Ár 1999, þriðjudaginn 20. júlí kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Laugavegi 59 í Reykjavík. Mættir voru allir aðalmenn; Ingimundur Einarsson, hæstaréttarlögmaður, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 19/1999; kæra Ferðafélags Íslands á samþykkt sveitarstjórnar Svínavatnshrepps frá 13. maí 1998 á deiliskipulagi Hveravalla.
Á málið er nú lagður svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 10. apríl 1999, sem barst nefndinni hinn 12. sama mánaðar, kærir Ferðafélag Íslands samþykkt sveitarstjórnar Svínavatnshrepps frá 13. maí 1998 á deiliskipulagi fyrir Hveravallasvæðið, sem birt var í B-deild Stjórnartíðinda hinn 20. nóvember 1998. Kærandi krefst þess að samþykkt sveitarstjórnar verði hnekkt. Um kæruheimild vísast til 4. mgr. 39. gr. laga nr. 73/1997.
Þegar mál þetta kom fyrst til umfjöllunar í úrskurðarnefndinni þótti sýnt að um umfangsmikið mál væri að ræða og að til vettvangsgöngu þyrfti að koma áður en til úrskurðar kæmi í málinu. Var af þessum sökum ákveðið að lengja afgreiðslutíma málsins með stoð í 4. mgr. 8. gr. skipulags- og byggingarlaga og var aðilum gerð grein fyrir þeirri ákvörðun.
Málavextir: Árið 1938 reisti Ferðafélag Íslands skála fyrir ferðamenn á Hveravöllum. Á árinu 1980 reisti félagið þar annan skála á svonefndum Breiðamel. Á árinu 1989 var skáli þessi fluttur nær eldri skála félagsins og jafnframt reist salernishús fyrir báða skálana. Munu þessar framkvæmdir hafa verið unnar í samráði við Náttúruverndarráð, enda innan svæðis þess sem friðlýst hafði verið með auglýsingu nr. 217/1975. Síðla árs 1993 staðfesti umhverfisráðherra aðalskipulag Svínavatnshrepps 1992-2012, sem tekur meðal annars til Hveravallasvæðisins. Er í greinargerð aðalskipulagsins lýst áformum um framtíðarskipan ferðaþjónustu á svæðinu. Ferðafélag Íslands taldi að gengið væri gegn hagsmunum félagsins með þeim áformum, sem fram komu í aðalskipulaginu. Beindi félagið stjórnsýslukæru til umhverfisráðuneytisins með kröfu um að aðalskipulagið yrði fellt úr gildi að því er Hveravelli varðaði, en til vara að ráðuneytið veitti félaginu stöðuleyfi fyrir núverandi aðstöðu á Hveravöllum. Var kröfum þessum hafnað með úrskurði umhverfisráðherra, dags. 2. júlí 1996.
Í maí 1997 lá fyrir skýrsla um frekara mat á umhverfisáhrifum fyrirhugaðrar mannvirkjagerðar á Hveravöllum samkvæmt gildandi aðalskipulagi. Ákvað hreppsnefnd Svínavatnshrepps að hlutast til um breytingar á aðalskipulaginu til þess að aðlaga það að þeim sjónarmiðum sem fram komu í matsskýrslunni. Var breyting á aðalskipulagi hreppsins samþykkt af hreppsnefnd 13. maí 1998 og staðfest af umhverfisráðherra hinn 7. ágúst 1998 að undangenginni lögboðinni málsmeðferð. Samhliða undirbúningi að breytingu aðalskipulagsins var unnið að gerð deiliskipulags fyrir Hveravallasvæðið. Gerð deiliskipulagsins lauk í apríl 1998 og var það samþykkt á fundi hreppsnefndar Svínavatnshrepps hinn 13. maí 1998, sama dag og áðurnefnd breyting aðalskipulags, en auglýsing um deiliskipulagið var birt í stjórnartíðindum hinn 20. nóvember 1998.
