Ár 2003, fimmtudaginn 27. mars, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21 í Reykjavík. Mættir voru Ásgeir Magnússon hrl., formaður, Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur og Óðinn Elísson hdl. varamaður.
Fyrir var tekið mál nr. 19/2001, kæra fyrrverandi og núverandi eigenda fasteignarinnar að Garðarsbraut 5, Húsavík á samþykkt bæjarstjórnar Húsavíkur frá 20. febrúar 2001 um deiliskipulag fyrir miðbæ Húsavíkur.
Á málið er nú lagður svofelldur
Úrskurður.
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 8. maí 2001, er barst nefndinni hinn 9. maí sama ár, kærir Berglind Svavarsdóttir hdl., fyrir hönd K og G ehf., Garðarsbraut 5, Húsavík, þá ákvörðun bæjarstjórnar Húsavíkur frá 20. febrúar 2001 að samþykkja deiliskipulag fyrir miðbæ Húsavíkur. Gera kærendur þá kröfu að hin kærða ákvörðun verið felld úr gildi og réttur kærenda til lóðarinnar að Garðarsbraut 3-7 verið viðurkenndur. Þá er krafist stöðvunar réttaráhrifa hinnar kærðu ákvörðunar þar til úrskurður gengur í málinu.
Málavextir: K mun hafa átt húseignir nr. 3, 5, og 7 við Garðarsbraut auk fasteigna er stóðu við Vallholtsveg. Húsin við Vallholtsveg og Garðarsbraut 3, er stóðu norðan Vallholtsvegar, hafa verið fjarlægð að tilstuðlan eiganda. Samkvæmt lóðarsamningi frá 25. febrúar 1970 er lóðin nr. 3-7 við Garðarsbraut talin vera 2.479 fermetrar og samkvæmt uppdrætti er samningnum fylgir er lóðin staðsett sunnan Vallholtsvegar. Í ágústmánuði 1999 var húsið nr. 7 við Garðarsbraut selt og m.a. við það miðað að framseld lóðarréttindi næðu 3 metra til norðurs frá húsvegg. Í desember 1999 seldi K G ehf. húsnæði sitt að Garðarsbraut 5 og var í samningnum gert ráð fyrir að í kaupunum fylgdi réttur til lóðarinnar nr. 3 við Garðarsbraut. Umrætt svæði hafði ekki verið deiliskipulagt á þessum tíma.
Á vordögum 2000 var K kynntur uppdráttur að deiliskipulagi fyrir umræddan reit og gefinn kostur á að koma að athugasemdum. Samkvæmt þeim uppdrætti var m.a. lóðinni nr. 5 og 7 við Garðarsbraut skipt upp í tvær lóðir og var þar miðað við önnur lóðamörk en ráð var fyrir gert við sölu Garðarsbrautar 7. Jafnframt var lóð sú sem fylgt hafði húsinu að Garðarsbraut 3 stækkuð og nefnd Vallholtsvegur 1. Í bréfi, dags. 16. júní 2000, komu kærendur á framfæri athugasemdum sínum er snertu áætluð lóðamörk milli Garðarsbrautar 5 og 7 og áætlaðan göngustíg á lóðarmörkum greindra fasteigna auk þess sem áréttaður var sá skilningur kærenda að fasteigninni að Garðarsbraut 5 fylgdi réttur til lóðarinnar að Garðarsbraut 3. Bréf kærenda var tekið fyrir á fundi byggingarnefndar bæjarins hinn 21. júní 2000 og þar sett fram sú skoðun byggingarnefndar að lóðin að Garðarsbraut 7 mætti ekki minni vera en gert væri ráð fyrir á fyrirliggjandi skipulagsuppdrætti og lóðin að Garðarsbraut 3, norðan Vallholtsvegar, væri fallin til bæjarins þar sem ekki hefði verið byggt á henni og uppdráttur með lóðarsamningnum frá 25. febrúar 1970 tæki ekki til lóðarinnar norðan Vallholtsvegar. Kærendur höfðu spurnir að þessum fundi byggingarnefndar og fóru fram á rökstuðning fyrir afstöðu nefndarinnar til framkominna athugasemda með bréfi, dags. 17. júlí 2000. Erindinu var svarað með bréfi byggingarfulltrúa bæjarins, dags. 27. júlí 2000, þar sem fram kom bókun nefndarinnar um fyrrgreinda afstöðu hennar til málsins. Kærendur sendu á ný beiðni um rökstuðning fyrir umræddri afgreiðslu byggingarnefndar með bréfi, dags. 16. ágúst 2000 en, ekki liggur fyrir í málinu að því erindi hafi verið svarað bréflega.
