17/2025 Urðarbrunnur

Árið 2025, fimmtudaginn 10. apríl, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 17/2025, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 28. nóvember 2024 um að aðhafast ekki frekar vegna smáhýsis á lóð Urðarbrunns 114.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 31. janúar 2025, er barst nefndinni sama dag, kærir eigandi, Urðarbrunni 112, Reykjavík, þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 28. nóvember 2024 að aðhafast ekki frekar vegna smáhýsis á lóð Urðarbrunns 114. Er þess krafist að byggingarfulltrúi taki ábendingu kæranda aftur til skoðunar og rannsaki málið og fari m.a. eftir ákvæðum byggingarreglugerðar. Þess er einnig krafist, komist byggingarfulltrúi að þeirri niðurstöðu að umræddar framkvæmdir séu í bága við ákvæði byggingarreglugerðar, að beitt verði viðeigandi þvingunarúrræðum X. kafla laga nr. 160/2010 um mannvirki.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 14. febrúar 2025.

Málavextir: Með erindi til umhverfis- og skipulagssviðs Reykjavíkurborgar 21. nóvember 2024 bentu eigendur Urðarbrunns 112 á framkvæmdir á lóðinni að Urðarbrunni 114. Í erindinu kom fram að þar hefði verið reist þriggja metra hátt hús við mörk lóðanna og óskuðu þeir eftir að framkvæmdirnar yrðu skoðaðar nánar með hliðsjón af reglum þar að lútandi. Starfsmenn eftirlitsdeildar byggingarfulltrúa fóru á vettvang 22. s.m. og var málið tekið fyrir á fundi deildarinnar 28. s.m. að byggingarfulltrúa viðstöddum. Á fundinum var ákveðið að ekki væri nauðsynlegt að aðhafast frekar vegna smáhýsisins þar sem af því stafaði ekki almannahætta. Í kjölfarið var eigendum Urðarbrunns 114 sent bréf, dags. 3. desember 2024, þar sem þeir voru upplýstir um málið og ákvörðun byggingarfulltrúa. Fram kom að mat byggingarfulltrúa hafi verið að umrætt smáhýsi raskaði ekki öryggis- og almannahagsmunum og myndi af þeim sökum ekki verða aðhafst frekar með beitingu þvingunarúrræða. Við skoðun á vettvangi hafi hins vegar komið í ljós að búið væri að setja upp heitan og kaldan pott á lóðinni og vísað til þess að um væri að ræða tilkynningarskyldar framkvæmdir og skorað á eigendur að senda tilkynningu til byggingarfulltrúa.

Kærandi var upplýstur um framangreinda ákvörðun með tölvupósti frá deild afnota og eftirlits á umhverfis- og skipulagssviði Reykjavíkurborgar 7. janúar 2025. Kærandi óskaði eftir frekari skýringum og rökstuðningi fyrir ákvörðuninni. Í tölvupósti frá sömu deild 13. janúar 2025 var vísað til fyrra svars og þess að byggingarfulltrúi teldi ekki ástæðu til að knýja eigendur á um aðgerðir. Var einnig vakin athygli á kæruheimild og kærufresti til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála vegna stjórnvaldsákvarðana teknum á grundvelli laga nr. 160/2010 um mannvirki.

Málsrök kæranda: Kærandi bendir á að umrætt smáhýsi sé hærra en 2,5 m á hæð og innan við 60 cm frá lóðamörkum. Búið sé að tengja skúrinn við fráveitukerfi hússins, enda sé hann hugsaður sem gufubað/sturtuaðstaða og geymsla. Samhliða byggingu smáhýsisins hafi verið reistur pallur með heitum potti sem felldur hafi verið ofan í jörðina. Ekki hafi verið leitað samþykkis kæranda fyrir smáhýsinu en það skyggi á útsýni frá hans húsi. Þegar kærandi hafi leitað til Reykjavíkurborgar með frekari spurningar og ósk um rökstuðning fyrir hinni kærðu ákvörðun hafi í svörum borgarinnar aðeins verið vísað til mats byggingarfulltrúa um að smáhýsið raskaði ekki öryggis- og almannahagsmunum.

