Ár 2010, fimmtudaginn 3. júní, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21, Reykjavík. Mættir voru Hjalti Steinþórsson forstöðumaður, Ásgeir Magnússon héraðsdómari og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 17/2010, málaleitan Landsvirkjunar um að skorið verði úr um leyfisskyldu framkvæmdar við lagningu vatns- og raflagna í jörðu frá niðurrennslisholu í landi Voga að borsvæðum í landi Reykjahlíðar í Skútustaðahreppi.
Í málinu er kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 26. mars 2010, er barst nefndinni samdægurs, fer Landsvirkjun þess á leit við úrskurðarnefndina að skorið verði úr því álitaefni hvort framkvæmdir við lagningu vatns- og raflagna í jörðu frá niðurrennslisholu í landi Voga að borsvæðum í landi Reykjahlíðar séu háðar framkvæmdaleyfi samkvæmt 27. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.
Málsatvik og rök: Af hálfu Landsvirkjunar er greint frá því að framkvæmd sú er um ræði sé tilkomin vegna borvatnsveitu í Bjarnarflagi, sem verði starfrækt meðan á borunum standi hverju sinni.
Landsvirkjun lýsir málavöxtum svo að undanfarin ár hafi skolvatns fyrir borframkvæmdir á svæðinu verið aflað með því að sækja það með yfirborðslögnum í Mývatn en áður hafi það verið gert með því að dæla því sem leið liggi frá Bjarnaflagslóni. Þessum aðgerðum hafi fylgt að allar lagnir hafi legið á yfirborði jarðar auk þess sem háværar dísilknúnar vatnsdælur hafi verið notaðar til að dæla vatninu frá vatnstökustað. Auk hávaða og sjónrænna áhrifa hafi kostnaður við rekstur slíks búnaðar verið umtalsverður. Vegna þessa óhagræðis hafi sú ákvörðun verið tekin að í stað þess að sækja skolvatn í Bjarnaflagslón eða Mývatn yrði vatn sótt tímabundið í niðurrennslisborholu GR-10, sem boruð hafi verið haustið 2008. Holan hafi verið boruð í þeim tilgangi að rannsaka grunnvatnskerfið og möguleika á að losa frárennslisvatn fyrirhugaðar virkjunar, djúpt niður í grunnvatnsgeyminn. Rannsókn á holunni hafi leitt í ljós að vatn í henni henti vel til reksturs borvatnsveitu.
Í hinni umdeildu framkvæmd felist að lögð verði vatnslögn og jarðstrengur að borholunni. Sérstaklega sé áréttað að ekki sé um að ræða borun á niðurrennslisholu heldur eingöngu að lagnir verði lagðar að henni. Yfirborðslögnum frá niðurrennslisholu GR-10 sé komið í jörðu ásamt tilheyrandi rafstreng til að knýja borholudælu.
Nánari lýsing sé eftirfarandi:
Lagning vatnslagnar: Lögð verði 280 mm plastlögn frá borholu GR-10 til norðurs að vatnstæmingu, austan borholu BJ-12. Þaðan verði lögð 225 mm plastlögn að enda veitunnar, norðan þjóðvegar 1. Heildarlengd lagnar sé 1800 m.
Lagning jarðstrengs: Til þess að knýja borholudælu sé samhliða vatnslögn lagður 12 kV jarðstrengur frá Léttsteypunni, þaðan sem rafmagnið sé sótt, að dreifistöð sem sé 760 m frá borholu GR-10. Þar sé rafmagnið spennt niður í 400 V og flutt eftir jarðstreng að borholu. Heildarlengd jarðstrengs sé 1917 m.
Framkvæmdin sé tímabundið úrræði og hafi í raun hvorki verið gert ráð fyrir henni við undirbúning né við mat á umhverfisáhrifum fyrirhugaðrar virkjunar. Í stuttu máli tengist framkvæmdin því að niðurrennslishola, sem boruð hafi verið árið 2008, sé tímabundið nýtt til vatnstöku. Til bráðabirgða sé borhola GR-10 notuð til vatnstöku á rannsóknar- og framkvæmdartíma, en á endanum verði borholan nýtt sem niðurrennslishola fyrir losun á frárennsli virkjunarinnar, þ.e. þegar hún verði gangsett. Ekki liggi fyrir áætlun um hvernig borvatnsveita verði tengd vatnsveitu virkjunarinnar þegar rekstur hennar hefjist.