Tillaga að deiliskipulagi fyrir miðbæ Húsavíkur var síðan auglýst í Lögbirtingarblaði hinn 29. nóvember 2000 og mun lóðin að Garðarsbraut 7 þá hafa verið minnkuð um 60 fermetra frá fyrri uppdrætti og göngustígur milli húsanna lagður til bæjarins. Lögmaður kærenda sendi inn athugasemdir við deiliskipulagstillöguna með bréfi, dags. 12. janúar 2001, þar sem mótmæli voru á sömu lund sem fyrr.
Skipulags- og byggingarnefnd tók fyrir deiliskipulagstillöguna og fram komnar athugasemdir kærenda á fundi sínum hinn 13. febrúar 2001 og afgreiddi málið með eftirfarandi bókun: „Kynningu skipulagsins er nú lokið. Sameiginleg athugasemd barst frá fyrrverandi og núverandi eigendum Garðarsbrautar 5. Byggingarnefnd leggur til við bæjarstjórn að tillagan verði samþykkt með þeirri breytingu að göngustígur milli Ketilsbrautar og Garðarsbrautar tilheyri lóð nr. 5 við Garðarsbraut. Að öðru leyti er vísað til fundargerðar Byggingarnefndar frá 21. júní 2000.” Bæjarstjórn samþykkti þessa afgreiðslu á fundi hinn 20. febrúar 2001. Kærendum var tilkynnt um niðurstöðu málsins með bréfi hinn 10. apríl 2001 og tók deiliskipulagið gildi með birtingu þess í Stjórnartíðindum hinn 30. apríl 2001.
Kærendur sættu sig ekki við þessi málalok og kærðu samþykkt deiliskipulagsins til úrskurðarnefndarinnar eins og að framan greinir.
Málsrök kærenda: Kærendur benda á að við sölu umræddra eigna við Garðarsbraut á árinu 1999 hafi ekki verið fyrir hendi deiliskipulag fyrir svæðið. Við söluna á Garðarsbraut 7 hafi verið framseld lóðarréttindi úr hinni sameiginlegu lóð og gert ráð fyrir að lóðamörk yrðu þremur metrum frá húsvegg í norður með umferðarrétti að austan. Kaupverð eignarinnar hafi m.a. ráðist af þessum forsendum og hafi bæjaryfirvöldum verið kunnugt um stöðu mála fyrir hina umdeildu deiliskipulagsgerð. Engin málefnaleg rök búi að baki þeirri ákvörðun bæjaryfirvalda að fara gegn fyrirliggjandi samningum um skiptingu lóðar milli Garðarsbrautar 5 og 7. Vandséð sé að það varði deiliskipulagið nokkru hvort umrædd lóðamörk liggi norðar eða sunnar. Í 1. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 séu m.a. sett fram þau markmið laganna að tryggja réttaröryggi í meðferð skipulags- og byggingarmála þannig að réttur einstaklinga og lögaðila verði ekki fyrir borð borinn þótt hagur heildarinnar sé hafður að leiðarljósi. Með hinni kærðu ákvörðun sé verulegum hagsmunum kærenda raskað og gildir samningar settir í uppnám án þess að séð verði að með því sé verið að ná fram lögmætum markmiðum eða verið sé að gæta almannahagsmuna.
Kærendur benda á að eignarrétturinn sé varinn af 67. gr. stjórnarskrárinnar og enginn verði skyldaður til að láta eign sína af hendi nema að almenningsþörf krefjist og fyrir því sé lagaheimild enda komi fullt verð fyrir Eignarréttarlegum hagsmunum verði ekki raskað með skipulagsákvörðunum nema fyrir liggi gilt skipulag og til þeirra ráðstafana séu fullnægjandi rök.