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 30. nóvember 1998, kærði Ferðafélag Íslands staðfestingu umhverfisráðherra frá 7. ágúst 1998 á breytingu á aðalskipulagi Svínavatnshrepps 1992-2012 að því er varðar Hveravelli. Jafnframt var kærð samþykkt sveitarstjórnar Svínavatnshrepps frá 13. maí 1998 á deiliskipulagi fyrir Hveravelli, sem auglýst hafði verið í B-deild Stjórnartíðinda. Með úrskurði, uppkveðnum hinn 12. mars 1999, var aðalkröfu kæranda um ógildingu staðfestingar ráðherra á breytingu aðalskipulagsins vísað frá úrskurðarnefndinni en málið að öðru leyti fellt niður með samkomulagi aðila. Var kæranda gefinn kostur á því að koma að nýrri kæru þar sem einungis væri til umfjöllunar ákvörðun sveitarstjórnar Svínavatnshrepps um að samþykkja deiliskipulag fyrir Hveravelli. Í samræmi við þessa niðurstöðu setti kærandi fram kæru þá sem hér er til meðferðar.
Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda er byggt á eftirgreindum málsástæðum.
Í deiliskipulagi Hveravalla sé gert ráð fyrir því að salernishús kæranda verði rifið og leiði það til þess að gamla sæluhúsið verði ónothæft. Í þessu sé jafnframt fólgin breyting frá aðalskipulaginu og hefði þurft að taka ákvörðun um það í deiliskipulaginu sjálfu hvernig salernismálum gamla sæluhússins yrði háttað í staðinn. Á þessum þýðingarmikla þætti taki deiliskipulagið ekki og fái það ekki staðist.
Kærandi telur að í deiliskipulaginu sé gert ráð fyrir því að þjónusta við ferðamenn verði aukin á Hveravöllum, umfram það sem ráðgert hafi verið í aðalskipulagi. Þannig sé í deiliskipulaginu gert ráð fyrir verslun, matsölu, leigu á fundarsal, bensínsölu o.s.frv. og í raun vísi að hótelrekstri. Sé ljóst að róttæk breyting hefur verið gerð frá aðalskipulaginu. Hér sé í raun verið að breyta hálendismiðstöð í aðalskipulagi í jaðarmiðstöð í deiliskipulagi, svo notuð sé skilgreining svæðisskipulags miðhálendisins. Þetta brjóti í bága við sjálft svæðisskipulag miðhálendisins. Það sé því röng fullyrðing skipuleggjenda Hveravalla, að skipulagið sé í samræmi við svæðisskipulag miðhálendisins, sem þar fyrir utan hafi ekki verið gengið frá, sbr. lög nr. 58/1999 um breytingu á skipulags- og byggingarlögum. Kærandi telur augljóst að skipuleggjendur Hveravallasvæðisins hafi ekki ætlað að bíða eftir því hvernig gengið yrði endanlega frá svæðisskipulagi miðhálendisins, áður en gengið væri frá aðal- og deiliskipulagi Hveravalla. Sé óeðlilegt að gengið sé frá deiliskipulagi á ákveðnu litlu svæði, þegar sjálft svæðisskipulag miðhálendisins sé ófrágengið. Að þessu hafi margir umsagnaraðilar fundið. Bendir kærandi á lög nr. 58/1999 um breytingu á skipulags- og byggingarlögum hvað snertir gerð og kynningu svæðisskipulags miðhálendisins.