Grafið hafi verið fyrir umræddum lögnum en hingað til hafi þær legið á yfirborði jarðar. Ákveðið hafi verið að fara út í framkvæmdina fyrst og fremst til að bæta umgengni á svæðinu og losna við lagnir og háværar dísilknúnar dælurafstöðvar af yfirborði jarðar. Auk þessa hafi kostnaður við rekstur slíks búnaðar verið umtalsverður.
Til þess að jarðrask verði sem minnst séu vatns- og raflagnir að stórum hluta lagðar meðfram núverandi vegslóðum. Skurður fyrir lögnum sé grafinn í gróðursnauðu landi þannig að auðvelt sé að afmá jarðrask að verki loknu. Framkvæmdin hafi því ekki varanleg áhrif á umhverfið enda séu lagnir lagðar í jörðu og rask afmáð.
Með erindi landeigenda til Skipulagsstofnunar, dags. 20. janúar 2010, hafi verið lögð fram fyrirspurn um hvort hin umdeilda framkvæmd væri framkvæmdaleyfisskyld. Í svari Skipulagsstofnunar, dags. 29. s.m., hafi komið fram það mat stofnunarinnar að framkvæmdin væri leyfisskyld skv. 27. gr. skipulags- og byggingarlaga.
Bent sé á að 18. mars og 5. maí 1971 hafi Ríkissjóður Íslands gert samninga við eigendur jarðanna Reykjahlíðar og Voga. Með samningunum hafi ríkissjóður yfirtekið jarðhitaréttindi í landi jarðanna á ákveðnu afmörkuðu jarðhitasvæði samkvæmt uppdrætti Orkustofnunar, dags. 18. mars 1971. Í 1. gr. samninganna sé að finna svohljóðandi ákvæði: „Jarðhitaréttindi í landi Reykjahlíðar á jarðhitasvæði því, sem afmarkað er á viðfestum uppdrætti og landamerkjalýsingu, ásamt jarðhita þeim, sem þar er að finna, og aðstaða til mannvirkjagerðar til nýtingar hans, eru héðan í frá ríkissjóði til frjálsra umráða og ráðstöfunar.“ Landsvirkjun hafi yfirtekið réttindi ríkisins með samningi, dags. 17. september 1986. Þær framkvæmdir sem fjallað sé um í máli þessu séu innan þess svæðis sem afmarkað sé í framangreindum samningum. Samkvæmt samningunum sé réttur Landsvirkjunar til aðstöðu og framkvæmda í landi jarðanna til nýtingar jarðhitaréttinda ótakmarkaður og ótímabundinn. Landsvirkjun byggi rétt sinn til framkvæmda í landi Reykjahlíðar og Voga á framangreindum samningum.
Samkvæmt 27. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 séu þær framkvæmdir leyfisskyldar sem séu meiriháttar og hafi áhrif á umhverfið og breyti ásýnd þess. Í hinni umdeildu framkvæmd felist að vatns- og raflagnir séu grafnar í jörðu. Grafinn sé skurður sem lagnir séu lagðar í og svo sé fyllt yfir. Framkvæmdirnar komi því ekki til með að hafa áhrif á umhverfið eða breyta ásýnd þess að þeim loknum. Eftir framkvæmdina verði gengið frá yfirborði og allt jarðrask afmáð. Til þess að jarðrask verði sem minnst verði vatns- og raflagnir að mestu leyti lagðar meðfram núverandi vegi. Að mati Landsvirkjunar séu skilyrði 27. gr. ekki fyrir hendi.
Í 9. kafla skipulagsreglugerðar nr. 400/1998 sé fjallað nánar um framkvæmdaleyfi, en þar komi fram að háðar framkvæmdaleyfi séu meiriháttar framkvæmdir við götur, holræsi, vegi og brýr, aðrar en göngubrýr í þéttbýli, jarðgöng, flugbrautir, dreifi- og flutningskerfi rafveitna, hitaveitna, vatnsveitna og fjarskipta, hafnir, virkjanir, efnistöku, sorpförgun og aðrar meiriháttar framkvæmdir sem áhrif hafa á umhverfið og breyta ásýnd þess. Með meiriháttar framkvæmdum sé átt við framkvæmdir sem vegna eðlis eða umfangs hafi veruleg áhrif á umhverfið. Það eigi t.d. við um framkvæmdir sem farið hafi í mat á umhverfisáhrifum samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum, en einnig skuli höfð hliðsjón af framkvæmdum tilgreindum í viðauka II með reglugerð um mat á umhverfisáhrifum. Sú framkvæmd sem hér um ræði sé ekki hluti af framkvæmdum vegna virkjunar sem farið hafi í mat á umhverfisáhrifum. Framkvæmdin sé ekki hluti af virkjunarframkvæmdum í mati. Þá samræmist hún Aðalskipulagi Skútustaðahrepps 1996-2015.