Í bréfi til eigenda Urðarbrunns 114, dags. 3. desember 2024, þar sem gerð sé grein fyrir ákvörðun byggingarfulltrúa sé hvergi að finna rökstuðning fyrir þeirri ákvörðun að aðhafast ekki í málinu. Þar sé vísað til f-liðar gr. 2.3.5. í byggingarreglugerð nr. 112/2012 og þess að smáhýsi séu undanþegin byggingarleyfi uppfylli þau kröfur ákvæðisins. Í ákvæðinu komi hins vegar fram að sé smáhýsi minna en þrjá metra frá lóðamörkum þurfi samþykki eiganda aðliggjandi lóðar. Samkvæmt 4. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki annist byggingarfulltrúar eftirlit með mannvirkjagerð sem falli undir 1. og 2. mgr. 9. gr. sömu laga. Í gr. 2.3.5. í byggingar­reglugerð sé fjallað um minniháttar mannvirkjagerð sem sé undanþegin byggingar­heimild og -leyfi. Umrætt smáhýsi uppfylli ekki skilyrði f-liðar fyrrnefnds ákvæðis. Huglægt mat byggingarfulltrúa á almanna- og öryggismálum geti ekki talist gildur rökstuðningur. Þá sé í áðurgreindu bréfi skorað á eigendur Urðarbrunns 114 að tilkynna heitan og kaldan pott á lóðinni. Samkvæmt gr. 12.10.4. í byggingarreglugerð skuli barmur setlaugar vera a.m.k. 0,4 metra yfir göngusvæði umhverfis hana. Heitur pottur á lóðinni að Urðarbrunni 114 hafi verið grafinn ofan í jörðu og því sé hæð á barmi pottsins langt undir skilyrðum samkvæmt byggingarreglugerð. Í hverfinu sé fjöldi barna sem stytti sér leiðir í gegnum garða og því sé potturinn stórhættulegur og gera verði kröfu um að byggingarfulltrúi skoði málið betur og sinni lögbundnu eftirlitshlutverki sínu í samræmi við gildandi reglur.

Byggingarfulltrúa beri að fara eftir stjórnsýslulögum nr. 37/1993. Ljóst sé að byggingarfulltrúi hafi ekki uppfyllt skyldur þær sem hvíli á honum samkvæmt rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga en hún kveði á um að stjórnvald skuli sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun sé tekin í því. Ekki hafi verið kallað eftir samþykki eigenda aðliggjandi lóðar þó hýsið standi nær lóðamörkum en 3,0 metra. Þá hafi barmur setlaugar ekki verið mældur, eða í það minnsta ekki gerð athugasemd við að hann sé of lágur samkvæmt byggingarreglugerð.

Þá hafi kæranda ekki verið birt ákvörðun byggingarfulltrúa, dags. 3. desember 2024, líkt og 20. gr. stjórnsýslulaga geri kröfu um og enginn efnislegur rökstuðningur hafi komið fram, hvorki í ákvörðuninni eða tölvupóstum, þó óskað hafi verið eftir honum. Brjóti það í bága við ákvæði V. kafla stjórnsýslulaga.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu Reykjavíkurborgar kemur fram að starfsmenn eftirlitsdeildar hafi farið á vettvang í umboði byggingarfulltrúa og skoðað aðstæður eftir að kvörtun kæranda máls þessa hafi borist í nóvember 2024. Stærð smáhýsisins hafi verið mæld ásamt fjarlægð frá lóðamörkum. Myndir hefðu verið teknar og málið lagt fyrir á næsta reglulega afgreiðslufundi með byggingarfulltrúa. Mat byggingarfulltrúa sé að smáhýsið falli undir f-lið gr. 2.3.5. í byggingarreglugerð nr. 112/2012 hvað varði stærð og sé undanþegið byggingarheimild og -leyfi. Breyti þar engu um hvort hýsið sé tengt rafmagns, neysluvatns- og fráveitulögnum eða verði notað sem sauna, enda sé slíkt heimilt skv. leiðbeiningum Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar með fyrrnefndri gr. 2.3.5. Smáhýsið standi of nálægt lóðamörkum en mat byggingarfulltrúa hafi verið að ekki fengist séð að hýsið ylli hættu né væri skaðlegt heilsu nágranna og af því leiddi að öryggis- eða almannahagsmunum væri ekki raskað. Þar af leiðandi myndi embættið ekki beita þvingunarúrræðum samkvæmt lögum nr. 160/2010 um mannvirki.