Þá telur kærandi að hreppsnefnd Svínavatnshrepps hafi brostið hæfi til þess að taka hina kærðu ákvörðun um deiliskipulag Hveravalla. Draga megi hlutlægni Svínavatnshrepps stórlega í efa, enda hafi hann ríkra fjárhagslegra hagsmuna að gæta varðandi rekstur þjónustumiðstöðvarinnar og sé því vanhæfur sem stjórnsýsluvald til að fjalla um þessi mál af þeirri hlutlægni sem þurfi, eins og dæmin sýni. Hér sé um stjórnvaldsvanhæfi að ræða. Bendir kærandi á að það sé m.a. markmið skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 að tryggja réttaröryggi í meðferð skipulags- og byggingarmála og þar með að réttur einstaklinga og lögaðila verði ekki fyrir borð borinn, sbr. 1. grein laganna. Þrátt fyrir þetta hafi Svínavatnshreppur, á grundvelli meints eignarréttar og meints stjórnsýsluvalds, úthlutað sjálfum sér, þ.e. íbúum hreppsins, lóðarrými fyrir ferðaþjónustumiðstöð á landi, sem hann eigi ekki og hafi ekki fengið leyfi til að byggja á og sé að hluta til á friðlýstu svæði. Um leið eigi að ryðja samkeppnisaðila um þjónustu í burtu.
Ennfremur telur kærandi að með hinni kærðu ákvörðun hafi verið brotið gegn meðalhófsreglu stjórnsýslulaga. Í aðalskipulaginu hafi verið gert ráð fyrir því að nýrra sæluhús F.Í., ásamt salernishúsi, yrði flutt og komið fyrir á öðrum stað á skipulagssvæðinu. Aftur á móti komi skýrt fram í deiliskipulaginu að nú skuli rífa þessi hús F.Í. Á þessu sé allur munur og sýni svo ekki verður um villst að deiliskipulagið sé í hróplegu ósamræmi við aðalskipulagið. Varðandi þann mun, sem sé á tilflutningi eða niðurrifi þessara bygginga, telji kærandi að með því að krefjast niðurrifs í stað tilflutnings hafi meðalhófsregla 12. gr. stjórnsýslulaga verið brotin. Hér hafi borið að velja vægara úrræðið og gæta hófs í meðferð valds. Brottrif bygginganna í stað tilflutnings fari berlega í bága við meðalhófsreglu stjórnsýslulaga.
Einnig byggir kærandi á því að með hinni kærðu ákvörðun hafi verið brotið gegn jafnræðisreglu stjórnsýslulaga. Til stuðnings þessari málsástæðu bendir kærandi á að samkvæmt deiliskipulaginu skuli nýrra sæluhús og salernishús hans rifin en Veðurstofa Íslands hafi hins vegar fengið leyfi Svínavatnshrepps að hafa hús sitt um kyrrt á Hveravöllum um einhver ár, þótt síðar eigi einnig að rífa það hús. Kærandi hafnar þeim röksemdum Svínavatnshrepps fyrir þessari mismunun að hús Veðurstofu Íslands á Hveravöllum sé byggt með leyfi hreppsins, en nýrra sæluhús F.Í. og salernishúsið ekki. Leitað hafi verið leyfis fyrir þessum byggingum á sínum tíma og hafi engar athugasemdir komið fram, fyrr en eftir að ákvörðun um byggingu þjónustumiðstöðvarinnar hafi verið tekin.
Þá byggir kærandi á því að bindandi bótayfirlýsingu sveitarstjórnar Svínavatnshrepps skorti, en skv. 2. mgr. 21. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, sem fjalli um breytingu á aðalskipulagi, skuli fylgja slíkri tillögu bindandi yfirlýsing um að stjórn sveitarfélagsins taki að sér að bæta það tjón er einstakir aðilar kunni að verða fyrir við breytinguna. Þessari skyldu hafi Svínavatnshreppur enn ekki fullnægt enda þótt hér sé um fortakslaust lagaskilyrði að ræða.