Í 3. mgr. gr. 9.1 í skipulagsreglugerð segi að við mat á því hvort framkvæmdir séu meiriháttar skuli höfð hliðsjón af framkvæmdum tilgreindum í viðauka II með reglugerð um mat á umhverfisáhrifum. Í b- lið 3. tl. og h- lið 10. tl. viðauka II við reglugerð um mat á umhverfisáhrifum nr. 1123/2005 sé fjallað um framkvæmdir við flutningskerfi. Þar segi að framkvæmdir við jarðstrengi til flutning rafmagns og vatnsleiðslur utan þéttbýlis, sem séu niðurgrafin, séu aðeins tilkynningaskyldar séu þær 10 km eða lengri. Þær framkvæmdir sem hér um ræði séu aðeins um 1800 m að lengd. Þar sem framkvæmdin nái ekki þeirri lengd sem tilkynningaskyld sé samkvæmt viðauka II verði að gagnálykta að framkvæmdin teljist ekki meiriháttar í skilningi laganna og því ekki framkvæmdaleyfisskyld, skv. 3. mgr. 9. gr. skipulagsreglugerðar.
Af hálfu landeigenda Reykjahlíðar er vísað til þess að upphaflega hafi þeir staðið í þeirri trú að um bráðabirgðalögn væri að ræða, aðeins til skamms tíma, en ekki að lagður yrði 400 V kapall og vatnslögn, 9-11 tommur að sverleika. Um sé að ræða stórframkvæmd sem hugsuð sé til lengri tíma. Greinilegt sé að slíkur kapall geti varla verið til bráðabirgða, þ.e. kapall sem geti fullnægt uppbyggingu á heilli virkjun, auk vinnubúða. Í dag sé ekki fyrirséð að virkjun sé á borðinu og því sé varla hægt að tala um bráðabirgðaframkvæmdir í þessu máli.
Hér vanti að gera samninga við landeigendur, bæði varðandi tímalengd og umfang, sem og önnur mikilvæg atriði er varði skurðinn og það sem í honum verði. Nauðsynlegt sé að árétta að umrætt land, norðan lands Voga, sé í eigu landeigenda Reykjahlíðar og um það sé ekki deilt. Í framhaldi af niðurstöðu Óbyggðanefndar sé skylt að gera samninga um slíkar framkvæmdir í ljósi hins beina eignarréttar. Um þetta megi lesa í fjölda úrskurða nefndarinnar varðandi lagalegt gildi hins beina eignarréttar aftur í aldir. Landeigendum beri að vernda hinn beina eignarrétt til framtíðar á sínu eigin landi. Eftir þessu vinni landeigendur og í landi Reykjahlíðar verði ekki leyfðar neinar framkvæmdir nema um það verði samið og farið að þeim lögum sem í landinu gildi á hverjum tíma.
Þá hafi Landsvirkjun ekki óskað eftir leyfi landeigenda fyrir rafstreng frá Léttsteypunni að dreifistöð, en um það þurfi að semja eins og annað varðandi þetta mál.
Svæðið sé ekki deiliskipulagt og því ekki útilokað að lögnin, þar sem hún sé teiknuð, stangist á við væntanlegar deiliskipulagshugmyndir á svæðinu.
Landsvirkjun nefni ekki þá staðreynd að fyrirtækið ætli að leggja, og hafi þegar lagt, rör fyrir væntanlegan ljósleiðara í sama skurð. Slík rör hafa þegar verið lögð í skurðinn í landi Voga. Slíkt sé gert með það í huga að í gegnum þetta fari ljósleiðari Landsnets í hina væntanlegu virkjun. Hér geti varla verið um tímabundna framkvæmd að ræða. Þetta sé gert án leyfis landeigenda. Slíkt verði ekki leyft í landi Reykjahlíðar nema um það verði samið eins og annað er varði þetta mál.
Til upplýsingar sé bent á að Baðfélag Mývatnssveitar hf. hafi á sínum tíma þurft að afla tilskilinna opinberra leyfa og gera samning við landeigendur þegar lagður hafi verið svipaður skurður með 12 tommu vatnslögn, nálægt sama svæði, í gegnum land Reykjahlíðar. Landeigendur trúi því varla að einhver önnur lög eða reglur gildi um Landsvirkjun þegar um slíkar framkvæmdir sé að ræða á þessu svæði. Ef eitthvað sé gildi strangari reglur í dag en þá.