Með hinni kærðu ákvörðun virðist bæjaryfirvöld hafa tekið til sín hluta hinnar sameiginlegu lóðar, þ.e. nr. 3 við Garðarsbraut. Samkvæmt þinglýstum lóðarsamningi frá árinu 1970 er umrædd lóð undir og umhverfis verslunarhús lóðarhafa við Garðarsbraut og teljist vera nr 3-7 við þá götu og sé hún þannig skráð í fasteignamati. Þótt öll horn lóðarinnar séu ekki nýtt sé fráleitt að telja réttindi til þess lóðarparts niður fallin enda hafi bæjaryfirvöld ekki tilkynnt lóðarleiguhafa um niðurfellingu réttinda yfir lóðinni. Kærendur beri ekki hallann af ónákvæmni af hálfu bæjaryfirvalda við gerð umrædds lóðarsamnings en óumdeilt sé að annar kærenda, Kaupfélag Þingeyinga, hafi nýtt lóðina nr. 3 við Garðarsbraut um áraraðir og fasteignir félagsins staðið á lóðinni eins og veðmálabækur beri með sér. Þá sé óumdeilt að Kaupfélagið en ekki Húsavíkurbær hafi látið rífa mannvirki er á lóðinni stóðu. Nýting lóðarinnar hafi verið í samræmi við gildandi aðalskipulag en eins og fram sé komið hafi svæðið ekki verið deiliskipulagt fram að þessu. Í 45. gr. skipulags- og byggingarlaga sé byggingaryfirvöldum veitt heimild til að fella niður byggingarleyfi að tilteknum skilyrðum uppfylltum en þar sé hvergi að finna heimild til að fella niður leyfi vegna niðurrifs húss. Ákvæði þess efnis í lóðarsamningi eigi því ekki lagastoð enda sé um að ræða ótímabundinn samning með erfðafesturétti. Ljóst sé að kærendur hafi enn allan rétt til hinnar umþrættu lóðar og standist því ekki það ákvæði deiliskipulagsins að um sé að ræða óbyggða lóð.
Ennfremur benda kærendur á að annmarkar hafi verið á meðferð deiliskipulagstillögunnar og við meðferð hennar hafi grundvallarreglur stjórnsýsluréttar verið brotnar. Allar reglur um tilkynningar og rökstuðning hafi verið hunsaðar af hálfu bæjaryfirvalda. Bæjaryfirvöld hafi aldrei kallað eftir gögnum frá kærendum og ekki sé í ljós leitt að þau hafi kynnt sér ákvæði kaupsamninga eða samkomulag milli lóðarhafa og hafi rannsóknarregla 10. gr. stjórnsýslulaga ekki verið virt. Þá hafi sveitarstjórn ekki fjallað um framkomnar athugasemdir við skipulagstillöguna eða sent kærendum umsögn sína þar um svo sem áskilið sé í 1. og 3. mgr. 25. gr. skipulags- og byggingarlaga og 1. 2. og 4. mgr. gr. 6.3.3 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998. Bent er og á að jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga hafi ekki verið gætt við deiliskipulagsgerðina í ljósi þess að ekki gæti samræmis milli flatarmáls húsa á lóðunum nr. 5 og 7 við Garðarsbraut og ákvarðaðrar lóðarstærðar. Við hina kærðu ákvörðun hafi ekki verið höfð hliðsjón af meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga þar sem bæjaryfirvöld séu að taka íþyngjandi ákvörðun gagnvart kærendum með setningu deiliskipulagsins þótt ljóst sé að markmiðum skipulagsins verði náð fram með öðru og vægara móti.
Standi hin kærða ákvörðun óhögguð hafi það í för með sér að verðmæti og nýtingarmöguleikar fasteignarinnar að Garðarsbraut 5 rýrni til tjóns fyrir kærendur sem bæjaryfirvöld hljóti að bera ábyrgð á.
Málsrök Húsavíkurbæjar: Bæjaryfirvöld benda á að framkomnar athugasemdir kærenda við hið kærða deiliskipulag eigi rót sína að rekja til sölu fasteignanna að Garðarsbraut 5 og 7 þar sem lóðarréttindi séu framseld og ráðgerð séu lóðamörk.
Í afsali fyrir Garðarsbraut 7 og samkomulagi aðila um tilhögun lóðarréttinda frá 9. ágúst 1999 komi fram að lóðarréttindi séu sameiginleg með fasteignunum að Garðarsbraut 3 og 5 og að kaupanda sé kunnugt um að gera þurfi nýjan lóðarleigusamning við Húsavíkurbæ vegna samkomulags aðila um væntanleg lóðarréttindi Garðarsbrautar 7. Þá komi fram í 10. gr. kaupsamnings um fasteignina að Garðarsbraut 5 að kaupanda sé kunnugt um að verið sé að vinna að skipulagningu og gerð lóðarsamnings vegna hinnar seldu fasteignar og endanleg lóðarmörk því ekki ljós. Þar komi einnig fram að kaupanda sé kunnugt um framsal lóðarréttinda vegna sölu fasteignarinnar að Garðarsbraut 7 en kaupandi geri þann fyrirvara að tilheyri lóðin nr. 3 við Garðarsbraut ekki seljanda verði veittur afsláttur af kaupverði er nemi kr. 2000 fyrir hvern fermetra.