Loks telur kærandi að í hinni kærðu ákvörðun felist ólögmæt afturköllun stjórnvaldsákvörðunar. Áréttar kærandi sérstaklega, að með auglýsingu nr. 217/1979 um náttúruvætti á Hveravöllum á Kili hafi Náttúruverndarráð heimilað kæranda að hafa sæluhús á friðuðu svæði Hveravalla í samráði við ráðið. Telur kærandi að Svínavatnshreppur geti ekki með gerð aðalskipulags og deiliskipulags ómerkt ákvörðun Náttúruverndarráðs um að heimila kæranda að hafa sæluhús innan friðlýsta svæðisins. Til þess að breyta þeirri ákvörðun þurfi Náttúruvernd ríkisins með lögformlegum hætti að afturkalla leyfið og þá með vitund kæranda og einhverjum aðlögunartíma. Þar sem þessi háttur hafi ekki verið hafður á telur kærandi ólögmæt þau ákvæði aðalskipulags og deiliskipulags Hveravalla, sem kveða á um niðurrif nýrra sæluhúss kæranda á svæðinu.
Kröfur og málsrök hreppsnefndar Svínavatnshrepps: Af hálfu hreppsnefndar Svínavatnshrepps er aðallega gerð krafa um frávísun málsins frá úrskurðarnefndinni, en til vara að kröfu kæranda verði hafnað. Frávísunarkrafan er studd eftirgreindum rökum:
Kærði telur kröfu kæranda ekki úrskurðarhæfa fyrir það hversu óskýr hún sé. Gera verði þá kröfu til kæranda að kröfugerð hans sé skýr og ótvíræð varðandi þau atriði sem kærandi hyggst fá hnekkt eða breytt með atbeina úrskurðarnefndarinnar. Við mat á skýrleika krafna verður, að mati kærða, að líta til krafna einkamálaréttarfarsins, sbr. d-lið 1. mgr. 80. gr. laga nr. 91/1991, um meðferð einkamála. Kröfugerð kæranda fullnægi ekki lágmarkskröfum einkamálaréttarfarsins í þessum efnum. Í þessu sambandi sé bent á eftirfarandi:
Kröfugerð kæranda gangi út á það að samþykki sveitarstjórnar Svínavatnshrepps þann 13. maí 1998 á “deiliskipulagi Svínavatnshrepps 1992-2012”, að því er varðar Hveravallasvæðið, verði hnekkt. Samþykkt sveitarstjórnarinnar þann 13. maí 1998 taki ekki til deiliskipulags með framangreindu heiti. Með vísan til auglýsingarinnar á deiliskipulaginu hafi samþykki sveitarstjórnarinnar tekið til “deiliskipulags fyrir Hveravelli í Svínavatnshreppi”. Andlag ógildingarkröfunnar sé því ranglega tilgreint í kröfugerð kæranda.
Kærði telur, að þegar lesin sé saman lýsing kærða á kæruefninu og sjálf kröfugerðin, þá megi draga í efa að unnt sé að hafa uppi kröfugerð af því tagi sem hér sé höfð uppi af hálfu kæranda. Kröfugerð hans feli það efnislega í sér, að úrskurðarnefndin hnekki tiltekinni samþykkt sveitarstjórnar að því er varðar framkvæmd á þeirri skipulagsskyldu sem hvíli á sveitarfélögum samkvæmt 23. gr., sbr. 9. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Lögmæltum aðdraganda að slíkri samþykkt, sem hér standi til að hnekkja, sé ætlað að tryggja að samþykktir af þessu tagi séu aldrei formlega séð rangar. Ekki verði séð að það sé lögboðið hlutverk úrskurðarnefndarinnar að ógilda deiliskipulag í heild sinni, þótt krafa komi fram um slíkt. Öðru máli gegni um einstakar ákvarðanir skipulags- og byggingaryfirvalda, sem reistar séu á slíku deiliskipulagi.