Samkvæmt öllu framansögðu geti landeigendur ekki skilið hvers vegna Landsvirkjun hafi ekki farið hina réttu og löglegu leið þegar um svo mikla varanlega framkvæmd sé að ræða. Það sé álit landeigenda að Landsvirkjun beri að sækja um framkvæmdaleyfi fyrir þessari framkvæmd.
Sveitarstjórn Skútustaðahrepps var veitt færi á að tjá sig um úrlausnarefni máls þessa en sjónarmið hennar hafa ekki borist.
——-
Aðilar hafa fært fram frekari rök fyrir máli sínu, sem ekki verða rakin hér, en úrskurðarnefndin hefur haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Niðurstaða: Í máli þessu er leitað úrlausnar um hvort tilteknar framkvæmdir séu háðar ákvæðum skipulags- og byggingarlaga um framkvæmdaleyfi. Er það meðal lögbundinna verkefna úrskurðarnefndarinnar samkvæmt 2. mgr. 27. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 að skera úr um vafa af þessum toga, óháð því hvort fyrir liggi formleg ákvörðun sveitarstjórnar í málinu. Segir í 8. mgr. 27. gr. að umsækjanda um framkvæmdaleyfi og hlutaðeigandi sveitarstjórn sé heimilt að skjóta slíkum vafa til úrskurðarnefndarinnar og verður að skilja ákvæðið svo að aðili sem hyggur á framkvæmdir eigi þennan málskotsrétt án þess að koma þurfi til umsókn um framkvæmdaleyfi. Var Landsvirkjun því rétt að leita úrlausnar um þann vafa sem uppi er um það hvort tilgreindar framkvæmdir séu háðar framkvæmdaleyfi og verður erindið því tekið til efnislegrar úrlausnar.
Samkvæmt 1. mgr. 27. gr. skipulags- og byggingarlaga skal afla framkvæmdaleyfis sveitarstjórnar vegna meiriháttar framkvæmda sem áhrif hafa á umhverfið og breyta ásýnd þess, svo sem breytingar lands með jarðvegi eða efnistöku, og annarra framkvæmda sem falla undir lög um mat á umhverfisáhrifum. Þó þarf ekki að afla slíks leyfis vegna framkvæmda sem háðar eru byggingarleyfi skv. IV. kafla laganna.
Ákvæði um framkvæmdaleyfi var ekki að finna í frumvarpi því sem síðar varð að skipulags- og byggingarlögum nr. 73/1997, en því var bætt inn í frumvarpið í meðförum Alþingis. Sagði þar að allar framkvæmdir, sem áhrif hefðu á umhverfið og breyttu ásýnd þess, svo sem skógrækt og landgræðsla eða breyting lands með jarðvegi eða efnistöku, skyldu vera í samræmi við skipulagsáætlanir og úrskurð um mat á umhverfisáhrifum þar sem það ætti við. Óheimilt væri að hefja slíkar framkvæmdir sem ekki væru háðar byggingarleyfi skv. IV. kafla laganna fyrr en að fengnu framkvæmdaleyfi viðkomandi sveitarstjórnar.
Verulegar breytingar voru gerðar á ákvæði laganna um framkvæmdaleyfi með lögum nr. 135/1997, sem sett voru fyrir gildistöku laga nr. 73/1997 hinn 1. janúar 1998. Var m.a. dregið úr vægi ákvæðisins á þann veg að framkvæmdaleyfi var nú einungis áskilið til meiriháttar framkvæmda sem áhrif hefðu á umhverfið og breyttu ásýnd þess í stað þess að taka til allra slíkra framkvæmda. Þá var fellt út úr 1. mgr. að telja skógrækt og landgræðslu sérstaklega til leyfisskyldra framkvæmda. Loks var bætt við ákvæðið nýjum málsgreinum þar sem m.a. segir að ráðherra skuli kveða nánar á um útgáfu framkvæmdaleyfa í reglugerð.
Í 9. kafla skipulagsreglugerðar nr. 400/1998 er nánar kveðið á um framkvæmdaleyfi. Segir þar í 2. mgr. gr. 9.1 að háðar framkvæmdaleyfi séu meiriháttar framkvæmdir við götur, holræsi, vegi og brýr, aðrar en göngubrýr í þéttbýli, jarðgöng, flugbrautir, dreifi- og flutningskerfi rafveitna, hitaveitna, vatnsveitna og fjarskipta, hafnir, virkjanir, efnistöku, sorpförgun og aðrar meiriháttar framkvæmdir sem áhrif hafi á umhverfið og breyti ásýnd þess.