Samkvæmt þessu hafi aðilum verið ljóst að ákvörðun lóðamarka yrði ekki tekin með samkomulagi aðila án samþykkis Húsavíkurbæjar sem lóðareiganda og að óvissa væri um stöðu lóðarinnar að Garðarsbraut 3. Verði ekki annað ráðið en aðilum hafi einnig verið kunnugt um að unnið væri að skipulagi svæðisins af hálfu Húsavíkurbæjar.
Að mati bæjaryfirvalda tilheyri lóðin nr. 3 við Garðarsbraut sveitarfélaginu þar sem ekki hafi verið byggt á lóðinni. Lóðarsamningur frá árinu 1970 telji lóðina Garðarsbraut 3-7 2.479 fermetra samkvæmt uppdrætti er samningnum fylgdi en sá uppdráttur nái ekki til lóðar norðan Vallholtsvegar þar sem umrædd lóð standi.
Hið kærða deiliskipulag hafi verið auglýst til kynningar af hálfu Húsavíkurbæjar í lögbundinn tíma og hafi athugasemdir borist frá kærendum. Um þær hafi verið fjallað og komið til móts við kærendur í einu atriði. Bæjarstjórn hafi samþykkt deiliskipulagið, Skipulagsstofnun farið yfir það og auglýsing um gildistöku þess birt í Stjórnartíðindum hinn 30. apríl 2001. Bæjaryfirvöld telji að engin rök séu til að hnekkja hinni kærðu ákvörðun sem hafi verið sett með lögformlega réttum hætti af þar til bærum stjórnvöldum.
Niðurstaða: Kærendur telja að málsmeðferð hinnar kærðu deiliskipulagsákvörðunar hafi verið ábótavant og með ákvörðuninni um lóðamörk Garðarsbrautar 5 og 7 ásamt ráðstöfun lóðar að Garðarsbraut 3, sem í deiliskipulaginu felist, sé hagsmunum kærenda raskað óhæfilega og beri að ógilda hina kærðu ákvörðun. Jafnframt gerðu kærendur kröfu um stöðvun réttaráhrifa deiliskipulagsins og að viðurkenndur yrði réttur þeirra til lóðarinnar nr. 3-7 við Garðarsbraut.
Í 5. mgr. 8. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 37/1998 er fjallað um úrskurðarvald úrskurðarnefndarinnar vegna kröfu um stöðvun framkvæmda. Setning deiliskipulags felur að jafnaði ekki í sér leyfi til framkvæmda heldur þarf yfirleitt áður að koma til útgáfu byggingar- eða framkvæmdaleyfa. Hefur ekki verið sýnt fram á að hin kærða ákvörðun í máli þessu hafi leitt til framkvæmda eða haft önnur slík réttaráhrif að þýðingu hefði haft að fresta þeim með sjálfstæðum úrskurði til bráðbirgða. Hefur því ekki komið til þess að krafa kærenda um frestun réttaráhrifa væri tekin til sjálfstæðrar úrlausnar.
K, þáverandi eiganda umræddra lóða, var sendur uppdráttur á undirbúningsstigi fyrirhugaðrar deiliskipulagstillögu. Kærendur komu að sameiginlegum athugasemdum sínum við þá tillögu sem byggingarnefnd tók afstöðu til og var beiðni kærenda um rökstuðning fyrir afstöðu byggingarnefndar svarað. Ekki verður talið að byggingarnefnd hafi borið að tilkynna kærendum um afstöðu sína til framkominna athugasemda þeirra þar sem umrædd afgreiðsla var liður í undirbúningi máls en ekki stjórnvaldsákvörðun í skilningi 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Deiliskipulagstillagan var síðan auglýst til kynningar á lögboðinn hátt og komu kærendur á framfæri athugasemdum sínum við þá kynningu þar sem m.a. komu fram upplýsingar um ráðagerðir aðila að afsalsgerningum um lóðamörk við skiptingu sameiginlegrar lóðar. Bæjarstjórn afgreiddi tillöguna og tók afstöðu til framkominna athugasemda kærenda og tilkynnti þeim um afgreiðsluna. Í þeirri afgreiðslu er að finna ástæður bæjaryfirvalda fyrir afstöðu til umræddra athugasemda þar sem skírskotað er til bókunar byggingarnefndar frá 21. júní 2000 er fylgdi tilkynningu til kærenda. Málsmeðferðin var því í samræmi við 25. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 og ekki verður séð að farið hafi verið í bága við rannsóknarreglu 10 gr. stjórnsýslulaga.