Þá telur kærði ástæðu til að vekja athygli á niðurstöðu úrskurðar nefndarinnar frá 12. mars sl., þar sem fjallað sé um sömu kröfu kæranda og hér sé til meðferðar. Kærandi hafi sett kröfuna fram sem varakröfu í fyrrgreindu máli. Í úrskurði nefndarinnar segi orðrétt: “Eins og háttað er málatilbúnaði kæranda er varakrafa hans, um að hnekkt verði samþykkt sveitarstjórnar Svínavatnshrepps um deiliskipulag fyrir Hveravelli, svo samofin aðalkröfu málsins að erfitt er að fjalla um hana, að óbreyttu, eftir að aðalkröfunni hefur verið vísað frá nefndinni.” Þessi ályktun nefndarinnar verði naumast skilin á annan veg en þann, að þessi krafa kæranda sé, ein sér, óúrskurðarhæf. Aðilar hafi samþykkt að tilmælum nefndarinnar, eftir því sem best verði séð, að láta ekki reyna á kröfuna. Kærði sé sammála þessari ályktun nefndarinnar, þ.e. að krafan sé ekki úrskurðarhæf, ein sér, án tengsla við það álitaefni hvort rétt og löglega hafi verið staðið að breytingu á aðalskipulagi Svínavatnshrepps, sbr. staðfestingu umhverfisráðherra á breytingunni þann 7. ágúst 1998. Úrskurðarnefndin segi í úrskurði sínum að hinir almennu dómstólar landsins eigi úrskurðarvald um það álitaefni og þá um leið að sjálfsögðu lögmæti deiliskipulagsins.
Verði ekki fallist á frávísunarkröfu kærða, gerir hann þá varakröfu að kröfu kæranda verði hafnað. Varakröfuna styður kærði eftirgreindum efnisrökum:
Af hálfu kærða hafi verið staðið að breytingunni á aðalskipulaginu og deiliskipulaginu með réttum og lögmæltum hætti. Deiliskipulagið sé reist á gildu aðalskipulagi fyrir Svínavatnshrepp með þeirri breytingu sem gerð var á því í ágúst 1998. Af þessu leiði að engin efni séu því til þess að verða við kröfu kæranda um ógildingu deiliskipulagsins í heild, svo sem krafa hans felur í raun í sér, meðan grundvelli deiliskipulagsins hefur ekki verið hnekkt með atbeina dómstóla.
Í röksemdum kæranda fyrir kröfu sinni virðist gengið út frá því að deiliskipulagið fari í bága við aðalskipulag kærða, svo sem frá því hafi verið gengið á árinu 1993. Í þessum rökum kæranda felist staðhæfing um að breyting sú sem gerð hafi verið á aðalskipulaginu í ágúst 1998 sé markleysa. Þessi staðhæfing kæranda sé hvorttveggja í senn röng og marklaus meðan kærandi, eða aðrir sem hugsanlega ættu hér hlut að máli, hafi ekki látið reyna á réttmæti þessarar staðhæfingar fyrir dómstólum. Með vísan til úrskurðar nefndarinnar frá 12. mars sl. sé það ekki á valdi nefndarinnar að úrskurða um réttmæti þessarar málsástæðu kæranda.
Kvörtunum og klögum kæranda um misbeitingu valds af hálfu kærða, staðhæfingum um vanhæfi kærða til ákvörðunartöku í þessum efnum, staðhæfingum um að kærði hafi sniðgengið meðalhófsreglu stjórnsýsluréttarins í samskiptum við kæranda og beitt kæranda ofríki og tillitsleysi í öllum samskiptum við hann, er af hálfu kærða mótmælt í heild sem röngum og/eða ósönnuðum. Til stuðnings þessum mótmælum kærða er til fyllingar vísað til sérstakrar samantektar sem Páll Hjaltason arkitekt hefur gert og lögð hefur verið fram í málinu.
Vettvangsganga: Úrskurðarnefndin kynnti sér aðstæður á vettvangi hinn 6. júlí 1999. Viðstaddir voru fulltrúar Ferðafélags Íslands og Svínavatnshrepps. Gengið var um svæðið þar sem nú standa skálar Ferðafélags Íslands og þar sem fyrirhugaðri þjónustumiðstöð er ætlaður staður. Ennfremur var eldri skáli Ferðafélags Íslands skoðaður. Fulltrúar aðila svöruðu spurningum nefndarmanna og veittu upplýsingar.
