Ár 1999, miðvikudaginn 23. júní kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Laugavegi 59 í Reykjavík. Mættir voru allir aðalmenn; Ingimundur Einarsson, hæstaréttarlögmaður, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 17/1999; kæra M, Fagradal 14 í Vogum, á ákvörðun byggingar- og skipulagsnefndar Vatnsleysustrandarhrepps frá 23. febrúar 1999 og hreppsnefndar Vatnsleysustrandarhrepps frá 2. mars 1999 um að veita Olíufélaginu hf. leyfi til að setja upp verslun og bensínafgreiðslu að Iðndal 2 í Vogum.
Á málið er nú lagður svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 31. mars 1999, sem barst nefndinni hinn 6. apríl síðastliðinn, kærir M, Fagradal 14 í Vogum, ákvörðun byggingar- og skipulagsnefndar Vatnsleysustrandarhrepps frá 23. febrúar 1999 um að veita Olíufélaginu hf. leyfi til þess að setja upp verslun og bensínafgreiðslu að Iðndal 2 í Vogum. Hin kærða ákvörðun var staðfest á fundi hreppsnefndar Vatnsleysustrandarhrepps hinn 2. mars 1999 og tilkynnt kæranda með bréfi dags. 4. mars 1999. Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi. Jafnframt er þess krafist að framkvæmdir verði stöðvaðar. Um kæruheimild vísast til 4. mgr. 39. gr. laga nr. 73/1997.
Málavextir: Með bréfi til skrifstofu Vatnsleysustrandarhrepps, dags. 18. desember 1998, sendi Olíufélagið hf. hreppsnefndinni erindi varðandi fyrirhugaða bensínstöð og verslun í húsnæði félagsins að Iðndal 2 í Vogum. Bréfi þessu fylgdu teikningar er sýndu fyrirhugaðar breytingar á útliti hússins ásamt grunnmynd að innra fyrirkomulagi og afstöðumynd. Ekki verður ráðið af efni þessa bréfs hvort um fyrirspurn sé að ræða eða kynningu á áformum um að setja upp bensínstöð og verslun í umræddu húsi. Svo virðist sem litið hafi verið á erindi þetta sem umsókn um byggingarleyfi og var það fengið byggingar- og skipulagsnefnd hreppsins til meðferðar. Á fundi byggingar- og skipulagsnefndar Vatnsleysustrandarhrepps hinn 22. desember 1998 var erindi þetta tekið fyrir og því vísað til grenndarkynningar, en ekki er í gildi deiliskipulag fyrir umrætt svæði. Var nágrönnum sent bréf, dags. 18. janúar 1999, ásamt uppdrætti landslagsarkitekta er sýnir fyrirkomulag á lóð, en í bréfinu var gerð grein fyrir fyrirhuguðum framkvæmdum og nágrönnum jafnframt boðið að leita frekari upplýsinga hjá byggingarfulltrúa og koma að athugasemdum innan fjögurra vikna. Athugasemdir bárust frá kæranda og að auki frá eigendum hússins nr. 13. við Fagradal. Þá bárust tveir undirskriftalistar með mótmælum fjölmargra íbúa við Fagradal, Leirdal, Ægisgötu, Heiðargerði, Vogagerði og Arnargerði. Niðurstaða grenndarkynningarinnar var tekin fyrir á fundi byggingar- og skipulagsnefndar hinn 23. febrúar 1999. Var meirihluti nefndarinnar meðmæltur því að erindi Olíufélagsins hf. yrði samþykkt, en kæmi til þess að byggingarleyfi yrði veitt væri það háð því skilyrði að reistur yrði veggur á lóðarmörkum við Fagradal 13, til að draga úr hljóð- og sjónmengun, í samráði við eigendur þeirrar eignar. Fundargerð byggingar- og skipulagsnefndar þessa efnis var tekin til afgreiðslu á fundi hreppsnefndar Vatnsleysustrandarhrepps hinn 2. mars 1999 og samþykkti meirihluti hreppsnefndar fundargerðina. Var kæranda kynnt þessi niðurstaða með bréfi, dags. 4. mars 1999, en jafnframt var Olíufélaginu hf. tilkynnt með bréfi, dags. 5. mars 1999, að umsókn félagsins hefði verið samþykkt á fundi byggingar- og skipulagsnefndar hinn 23. febrúar og staðfest á fundi hreppsnefndar 2. mars 1999. Þessum ákvörðunum skaut kærandi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála með kæru, dags. 31. mars 1999, eins og að framan greinir. Kærandi gerði kröfu til þess að framkvæmir yrðu stöðvaðar meðan málið væri til meðferðar í úrskurðarnefndinni. Byggingarleyfishafi féllst hins vegar á að hefja ekki framkvæmdir meðan beðið væri efnisúrskurðar í málinu og kom því ekki til þess að kveða þyrfti upp sjálfstæðan úrskurð um kröfu kæranda um stöðvun framkvæmda. Að gefnu tilefni aflaði úrskurðarnefndin frekari gagna eftir að umsagnir og greinargerðir höfðu borist í málinu og hefur öflun nýrra gagna, ásamt önnum, valdið drætti á uppkvaðningu úrskurðar þessa.