Ákvæði 56. gr. laga um mannvirki feli í sér heimild fyrir byggingarfulltrúa, en ekki skyldu til að taka ákvörðun um beitingu þvingunarúrræða en sú ákvörðun sé háð mati byggingarfulltrúa. Lagaákvæðið gefi byggingarfulltrúa kost á að bregðast við sé gengið gegn þeim almanna­hagsmunum sem búi að baki lögum nr. 160/2010, s.s. skipulags-, öryggis eða heilbrigðis­hagsmunum. Það sé því ávallt mat á aðstæðum sem ráði því hvort þvingunarúrræðum sé beitt eða ekki í tilefni af ólögmætri framkvæmd. Einstaklingum sé ekki tryggður lögvarinn réttur til að knýja byggingaryfirvöld til beitingar þvingunarúrræða vegna einstaklingshagsmuna enda séu þeim tryggð önnur réttarúrræði til þess að verja þá hagsmuni sína.

Í ljósi þess að starfsmenn eftirlitsdeildar hafi vissulega farið á vettvang og skoðað aðstæður sé því hafnað að rannsókn byggingarfulltrúa í málinu hafi ekki verið fullnægjandi. Hvað varði skort á birtingu ákvörðunar og rökstuðning í samræmi við 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 hafi byggingarfulltrúi ekki litið á kæranda sem aðila máls í samræmi við almennar reglur stjórnsýsluréttar. Því hafi ekkert komið fram sem valdið geti ógildingu ákvörðunar um að aðhafast ekki vegna umrædds smáhýsis.

 Athugasemdir eigenda Urðarbrunns 114: Eigandi Urðarbrunns 114 bendir á að úrskurðar­nefnd umhverfis- og auðlindamála geti einungis fellt stjórnvaldsákvörðun úr gildi eða breytt henni. Kærandi í máli þessu geri kröfu um endurupptöku málsins en þeirri kröfu þyrfti hann að beina að byggingarfulltrúa. Engin ákvörðun hafi verið tekin um beiðni um endurupptöku og því hafi engin stjórnvaldsákvörðun verið tekin sem úrskurðarnefndin geti tekið til endur­skoðunar til samræmis við kröfugerð kærenda. Því skuli vísa kærunni frá þar sem kröfugerð skorti lagastoð.

Munnlegt samþykki kæranda hafi legið fyrir frá fyrsta degi fyrirætlana um að reisa smáhýsi á lóðinni að Urðarbrunni 114. Að auki hafi hann samþykkt staðsetningu þess, bæði í verki og með athafnaleysi og tómlæti. Myndir og önnur gögn um samskipti staðfesti að kærandi hafi verið hafður með í ráðum frá upphafi.

Í kæru komi fram að umræddur skúr sé hærri en 2,5 m, sem sé skilyrði fyrir undanþágu frá byggingarleyfi. Hið rétta sé að fyrir mistök eigenda Urðarbrunns 114 hafi skúrinn upprunalega verið yfir þeim hæðarmörkum en þak smáhýsisins hafi verið lækkað um leið og það hafi orðið ljóst. Því sé hýsið í dag undir 2,5 m á hæð, sbr. heimild í gr. 2.3.5. í byggingarreglugerð. Þá hafi fráveitu og lagnakerfum hússins að Urðarbrunni 114 í engu verið breytt. Smáhýsið sé nýtt sem geymsla og gufubað. Eðli málsins samkvæmt hafi verið dregið í rafmagn líkt og tíðkist í smáhýsum í görðum á höfuðborgarsvæðinu. Engar lagnir séu tengdar við lagnakerfi húss nr. 114 að Urðarbrunni.

Vegna athugasemda um að hætta stafi af heitum potti sé á það bent að potturinn sé með læsanlegu loki og hafi alltaf verið þannig.

 Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi ítrekar fyrri sjónarmið sín en bendir jafnframt á að hann sé ósammála því að ákvörðun um beitingu þvingunarúrræða sé háð mati. Í gr. 3.10.1 í byggingarreglugerð sé fjallað um eftirlit í byggðu umhverfi og hlutverk byggingarfulltrúa. Þar segi m.a. að byggingarfulltrúi skuli hafa eftirlit með því að sótt sé um byggingarleyfi fyrir byggingarleyfisskyldum framkvæmdum, sbr. 2.3 kafla, og breyttri notkun mannvirkja í umdæmi hans og að öðru leyti sé fylgt ákvæðum reglugerðarinnar í umdæmi hans. Þar segi einnig að verði byggingarfulltrúi þess var að byggingarleyfisskyld framkvæmd sé hafin án þess að leyfi sé fengið fyrir henni skuli hann grípa til viðeigandi aðgerða og úrræða í samræmi við ákvæði reglugerðarinnar og X. kafla laga nr. 160/2010 um mannvirki. Því sé mótmælt að byggingarfulltrúa sé ekki skylt að grípa til viðeigandi aðgerða þegar byggingarleyfisskyld framkvæmd sé hafin í hans umdæmi án viðeigandi leyfa, enda sýni mælingar byggingarfulltrúa að umrætt hús geti ekki fallið undir skilgreiningu smáhýsis í gr. 2.3.5. í byggingarreglugerð sökum hæðar og nálægðar við lóðamörk og sé þar af leiðandi byggingarleyfisskylt.