Úrskurðarnefndin hefur ekki leitað umsagnar Skipulagsstofnunar í máli þessu, enda hefur stofnunin fjallað ítarlega um skipulagsmál Hveravalla og yfirfarið deiliskipulag það, sem um er deilt í málinu. Liggur afstaða stofnunarinnar fyrir í málsgögnum.
Niðurstaða: Eins og að framan er rakið hafði kærandi uppi kröfu um ógildingu deiliskipulags Hveravalla í fyrra kærumáli, þar sem jafnframt var krafist ógildingar á staðfestingu ráðherra á breytingu á aðalskipulagi svæðisins. Var málið fellt niður að því er varðaði kröfu kæranda um ógildingu deiliskipulagsins með samkomulagi málsaðila, en kæranda var jafnframt gefinn kostur á því að koma að nýrri kæru, sem einvörðungu varðaði deiliskipulagið, innan mánaðar frá uppkvaðningu úrskurðar í fyrra máli. Þessa réttar neytti kærandi með kæru þeirri sem hér er til meðferðar.
Ekki verður fallist á það með kærða að vísa beri kröfu kæranda í málinu frá úrskurðarnefndinni. Enda þótt nokkurrar ónákvæmni gæti í kærunni um heiti deiliskipulags þess, sem kæran lýtur að, þykir það ekki eiga að leiða til frávísunar, enda fer ekki á milli mála við hvað er átt eða til hvaða ákvörðunar sveitarstjórnar Svínavatnshrepps kæran tekur. Verða ekki gerðar jafn ríkar kröfur um skýrleika kröfugerðar í kærumáli fyrir stjórnvaldi og gerðar eru um dómkröfur samkvæmt einkamálalögum. Við mat á þessu álitaefni ber að líta til ríkrar rannsóknar- og leiðbeiningarskyldu stjórnvalda og þess að málsforræðisreglu einkamálaréttarfars verður ekki beitt fullum fetum um málsmeðferð í kærumáli á stjórnsýslustigi. Þá verður að líta til þess að ólögfróðir aðilar fara oftar en ekki sjálfir með mál sín fyrir stjórnvöldum og verður að miða kröfur um málatilbúnað við þá staðreynd.
Enda þótt úrskurðarnefndin hafi í fyrri úrskurði komist að þeirri niðurstöðu að hún sé ekki bær um að hnekkja staðfestingu ráðherra á aðalskipulagi eða breytingu á því, leiðir ekki af þeirri niðurstöðu að nefndina bresti vald til þess að fjalla um samþykkt sveitarstjórnar á deiliskipulagi. Samkvæmt 2. mgr. 8. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 fjallar úrskurðarnefndin um ágreiningsmál um skipulags- og byggingarmál samkvæmt lögunum. Eru ákvarðanir sveitarstjórna um þessi málefni kæranlegar til nefndarinnar, þar með taldar ákvarðanir um skipulagsmál, og er kæruheimild vegna slíkra ákvarðana áréttuð í 10. kafla skipulagsreglugerðar nr. 400/1998. Geta slíkar ákvarðanir verið haldnar annmörkum sem leiða kunna til ógildingar þeirra, enda þótt með ákvæðum í skipulags- og byggingarlögum sé leitast við að tryggja að vandað sé til undirbúnings og gerðar slíkra ákvarðana. Er það því á valdsviði úrskurðarnefndar að fjalla um kæruefni máls þessa.
Úrskurðarnefndin telur að við gerð deiliskipulags þess, sem um er deilt í máli þessu, hafi verið stefnt að því að endurheimta gróðurþekju, sem fyrir var á svæðinu þar sem nú eru nýrri skáli kæranda, salernishús og bílastæði. Miða skipulagsáformin þannig að því að draga úr umferð og átroðningi á friðlýsta svæðinu næst hverasvæðinu sjálfu. Markmið þessi verður að telja lögmæt og studd málefnalegum sjónarmiðum. Að gættum ákvæðum skipulags- og byggingarlaga fengi það því staðist að ákveða í skipulagi brottnám mannvirkja af svæðinu.