Með hinu kærða deilskipulagi eru dregin lóðamörk milli Garðarsbrautar 5 og 7 sem áður höfðu haft sameiginlega lóð. Eru lóðamörkin önnur en áætluð voru í samningum um téðar eignir. Í greinargerð deiliskipulagsins kemur fram það markmið að ná fram heildarsvip og sem bestum nýtingarmöguleikum á svæðinu og eru gerðar breytingar á stærðum lóða í því skyni. Samkvæmt deiliskipulaginu er lóðin nr. 5 við Garðarsbraut 2.913 fermetrar en lóðin að Garðarsbraut 7 er 381 fermetri. Yrðu lóðamörk færð til samræmis við ráðagerðir kærenda minnkaði lóðin að Garðarsbraut 7 um rúma 60 fermetra og lóðin að Garðarsbraut 5 stækkaði að sama skapi. Telja verður að fyrir þeirri ákvörðun bæjaryfirvalda, að minnka ekki lóðina að Garðarsbraut 7 meira en orðið er, séu skipulagsleg rök. Lóðin sem tilheyrir miðbæ Húsavíkur, er með minnstu lóðum á svæðinu og frekari skerðing hennar myndi takmarka nýtingarmöguleika lóðarinnar til framtíðar og þá sérstaklega þegar höfð er hliðsjón af kröfum um bílastæði við frekari uppbyggingu húsakosts. Verður ekki fallist á að lögmætar ástæður hafi skort við ákvörðun umræddra lóðamarka og að ákvörðunin fari í bága við meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga. Þess ber og að gæta að óheimilt er að skipta lóðum nema með samþykki sveitarstjórnar samkvæmt 1. mgr. 30. gr. skipulags- og byggingarlaga og þykir ekki skipta máli um gildi umþrætts deiliskipulags þótt væntingar kærenda um lóðamörk hafi ekki gengið eftir.
Samkvæmt fyrirliggjandi upplýsingum um stærðir húsa í afsalsgerningum um fasteignirnar að Garðarsbraut 5 og 7 og um lóðarstærðir greindra fasteigna í hinu kærða deiliskipulagi mun nýtingarhlutfall lóðarinnar að Garðarsbraut 5 vera 0,91 en lóðarinnar að Garðarsbraut 7 vera 0,48. Í umdeildu deiliskipulagi er gert ráð fyrir einu bílastæði fyrir hverja 35 fermetra sem byggðir verða á svæðinu í samræmi við gr. 3.1.4 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998. Vandséð er að unnt verði að ná sama eða svipuðu nýtingarhlutfalli að Garðarsbraut 7 eins og fyrir er á lóðinni að Garðarsbraut 5 þegar haft er í huga að til þess þyrfti að auka byggingarmagn á lóðinni um 166 fermetra og bæta við 5 bílastæðum. Af þessum sökum verður ekki talið að hin kærða ákvörðun fari gegn jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga á kostnað kærenda.
Kærendur deila jafnframt á að með hinni kærðu ákvörðun hafi lóð sú sem tilheyrt hafi húsinu að Garðarsbraut 3 verið tekin undir Húsavíkurbæ en lóðin tilheyri lóðinni nr. 3-7 við Garðarsbraut samkvæmt lóðarleigusamningi frá árinu 1970.
Deiliskipulag er skilgreint í 6. mgr. gr. 1.3 í skipulagsreglugerð sem skipulagsáætlun fyrir afmörkuð svæði eða reit innan sveitarfélags sem byggt er á aðalskipulagi og kveður nánar á um útfærslu þess. Deiliskipulag felur ekki í sér ákvarðanir um bein eða óbein eignarréttindi. Af gögnum málsins verður ráðið að deilur eru milli kærenda og sveitarstjórnar um lóðarréttindi yfir lóð þeirri sem fylgdi húsinu að Garðarsbraut 3, sem stóð norðan Vallholtsvegar. Það er ekki á valdsviði úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála að skera úr um slíkan ágreining og getur sá ágreiningur engu breytt um gildi hins umdeilda skipulags.
Að öllu þessu virtu telur úrskurðarnefndin ekki rök til þess að fella hina kærðu deiliskipulagsákvörðun úr gildi.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils málafjölda sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.
Úrskurðarorð:
Kröfu kærenda um ógildingu deiliskipulags fyrir miðbæ Húsavíkur, sem samþykkt var af bæjarstjórn hinn 20. febrúar 2001, er hafnað.
______________________________
Ásgeir Magnússon
___________________________ _____________________________
Þorsteinn Þorsteinsson Óðinn Elísson