Málsrök kæranda: Kærandi telur hina kærðu ákvörðun fara í bága við markmið skipulags- og byggingarlaga. Þá hafi ekki verið farið að lögum um mat á umhverfisáhrifum. Ákvörðunin fari auk þess hugsanlega í bága við gildandi aðalskipulag og sé verið að færa verslunar- og þjónustulóðir nær íbúðabyggðinni en gert sé ráð fyrir í aðalskipulagi. Brotið sé gegn hverfisvernd og grenndarhagsmunum og muni fasteign kæranda verða verðlaus og óseljanleg ef af fyrirhuguðum framkvæmdum verði. Fyrirhugaðri starfsemi fylgi óþægindi og margvísleg mengun. Kærandi telur ennfremur að grenndarkynningu hafi verið áfátt og vísar til 12. og 18. greinar byggingarreglugerðar nr. 441/1998 í því sambandi. Upplýsingar, sem fengist hafi við eftirgrennslan hjá byggingarfulltrúa, hafi að auki verið ófullnægjandi og ekki hafi verið tekið eðlilegt tillit til framkominna athugasemda og mótmæla nágranna. Kærandi tekur fram að Olíufélagið hf. reki nú bensínafgreiðslu og verslun á hentugum stað í þorpinu. Umferð byrji þar um kl. 7 að morgni og sé viðvarandi til kl. 23:30. Mest sé umferðin á kvöldin þegar vinnandi fólk eigi að geta notið hvíldar. Að færa bensínstöðina alveg að íbúðahverfi, eins og ráðgert sé, og auka þannig við starfsemi sem fyrir sé, valdi meiri truflun og röskun grenndarhagsmuna en samrýmst fái markmiðum skipulags- og byggingarlaga. Þá tekur kærandi fram að í húsi hennar sé einkar hljóðbært og í framhlið þess sé gert ráð fyrir gleri. Þurfi kærandi að leggja í óheyrilegan kostnað til þess að draga úr hljóð- og sjónmengun en ekkert hafi verið hugað að þessu við afgreiðslu málsins. Þó sé viðurkennt að um hljóð- og sjónmengun sé að ræða, sbr. skilyrði byggingar- og skipulagsnefndar um vegg á lóðarmörkum Fagradals 13. Þá hafi ekki verið sýnt fram á það með fullnægjandi hætti að fyllsta öryggis varðandi eld- og sprengihættu hafi verið gætt. Með tilliti til spár um fjölgun íbúa í sveitarfélaginu sé enn ríkari ástæða til þess að koma í veg fyrir þá aukningu á þjónustustarfsemi að Iðndal 2, sem fyrirhugaður rekstur bensínstöðvar og sjoppu muni hafa í för með sér.