Úrskurðarnefndin fellst ekki á þá málsástæðu kæranda að ekki hafi verið heimilt að samþykkja deiliskipulag fyrir Hveravelli þar sem ólokið sé gerð svæðisskipulags miðhálendisins, eða af þeim sökum að deiliskipulagið fari í bága við drög að slíku svæðisskipulagi. Eru hvergi í lögum reistar skorður við því að deiliskipulag sé samþykkt fyrir einstök svæði á miðhálendinu þótt áformuð sé gerð svæðisskipulag þess. Verður heldur ekki á það fallist að skilgreiningar, sem fram koma í drögum að slíku svæðisskipulagi, verði lagðar til grundvallar við úrlausn um gildi deiliskipulags einstakra svæða, enda hafa þær skilgreiningar ekki öðlast lögformlegt gildi. Auk þess verður ekki ráðið af hinu umdeilda deiliskipulagi einu að fyrirhuguð starfsemi á svæðinu teldist fremur jaðarmiðstöð en hálendismiðstöð eins og kærandi heldur fram, heldur myndi þjónustustig á hverjum tíma mótast að miklu leyti af starfsleyfum sem veitt yrðu fyrir starfseminni hverju sinni.
Ekki verður fallist á að hreppsnefnd Svínavatnshrepps hafi brostið hæfi til þess að taka hina kærðu ákvörðun um deiliskipulag Hveravalla. Samkvæmt skipulags- og byggingarlögum er það meðal skyldubundinna verkefna sveitarstjórna að hlutast til um gerð aðal- og deiliskipulags innan staðarmarka sveitarfélaga. Hefur löggjafinn kosið að færa ákvörðunarvald í skipulagsmálum í auknum mæli til sveitarstjórna. Skipulagsákvarðanir eru almenns eðlis og fela að jafnaði ekki í sér ákvörðun um það hvaða einstaklingum eða lögpersónum gefist kostur á að hagnýta sér þau réttindi og gæði sem koma til ráðstöfunar á grundvelli þeirra. Verður því ekki á það fallist að sveitarstjórnir bresti almennt vald til skipulagsákvarðana, enda þótt sveitarfélög kunni að eiga einhverja hagsmuni tengda skipulagsgerð og ákvörðunum um landnotkun.
Ekki verður fallist á að brotið hafi verið gegn meðalhófsreglu eða jafnræðisreglu með hinni kærðu ákvörðun. Eins og áður er að vikið er stefnt að lögmætum markmiðum með hinni kærðu skipulagsákvörðun, m.a. að endurheimta gróið svæði og fækka mannvirkjum á svæðinu. Verður ekki séð að þessum markmiðum hafi mátt ná með öðru eða vægara móti en felst í hinu umdeilda deiliskipulagi. Ekki verður heldur með réttu jafnað saman stöðu húss Veðurstofu Íslands annars vegar og mannvirkja kæranda hins vegar á skipulagssvæðinu. Fyrrnefnda húsið stendur utan friðlýsta svæðisins og dregur ekki að sér umferð inn á gróið land. Það gera hins vegar skálar kæranda og salernishús, auk þess sem bílastæði á svæðinu verða ekki með hægu móti færð meðan nýrri skáli kæranda og salernishús standa á núverandi stað.
Þar sem breyting sú á aðalskipulagi Svínavatnshrepps fyrir Hveravelli, sem staðfest var af umhverfisráðherra hinn 7. ágúst 1998, sætti málmeðferð samkvæmt 17. og 18. grein laga nr. 73/1997 var ekki þörf bótayfirlýsingar samkvæmt 2. mgr. 21. gr. nefndra laga. Virðist málsástæða kæranda, um að slíka yfirlýsingu skorti, byggð á misskilningi á réttarreglum. Verður því ekki á hana fallist.