Þá hafni kærandi því að samþykki hans hafi legið fyrir frá fyrsta degi og að kærandi hafi samþykkt staðsetningu í verki og með athafnaleysi og tómlæti. Kærandi hafi ekki verið á landinu þegar eigandi Urðarbrunns 114 hafi hafist handa við framkvæmdir. Það geti ekki talist til tómlætis að vera ekki staddur á landinu til að fylgjast með og stöðva framkvæmdir og það veiti ekki rétt til að ganga á nábýlisrétt annarra.

———-

Aðilar máls þessa hafa fært fram ítarlegri rök fyrir máli sínu, sem ekki verða rakin hér frekar, en úrskurðarnefndin hefur haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn málsins.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti ákvörðunar byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 3. desember 2024 um að aðhafast ekki frekar með beitingu þvingunarúrræða vegna smáhýsis á lóð Urðarbrunns 114. Kæruheimild er í 59. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki.

Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er það hlutverk nefndarinnar að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og í ágreinings­málum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Í samræmi við þetta tekur úrskurðarnefndin lögmæti kærðrar ákvörðunar til endurskoðunar en tekur ekki nýja ákvörðun í málinu eða breyti efni ákvörðunar. Verður því ekki tekin afstaða til þeirrar kröfu kæranda að byggingarfulltrúi skuli beita viðeigandi þvingunarúrræðum X. kafla laga nr. 160/2010 komist hann að þeirri niðurstöðu að umræddar framkvæmdir séu í bága við ákvæði byggingarreglugerðar. Af kæru og málsatvikum verður hins vegar ráðið að farið sé fram á að lögmæti hinnar kærðu ákvörðunar verði tekið til endurskoðunar og verður kærumálið tekið til efnismeðferðar á þeim grunni.

Í 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 er mælt fyrir um að kærufrestur til úrskurðarnefndarinnar sé einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um ákvörðunina. Samkvæmt 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skal vísa kæru frá hafi hún borist að liðnum kærufresti nema afsakanlegt verði talið að kæran hafi ekki borist fyrr, sbr. 1. tl. 1. mgr. 28. gr., eða veigamiklar ástæður mæli með því að kæran verði tekin til efnismeðferðar, sbr. 2. tl. ákvæðisins. Hin kærða ákvörðun var tekin á fundi byggingarfulltrúa 28. nóvember 2024. Kæra í máli þessu barst 31. janúar 2025 og því utan kærufrests, sbr. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011. Kæranda var hins vegar ekki tilkynnt um hina kærðu ákvörðun fyrr en 7. janúar 2025 í kjölfar þess að hann leitaði upplýsinga um málið og var honum leiðbeint um málsskotsrétt til úrskurðarnefndarinnar og um kærufrest í tölvupósti 13. s.m. í samræmi við 2. tl. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga. Með hliðsjón af því þykir afsakanlegt að kæran hafi borist að liðnum kærufresti, sbr. 1. tl. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga og verður hún því tekin til efnismeðferðar.

Í bréfi byggingarfulltrúa til eiganda Urðarbrunns 114, dags. 3. desember 2024, kemur fram að deild afnota og eftirlits á umhverfis- og skipulagssviði Reykjavíkurborgar hafi borist ábending vegna framkvæmda við Urðarbrunn 114 um að búið væri að reisa hús við lóðarmörk Urðarbrunns 112. Er svo vísað til þess að smáhýsi séu undanþegin byggingarleyfi ef þau uppfylla kröfur sem gerðar eru í f-lið gr. 2.3.5. í byggingarreglugerð nr. 112/2012. Því næst kemur fram að málið hafi verið lagt fyrir á fundi með byggingarfulltrúa sem hafi skoðað aðstæður nánar og væri það mat hans að umrætt smáhýsi raski ekki öryggis- og almanna­hagsmunum og af þeim sökum muni hann ekki aðhafast frekar með beitingu þvingunarúrræða.

