr fyrirhuguð eldi, hvort heldur verði um að ræða eldi á regnbogasilungi eða laxi. Áhrif fyrirhugaðs eldis á erfðablöndun og veiðihlunnindi séu ekki líkleg til að verða umtalsverð. Áhrif á botndýralíf undir eldiskvíum verði staðbundin og ráðist af umhverfisaðstæðum á hverjum stað, auk þess að vera afturkræf að hluta eða alveg verði eldinu hætt. Fyrirhuguð stækkun á fiskeldinu í Dýrafirði sé ekki líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og skuli því ekki háð mati á umhverfisáhrifum.

Skipulagsstofnun rekur jafnframt í ákvörðun sinni að í gögnum málsins komi fram að til staðar sé rekstrarleyfi til framleiðslu á allt að 2.000 tonnum af regnbogasilungi eða laxi árlega við Haukadalsbót og Gemlufall í Dýrafirði. Starfsleyfi Umhverfisstofnunar gildi hins vegar einungis fyrir svæði við Haukadalsbót. Fyrirhugað sé að auka núverandi framleiðslu á regnbogasilungi úr 2.000 tonnum í 4.000 tonn, sem mögulega breytist í laxeldi síðar. Einnig bætist nýtt eldissvæði, utan við Eyrarhlíð, við þau tvö sem núgildandi rekstrarleyfi geri ráð fyrir.

Ágreiningur máls þessa snýst um leyfi vegna framleiðsluaukningar fyrir fiskeldi í Dýrafirði. Sú breyting sem af leyfisveitingunni hlýst er einkum aukin framleiðsla og jafnframt er eldið heimilað víðar í firðinum en áður. Hætta á að fram komi þau umhverfisáhrif sem kærendur halda fram var því þegar til staðar áður en hið kærða leyfi var veitt. Þó sú hætta aukist e.t.v. eitthvað verður ekki séð að hún aukist í þeim mæli á meðan á meðferð málsins stendur að kæruheimild verði þýðingarlaus. Að sama skapi verður að telja hættu á að frestun réttaráhrifa hinnar kærðu ákvörðunar myndi hafa í för með sér mikið tjón fyrir leyfishafa. Eru því ekki forsendur til að beita undantekningarheimild 3. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 og fresta réttaráhrifum hins kærða starfsleyfis.

Hafnað er kröfu kærenda um frestun á réttaráhrifum á ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 22. nóvember 2017 um að veita starfsleyfi fyrir 4.000 tonna ársframleiðslu á laxi eða regnbogasilungi í sjókvíum í Dýrafirði.