Málsrök hreppsnefndar Vatnsleysustrandarhrepps: Í greinargerð hreppsnefndar, er barst úrskurðarnefndinni hinn 6. maí síðastliðinn, er tekið fram að nefndin telji engin rök vera fyrir því að stöðva framkvæmdir eða fella hina kærðu samþykkt úr gildi. Samkvæmt aðalskipulagi sé Iðndalur 2 í Vogum á svæði sem skilgreint sé sem verslunar- og þjónustusvæði og feli samþykktin því ekki í sér breytingu á aðalskipulagi. Grenndarkynning hafi farið fram svo sem lögskylt sé og hafi verið farið að fyrirmælum greinar 12.5 í byggingarreglugerð nr. 441/1998 við framkvæmd hennar. Þá liggi fyrir umsagnir Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja og Eldvarnaeftirlits Suðurnesja, sem sjái framkvæmdinni ekkert til fyrirstöðu. Hafi meirihluti skipulags- og byggingarnefndar því ákveðið að leyfa Olíufélaginu hf. að setja upp verslun og bensínafgreiðslu að Iðndal 2.
Málsrök byggingarleyfishafa: Í bréfi Kristins Hallgrímssonar hrl. f.h. Olíufélagsins hf. til úrskurðarnefndarinnar, dags. 18. maí 1999, er gerð grein fyrir andmælum byggingarleyfishafa við kærunni. Er þar rakinn aðdragandi þess að Olíufélagið hf. eignaðist umrætt húsnæði að Iðndal 2. Hafi það vakað fyrir félaginu að auka þjónustu við íbúa svæðisins með rekstri bensínafgreiðslu og hraðbúðar á staðnum, en komið hafi verið að því að endurnýja þyrfti bensínafgreiðslu sem félagið hefur rekið í Vogum. Lóðin Iðndalur 2 sé samkvæmt staðfestu skipulagi þjónustu- og atvinnusvæði og sé húsið á lóðinni sérstaklega teiknað og byggt sem verslunar- og þjónustuhúsnæði. Hafi sá hluti hússins, sem Olíufélagið hf. eigi nú, verið nýttur til verslunarreksturs en hann hafi gengið illa og því lagst af.
Byggingarleyfishafi krefst þess að kröfum kæranda verði hafnað. Fyrirhuguð starfsemi sé í góðu samræmi við samþykkt og staðfest skipulag Vatnsleysustrandarhrepps. Eina breytingin sem felist í hinu umdeilda leyfi sé sú að rekstur bensínstöðvar sé heimilaður jafnframt öðrum verslunarrekstri. Ekki verði séð að fyrirhuguð starfsemi raski með neinum hætti lögmætum réttindum kæranda.
Byggingarleyfishafa virðist grundvöllur kærunnar byggður á ólögmætum sjónarmiðum. Þannig gangi kærandi út frá því að lög nr. 63/1993 um mat á umhverfisáhrifum eigi við í málinu en þar sé um grófa rangtúlkun á lögum að ræða. Hugleiðingum kæranda um „hljóð, lykt og sjónmengun” er mótmælt sem órökstuddum en til vara sem ólögmætum sjónarmiðum. Kærandi hafi keypt fasteign á mörkum skipulagsbundinna svæða, annars vegar undir íbúðabyggð en hins vegar fyrir verslunar- og þjónustustarfsemi. Hafi kærandi því ekki getað vænst annars en að í nágrenni húss hennar ætti sér stað atvinnustarfsemi og geti kærandi ekki borið fyrir sig ókunnugleika á samþykktu og staðfestu skipulagi. Jafngildi það eignaupptöku ef hið umdeilda leyfi til reksturs bensínstöðvar og verslunar verði fellt úr gildi.
Umsögn Skipulagsstofnunar: Í umsögn Skipulagsstofnunar um kæruefnið, dags. 3. maí 1999, segir að kærandi kæri leyfisveitinguna á þeim forsendum, að ekki hafi verið staðið að lögboðinni grenndarkynningu með fullnægjandi hætti skv. 7. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, sbr. 2. mgr. 23. gr. sömu laga. Þá telji kærandi að staðsetning bensínstöðvar, verslunar og söluturns samræmist ekki aðalskipulagi Vatnsleysustrandarhrepps, þar sem hús það sem fyrrnefnd starfsemi er fyrirhuguð í, sé á íbúðasvæði skv. aðalskipulagi. Þá vísi kærandi til ýmissa ákvæða laga nr. 63/1993 um mat á umhverfisáhrifum til stuðnings málatilbúnaði sínum. Við skoðun gagna málsins hafi komið í ljós, að aðalskipulag sé staðfest þann 16. nóvember 1994. Samkvæmt því sé á lóðinni gert ráð fyrir blandaðri landnotkun, verslunar og þjónustu annars vegar og stofnana hins vegar. Ekki verði litið svo á, að starfræksla bensínstöðvar, verslunar og söluturns í umræddu húsnæði að Iðndal 2 falli utan staðfestrar landnotkunar og brjóti þannig gegn aðalskipulagi Vatnsleysustrandarhrepps, enda komi fram í fundargerð byggingar- og skipulagsnefndar Vatnsleysustrandarhrepps, dags. 23. febrúar 1999, að verslun hafi áður verið í húsinu.