Það er hlutverk byggingarfulltrúa hvers sveitarfélags að hafa eftirlit með því að mannvirki og notkun þeirra sé í samræmi við útgefin leyfi og beita eftir atvikum þvingunarúrræðum, sbr. 55. og 56. gr. laga um mannvirki nr. 160/2010. Er nánar kveðið á um það í 2. mgr. 55. gr. laganna að sé byggingarframkvæmd hafin án þess að leyfi sé fengið fyrir henni eða hún brjóti í bága við skipulag geti byggingarfulltrúi krafist þess að hið ólöglega mannvirki eða byggingarhluti sé fjarlægt. Þá er fjallað um aðgerðir til að knýja fram úrbætur í 56. gr. laganna. Er þar m.a. tekið fram í 1. mgr. að sé ásigkomulagi, frágangi, umhverfi eða viðhaldi húss, annars mannvirki eða lóðar ábótavant að mati byggingarfulltrúa eða frágangur ekki samkvæmt samþykktum uppdráttum, lögum, reglugerðum og byggingarlýsingu, skuli gera eiganda eða umráðamanni eignarinnar aðvart og leggja fyrir hann að bæta úr því sem áfátt sé. Sé það ekki gert er heimilt að beita dagsektum eða láta vinna verk á kostnað þess sem vanrækt hefur að vinna verkið, sbr. 2. og 3. mgr. nefnds lagaákvæðis.

Í athugasemdum við frumvarp það sem varð að mannvirkjalögum er tekið fram að sú breyting hafi verið gerð frá fyrri lögum að byggingarfulltrúa sé heimilt en ekki skylt að beita þvingunarúrræðum. Þar kemur fram að eðlilegt sé að ákvörðun um beitingu úrræðanna sé metin í hverju tilviki, m.a. með tilliti til meðalhófs. Ákvörðun um beitingu þvingunarúrræða er því háð mati stjórnvalds hverju sinni og gefur sveitarfélögum kost á að bregðast við sé gengið gegn almannahagsmunum þeim er búa að baki mannvirkjalögum, svo sem skipulags-, öryggis- og heilbrigðishagsmunum. Fer það því eftir atvikum hvort nefndum þvingunarúrræðum verði beitt í tilefni af framkvæmd sem telst vera ólögmæt. Með hliðsjón af þessu verður ekki talið að einstaklingum sé tryggður lögvarinn réttur til að knýja byggingaryfirvöld til beitingar þvingunarúrræða vegna einstaklingshagsmuna enda eru þeim tryggð önnur réttarúrræði til að verja þá hagsmuni sína. Þótt beiting þvingunarúrræða sé háð mati stjórnvalds þarf ákvörðun þess efnis að vera studd efnislegum rökum, m.a. með hliðsjón af þeim hagsmunum sem búa að baki fyrrgreindum lagaheimildum og fylgja þarf meginreglum stjórnsýsluréttarins, s.s. um rannsókn máls og að málefnaleg sjónarmið búi að baki ákvörðun.

Við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar fóru starfsmenn á vegum embættis byggingar­fulltrúa á vettvang þar sem þeir mældu umdeilt smáhýsi og tóku ljósmyndir. Óumdeilt er í máli þessu að smáhýsið uppfyllir ekki öll skilyrði f-liðar gr. 2.3.5. í byggingarreglugerð en samkvæmt gögnum málsins stendur smáhýsið 60 cm frá lóðarmörkum aðliggjandi lóðar í eigu kæranda og hefur hann ekki veitt samþykki fyrir því. Ákvörðun um að aðhafast ekki frekar með beitingu þvingunarúrræða var studd þeim rökum að öryggis- og almannahagsmunum væri ekki raskað með umræddu smáhýsi. Í umsögn Reykjavíkurborgar í málinu kemur einnig fram að smáhýsið standi of nálægt lóðamörkum en það sé mat byggingarfulltrúa að ekki verði séð að húsið valdi hættu né sé það skaðlegt heilsu nágranna og af því leiði að öryggis- eða almannahagsmunum sé ekki raskað.

Með hliðsjón af framangreindu verður að telja að ákvörðun byggingarfulltrúa um að aðhafast ekki frekar með beitingu þvingunarúrræða vegna smáhýsis á lóð Urðarbrunns 114 sé studd efnislegum rökum og ekki verður séð að umdeildar framkvæmdir raski almannahagsmunum. Þá verður ekki annað séð en að kröfum um rannsókn máls samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 hafi verið fullnægt. Verður kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar af þeim sökum hafnað.

 Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kæranda um að felld verði úr gildi ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 3. desember 2024, um að aðhafast ekki frekar með beitingu þvingunarúrræða vegna smáhýsis á lóð Urðarbrunns 114.