Þá segir í 3. mgr. gr. 9.1 að með meiriháttar framkvæmdum í 2. mgr. sé átt við framkvæmdir sem vegna eðlis eða umfangs hafi veruleg áhrif á umhverfið. Það eigi t.d. við um framkvæmdir sem farið hafi í mat á umhverfisáhrifum samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum, en einnig skuli höfð hliðsjón af framkvæmdum tilgreindum í viðauka II með reglugerð um mat á umhverfisáhrifum.
Einsýnt þykir að eftir þá breytingu sem gerð var á ákvæðinu með lögum nr. 135/1997 falla einungis undir ákvæðið framkvæmdir sem vegna eðlis og umfangs hafa veruleg áhrif á umhverfið og breyta ásýnd þess. Við mat á umfangi framkvæmda í þessu samhengi ber að líta til viðauka II með reglugerð nr. 1123/2005 um mat á umhverfisáhrifum, en þar eru taldar þær framkvæmdir sem tilkynna ber um til Skipulagsstofnunar til ákvörðunar um matsskyldu, sbr. 10. gr. reglugerðarinnar.
Samkvæmt ákvæði í nefndum viðauka II, lið 3 b, fellur undir viðaukann flutningur á raforku með jarðstrengjum utan þéttbýlis sem eru 10 km eða lengri og eru grafnir niður eða lagðir í stokk. Undir viðaukann falla einnig vatnsleiðslur utan þéttbýlis 10 km eða lengri, sem grafnar eru niður, sbr. lið 10 h. Ekki eru ákvæði um fjarskiptalagnir í viðaukanum.
Framkvæmdir þær sem um ræðir í máli þessu felast í lagningu vatnsleiðslu, rafstrengs og rörs fyrir fjarskiptalögn, innan við tveggja kílómetra leið, og eru þar af leiðandi fjarri því að vera tilkynningarskyldar skv. tilvitnuðum ákvæðum. Lagnirnar verða settar í skurð sem að mestu liggur meðfram vegslóðum um lítt gróið og þegar raskað svæði. Eru þar fyrir lagnir sem liggja óvarðar en verða lagðar í jörðu. Verður ekki talið að framkvæmd þessi hafi svo veruleg áhrif á umhverfið og ásýnd þess að skylt sé að afla framkvæmdaleyfis fyrir henni og breytir engu um þá niðurstöðu þótt framkvæmdin yrði talin varanleg.
Af hálfu landeigenda Reykjahlíðar er því haldið fram að leyfi þeirra þurfi til framkvæmdanna, en af hálfu Landsvirkjunar er vísað til samningsbundinna heimilda til framkvæmda á umræddu svæði. Tekur úrskurðanefndin enga afstöðu til þessa ágreinings, enda er í máli þessu einungis til úrlausnar hvort umræddar framkvæmdir teljist háðar framkvæmdaleyfi sveitarstjórnar skv. 27. gr. skipulags- og byggingarlaga.
Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að framkvæmdir þær sem um er fjallað í máli þessu séu ekki háðar framkvæmdaleyfi.
Úrskurðarorð:
Ekki er skylt að afla framkvæmdaleyfis skv. 27. gr. laga nr. 73/1997 til eftirtalinna framkvæmda við borvatnsveitu í Bjarnarflagi samkvæmt lýsingu Landsvirkjunar:
Lagningar vatnslagnar: Lögð verði 280 mm plastlögn frá borholu GR-10 til norðurs að vatnstæmingu austan borholu BJ-12. Þaðan verði lögð 225 mm plastlögn að enda veitunnar norðan þjóðvegar 1. Heildarlengd lagnar sé 1800 m.
Lagningar jarðstrengs: Til þess að knýja borholudælu sé samhliða vatnslögn lagður 12 kV jarðstrengur frá Léttsteypunni, þaðan sem rafmagnið sé sótt, að dreifistöð sem sé 760 m frá borholu GR-10. Þar sé rafmagnið spennt niður í 400 V og flutt eftir jarðstreng að borholu. Heildarlengd jarðstrengs sé 1917 metrar.
Lagningar fjarskiptalagnar: Lagt verði ídráttarrör fyrir ljósleiðara meðfram vatnslögn.
___________________________
Hjalti Steinþórsson
__________________________ __________________________
Ásgeir Magnússon Þorsteinn Þorsteinsson