Í kæru komi fram sú skoðun kæranda að lögboðin grenndarkynning hafi ekki farið fram með fullnægjandi hætti, þar sem nægileg gögn hafi ekki borist til þess að hægt væri að átta sig á umfangi fyrirhugaðrar framkvæmdar. Skipulagsstofnun geti ekki fallist á þetta. Kæranda máls þessa hafi verið sent bréf, þar sem gerð hafi verið grein fyrir þeim breytingum, sem fyrirhugaðar hafi verið á húsnæðinu að Iðndal 2, auk þess sem hann hafi fengið í hendur uppdrátt frá landslagsarkitektum, sem sýni fyrirhugaðar breytingar á lóð fasteignarinnar. Verði að telja að uppdrátturinn sé fullnægjandi, eins og málsatvik séu í þessu máli, þar sem bygging sú, sem fyrirhugað sé að hefja umrædda þjónustu í, hafi staðið við hlið húss kæranda allt frá því að hann keypti eignina að Fagradal 14. Þá verði ekki talið að lög um mat á umhverfisáhrifum eigi við í máli þessu. Í 1. mgr. 5. gr. laganna og viðauka við þau, sbr. 2. mgr. 5. gr., séu taldar upp þær framkvæmdir sem háðar séu mati á umhverfisáhrifum. Þó sé umhverfisráðherra heimilt, samkvæmt 1. mgr. 6. gr., að fengnu áliti skipulagsstjóra, að ákveða að tiltekin framkvæmd eða framkvæmdir, sem kunni að hafa í för með sér umtalsverð áhrif á umhverfi, náttúruauðlindir og samfélag, en ekki sé getið í 5. gr., verði háðar umhverfismati. Að mati Skipulagsstofnunar taki hvorugt þessara lagaákvæða til þeirra fyrirhuguðu framkvæmda sem hér séu til umfjöllunar. Sé það því álit Skipulagsstofnunar, að staðfesta beri hina kærðu ákvörðun skipulags- og byggingarnefndar Vatnsleysustrandarhrepps, dags. 23. febrúar 1999, þess efnis að veita leyfi til að setja upp verslun og bensínafgreiðslu að Iðndal 2 í Vogum.
Niðurstaða: Málsmeðferð byggingar- og skipulagsnefndar og hreppsnefndar í máli þessu er haldin verulegum ágöllum. Erindi Olíufélagsins hf. var ekki í umsóknarformi heldur verður það fremur skilið sem kynning á áformum um starfrækslu bensínstöðvar að Iðndal 2, eða sem fyrirspurn. Erindið fékk þó meðferð sem byggingarleyfisumsókn. Í bréfi til nágranna um grenndarkynningu er ranglega vísað til 2. mgr. 26. gr. skipulags- og byggingarlaga, sem við á ef um breytingu á deiliskipulagi er að ræða, en ekki er í gildi deiliskipulag fyrir svæði það sem hér um ræðir. Í bréfinu er þó réttilega vísað til greinar 12.5 í byggingarreglugerð nr. 441/1998 að því er grenndarkynningu varðar. Í bókun byggingar- og skipulagsnefndar um málið á fundi nefndarinnar hinn 23. febrúar 1999 er hvergi gerð grein fyrir ákvörðun nefndarinnar í málinu heldur eru þar einungis rakin sjónarmið meirihluta og minnihluta í nefndinni. Verður helst ráðið af bókun meirihlutans að vera kunni að byggingarleyfi verði veitt, enda tekið fram, að ef til þess komi þurfi að uppfylla ákveðin skilyrði. Hefur bókunin ekki yfirbragð lokaákvörðunar máls og voru aðalteikningar ekki áritaðar um samþykki samfara þessari afgreiðslu nefndarinnar. Í samþykkt hreppsnefndar á fundi hinn 2. mars 1999 er fundargerð byggingar- og skipulagsnefndar frá 23. febrúar afgreidd, en ekki kemur fram sjálfstæð ákvörðun hreppsnefndar í málinu. Er því vandséð hvernig komist var að þeirri niðurstöðu að umsókn hefði verið samþykkt svo sem Olíufélaginu hf. var tilkynnt með bréfi hinn 5. mars 1999. Verður að átelja hversu ómarkvissar bókanir byggingar- og skipulagsnefndar og hreppsnefndar eru um afgreiðslu málsins.