Loks verður ekki fallist á þá málsástæðu kæranda að með samþykki Náttúruverndarráðs hafi hann öðlast sjálfstæða heimild til þess að hafa sæluhús á friðlýsta svæðinu á Hveravöllum, óháð samþykki sveitarstjórnar eða ákvörðunum hennar um skipulag á svæðinu. Náttúruverndarráð hafði hvorki með höndum útgáfu byggingar- eða stöðuleyfa fyrir mannvirkjum né skipulagsvald. Gat ráðið einungis veitt samþykki fyrir sitt leyti til þess að mannvirki fengju að standa á svæðinu þrátt fyrir friðlýsingu þess, en af því samþykki verða engar frekari heimildir leiddar. Var staða mannvirkja á svæðinu því jafnframt háð samþykki sveitarstjórnar og því skilyrði að þau samrýmdust gildandi skipulagi.
Í málatilbúnaði kæranda er ítrekað að því vikið að hið umdeilda deiliskipulag sé ekki í samræmi við gildandi aðalskipulag Hveravallasvæðisins. Hefur úrskurðarnefndin kynnt sér sérstaklega greinargerð gildandi aðalskipulags og borið hana saman við greinargerð hins umdeilda deiliskipulags. Í greinargerð aðalskipulagsins kemur fram ákvörðun um að flytja nýrri skála kæranda og salernishús á þjónustusvæði í Hvin og var ekki horfið frá þeirri ákvörðun með þeirri breytingu sem gerð var á aðalskipulaginu á árinu 1998. Í greinargerð deiliskipulagsins felst hinsvegar ákvörðun um að rífa þessi mannvirki eða fjarlægja þau af hinu skipulagða svæði. Samkvæmt þessu er hið umdeilda deiliskipulag ekki í samræmi við gildandi aðalskipulag svæðisins og fullnægir því hvorki skilyrði 1. mgr. 23. greinar laga nr. 73/1997 um að deiliskipulag skuli gera á grundvelli aðalskipulags né því skilyrði 7. mgr. 9. greinar sömu laga að innbyrðis samræmi skuli vera milli aðal- og deiliskipulags. Fullnægjandi lagaskilyrði skortir því fyrir hinu umdeilda deiliskipulagi . Ber af þeim ástæðum að fella það úr gildi.
Úrskurðarnefndin telur ástæðu til að vekja á því athygli, að sveitarstjórn Svínavatnshrepps samþykkti hið umdeilda deiliskipulag á fundi sínum hinn 13. maí 1998, áður en fyrir lá afgreiðsla Skipulagsstofnunar og staðfesting umhverfisráðherra á þeirri breytingu á aðalskipulagi sem deiliskipulagið var að hluta til grundvallað á. Samrýmist slík málsmeðferð ekki ákvæðum skipulags- og byggingarlaga um gerð og samþykkt skipulagsáætlana. Þá telur nefndin að á skorti að í skipulagi svæðisins hafi verið gerð grein fyrir fráveitu eldri skála kæranda, sbr. grein 4.17.2 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998.
Þar sem hið kærða deiliskipulag hefur sætt opinberri birtingu að lögum er lagt fyrir sveitarstjórn Svínavatnshrepps að birta auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda um að deiliskipulagið hafi verið fellt úr gildi.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist vegna forfalla nefndarmanns.
Úrskurðarorð:
Deiliskipulag fyrir Hveravelli í Svínavatnshreppi, sem samþykkt var af sveitarstjórn Svínavatnshrepps hinn 13. maí 1998 og augýst í B-deild Stjórnartíðinda hinn 20. nóvember 1998, er fellt úr gildi. Lagt er fyrir sveitarstjórn Svínavatnshrepps að birta auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda um að deiliskipulagið hafi verið fellt úr gildi.