Þrátt fyrir þá ágalla sem voru á meðferð málsins er það niðurstaða úrskurðarnefndar að grenndarkynning sú sem fram fór vegna erindis Olíufélagsins hf. hafi verið fullnægjandi og að í bókun meirihluta byggingar- og skipulagsnefndar felist samþykki fyrir því að veita megi Olíufélaginu hf. byggingarleyfi vegna fyrirhugaðrar bensínstöðvar og verslunar að Iðndal 2 í Vogum, að fullnægðum skilyrðum um hönnunargögn og samþykki Brunamálastofnunar og heilbrigðisnefndar, sbr. grein 117.1 í byggingarreglugerð nr. 441/1998.
Úrskurðarnefndin hefur staðreynt að fyrirhuguð starfsemi samræmist gildandi aðalskipulagi á svæðinu. Verður ekki á það fallist að starfsemin fari í bága við markmið skipulags- og byggingarlaga eða að hún samræmist ekki gildandi skipulagi. Tilvísun kæranda til laga um mat á umhverfisáhrifum telur úrskurðarnefndin byggða á misskilningi, enda taka ákvæði þeirra laga ekki til mannvirkjagerðar af því tagi sem um ræðir í máli þessu. Ekki er heldur fallist á að brotið sé gegn hverfisvernd eða grenndarhagsmunum með því að leyfa umrædda starfsemi að Iðndal 2, enda er ekki í gildi hverfisvernd á svæðinu, auk þess sem eignin er á verslunar- og þjónustusvæði þar sem ætíð má gera ráð fyrir umferð og ónæði sem slíkri landnotkun fylgir. Þá er það mat úrskurðarnefndar að kærandi verði sjálf að bera hallann af því að hús hennar kunni að vera óvenju hljóðbært, enda hefur ekki verið sýnt fram á að af fyrirhugaðri starfsemi muni stafa meiri hávaði en gera má ráð fyrir á svæði þar sem landnotkun er skilgreind fyrir verslunar- og þjónustustarfsemi.
Um þá málsástæðu kæranda að ekki hafi verið sýnt fram á það með fullnægjandi hætti að gætt hafi verið fyllsta öryggis varðandi eld- og sprengihættu áréttar úrskurðarnefndin að rekstur bensínstöðvar verður ekki leyfður á umræddum stað nema fyrir liggi tilskilin hönnunargögn og umsögn Brunamálastofnunar og að gætt sé gildandi reglna um brunavarnir á bensínstöðvum.
Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða úrskurðarnefndar að með hinum kærðu ákvörðunum hafi verið samþykkt að heimila Olíufélaginu hf. að setja upp bensínstöð og verslun að Iðndal 2 í Vogum, í samræmi við þau gögn sem kynnt voru nágrönnum í grenndarkynningu. Verður þetta samþykki ekki fellt úr gildi en þar sem uppdrættir að mannvirkinu hafa ekki verið samþykktir þarf formleg umsókn um byggingarleyfi að hljóta samþykki byggingar- og skipulagsnefndar og hreppsnefndar áður en til framkvæmda getur komið.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kæranda um að felldar verði úr gildi hinar kærðu ákvarðanir byggingar- og skipulagsnefndar og hreppsnefndar Vatnsleysustrandarhrepps um að heimila Olíufélaginu hf. að setja upp bensínstöð og verslun að Iðndal 2 í Vogum. Þar sem byggingarleyfi var ekki veitt með hinum kærðu ákvörðunum þarf umsókn um byggingarleyfi að hljóta samþykki byggingar- og skipulagsnefndar og hreppsnefndar áður en til framkvæmda getur komið.
