161/2021 Primex ehf.

Árið 2022, miðvikudaginn 11. maí, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í gegnum fjarfundabúnað. Þátt tóku Unnþór Jónsson, settur varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Ásgeir Magnússon, fyrrverandi dómstjóri.

Fyrir var tekið mál nr. 161/2021, kæra á ákvörðun Umhverfisstofnunar um álagningu viðbótargjalds að fjárhæð kr. 409.200 vegna mengunarvarnaeftirlits.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 25. október 2021, er barst nefndinni sama dag, kærir Primex ehf. þá ákvörðun Umhverfisstofnunar að leggja viðbótargjald á fyrirtækið að fjárhæð kr. 409.200 vegna mengunarvarnaeftirlits. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Umhverfisstofnun 8. desember 2021 og viðbótargögn 11. mars 2022 og 5. apríl s.á.

Málavextir: Kærandi hefur starfsleyfi frá Umhverfisstofnun fyrir rekstri kítín- og kítósan­framleiðslu á Siglufirði, en stofnunin hefur jafnframt eftirlit með þeirri starfsemi, sbr. 54. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir og 57. gr. reglugerðar nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnaeftirlit. Hinn 27. apríl 2020 tilkynnti stofnunin kæranda um niðurstöðu mats á umhverfisáhættu samkvæmt nefndri 57. gr. reglugerðarinnar. Kom og fram að stofnunin hefði skilgreint starfsemi kæranda í áhættuflokk A og því ætti eftirlit að fara fram tvisvar á hverju ári. Fyrra reglubundna eftirlitið fór fram 3. júní 2020 og var niðurstaða þess kynnt kæranda með bréfi, dags. 26. s.m. Í bréfinu var greint frá því að ekkert frávik hefði komið fram við eftirlitið, en að eldra frávik um sýrustig í frárennsli væri enn opið. Hinn 14. september s.á. tilkynnti stofnunin kæranda að henni hefði borist kvörtun um vítissódagufu frá starfsemi kæranda og var óskað eftir viðbrögðum hans við þeirri kvörtun. Svaraði kærandi því til að engin breyting hefði orðið á vinnslu hjá fyrirtækinu og engin vítissódagufa hefði farið frá starfseminni. Síðara reglubundna eftirlitið fór fram 9. desember 2020 og í eftirlitsskýrslu vegna þess var greint frá því að öllum eldri frávikum hefði verið lokað. Eitt frávik hefði verið skráð við eftirlitið vegna sýrustigs­mælinga en mælingar sem kærandi hefði sent Umhverfis­stofnun væru ófullnægjandi þar sem ekki væri hægt að lesa úr þeim hve stóran hluta rekstrartíma seinasta árs sýrustigið hefði verið yfir 10 pH. Var kæranda gefinn kostur á að koma athugasemdum á framfæri vegna þessa, sem hann og gerði.

Með bréfi til kæranda, dags. 9. apríl 2021, tilkynnti Umhverfisstofnun um innheimtu viðbótargjalds vegna umfangsmikils eftirlits fyrir árið 2020. Í bréfinu kom fram að þegar hefði verið sendur reikningur fyrir árlegu eftirlitsgjaldi, sbr. 25. gr. gjaldskrár nr. 535/2015 fyrir verkefni og þjónustu Umhverfisstofnunar, en gjaldið byggðist á þeirri forsendu að sá tími sem varið væri í eftirlit væri að jafnaði 25 klst. Sagði jafnframt í bréfinu að stofnunin hefði varið 56 klst. í eftirlit með starfseminni og áformaði því að inn­heimta viðbótargjald fyrir þá 31 klst. sem varið hefði verið í eftirlit umfram 25 klst., eða kr. 409.200. Var veittur frestur til 21. apríl s.á. til þess að gera athugasemdir við innheimtuna, en athugasemdir bárust ekki frá kæranda innan þess frests. Í kjölfarið gaf Umhverfisstofnun hinn 7. maí 2021 út reikning fyrir viðbótargjaldinu með gjalddaga sama dag og eindaga 6. júní s.á.

Með bréfi kæranda, dags. 22. júní 2021, voru gerðar athugasemdir við innheimtu umrædds viðbótargjalds og því haldið fram að skilyrðum fyrir gjaldtöku væru ekki fullnægt og að eftirlitsframkvæmd Umhverfisstofnunar hefði brotið í bága við meðalhófsreglu stjórn­sýsluréttar. Væri því óskað eftir afturköllun innheimtunnar. Þeim athugasemdum var svarað af hálfu stofnunarinnar með bréfi, dags. 24. september s.á., en þar kom fram að henni væri heimilt samkvæmt lögum nr. 7/1998 að taka gjald fyrir eftirlit. Á árinu 2020 hefði eftirlit verið án efa nokkuð tímafrekt vegna fráviks varðandi mælingar á sýrustigi, en þar sem kærandi hefði sent ófullnægjandi gögn hefðu sérfræðingar stofnunarinnar lagt nokkra vinnu í að fara yfir mælingarnar. Þá var jafnframt vísað til þess í bréfinu að ákvörðun um álagningu þess gjalds sem um ræddi hefði verið tekin 9. apríl 2021. Kæranda hefði ekki verið leiðbeint um kæruheimild skv. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslu­laga nr. 37/1993 og hefði stofnunin því talið rétt að líta svo á að með bréfi, dags. 22. júní s.á., hefði kærandi verið að óska eftir rökstuðningi á grundvelli 1. mgr. 21. gr. stjórnsýslulaga. Þá var vísað til þess að í þeim tilvikum þar sem aðili færi fram á rökstuðning hæfist kærufrestur ekki fyrr en rökstuðningur hefði verið kynntur honum, sbr. 3. mgr. 27. gr. laganna. Í kjölfar bréfs Umhverfisstofnunar lagði kærandi fram kæru til úrskurðarnefndarinnar 25. október 2021.

 Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda er bent á að ekki fáist séð að innheimta gjalds fyrir reglubundið eftirlit falli undir gjaldtökuheimild Umhverfisstofnunar á grundvelli 53. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Álagning þjónustugjalds verði að byggjast á viðhlítandi lagaheimild í samræmi við lögmætisreglu stjórnsýsluréttar. Reglubundið eftirlit með starfsemi kæranda fari ekki fram á grundvelli 51. gr. laga nr. 7/1998 heldur á grundvelli 1. mgr. 54. gr. sömu laga. Ákvæðið mæli fyrir um að eftirlit skuli vera með atvinnurekstri sem taki til athugunar á öllum þáttum umhverfisáhrifa viðkomandi starfsemi sem máli skipti sem og hollustuhátta. Fái kærandi ekki séð að innheimta gjalds fyrir reglubundið eftirlit rúmist innan gjaldtökuheimildar Umhverfisstofnunar. Gjaldtakan verði heldur ekki réttlætt með vísan til 2. mgr. 53. gr. laganna, en til þess að gjaldtökuheimild sé gild verði að koma fram í henni fyrir hvaða þjónustu eða verkefni gjaldið sé innheimt. Sé það gert í 1.-4. tl. 1. mgr. 53. gr. með skýrri tilvísun í þau ákvæði sem Umhverfisstofnun sé heimilt að innheimta gjald fyrir, en hvergi komi fram í þeirri lagagrein að Umhverfisstofnun sé heimilt að taka gjald fyrir reglubundið eftirlit samkvæmt 54. gr. sömu laga. Meginreglan sé sú að rekstur opinberra stofnana sé fjármagnaður með skattgreiðslum og beri að túlka undantekningar á því, s.s. heimildir til gjaldtöku, með þröngum hætti. Standi því engin rök til þess að útvíkka gjaldtökuheimild Umhverfis­stofnunar með umræddum hætti og beri þegar af þeirri ástæðu að ógilda hina kærðu ákvörðun.

Verði ekki fallist á framangreindar röksemdir sé því mótmælt alfarið að skilyrði 3. mgr. 25. gr. gjaldskrár nr. 535/2015 fyrir verkefni og þjónustu Umhverfisstofnunar hafi verið uppfyllt. Ákvæðið feli í sér undanþágu frá meginreglu 25. gr. um fast gjald vegna reglubundins eftirlits, en hið fasta gjald feli í sér áætlaðan raunkostnað Umhverfisstofnunar af þjónustu við fyrirtæki í hverjum flokki. Ákvæði 3. mgr. 25. gr. veiti einungis heimild til innheimtu viðbótargjalds þegar framkvæmd eftirlits, undirbúningur og/eða úrvinnsla sé sérlega umfangsmikil. Orðalag ákvæðisins og þau dæmi sem þar séu tekin, þ.e. sérstakar aðstæður, fjöldi frávika eða ófullnægjandi upplýsingar, beri öll með sér að áskilja þurfi að eftirlit sé á einhvern hátt umfram áætlun. Því sé haldið fram af Umhverfisstofnun að eftirlit með kæranda hafi orðið tímafrekara, og þar af leiðandi umfangsmeira, en búist hafi verið við vegna fráviks sem hafi stafað af ófullnægjandi gögnum frá kæranda. Þessu sé mótmælt og bent á að einungis eitt frávik hafi verið skráð í eftirliti stofnunarinnar með starfsemi kæranda allt árið 2020. Verði því ekki séð að fjöldi frávika hafi valdið því að eftirlit hafi verið sérlega umfangsmikið. Þá hafi gögn um sýrustigsmælingar ekki verið ófullnægjandi, en þau hafi verið send með sama hætti og ávallt hafi verið gert. Fullyrðingar Umhverfisstofnunar um ófullnægjandi gögn eigi sér heldur enga stoð í gögnum málsins, þ.m.t. tímaskýrslu stofnunarinnar. Samkvæmt skýrslunni séu skráðir 17,65 klst. vegna vinnu í kjölfar eftirlits 9. desember 2020. Gerðar séu verulegar athugasemdir við þessa kostnaðarliði. Bent sé að ef ekki hefði verið fyrir frávikið sem um ræði hefði eftirlit með starfsemi kæranda engu að síður farið vel yfir 25 klst. viðmiðunarmarkið. Samkvæmt tímaskýrslu Umhverfisstofnunar hafi stofnunin þegar eytt tæplega 24 klst. í eftirlit með starfsemi kæranda í september 2020, löngu áður en síðari eftirlitsferðin hafi verið farin. Þá hafi ekkert frávik verið skráð við fyrri eftirlitsheimsókn stofnunarinnar 3. júní s.á.

Af framangreindu verði ekki annað ráðið en að aðalástæðu þess að eftirlit stofnunarinnar hafi reynst „sérlega umfangsmikið“ sé að rekja til þess að hún hafi sjálf áætlað í maí 2020 að þörf væri á tveimur reglubundnum eftirlitsferðum hjá kæranda. Þannig hafi hún í raun ákveðið fyrir fram að eftirlit með kæranda yrði umfangsmikið það ár. Því sé sérstaklega mótmælt að hægt sé að innheimta viðbótargjald á grundvelli. 3. mgr. 25. gr. gjaldskrár Umhverfisstofnunar, enda verði ekki séð að reglubundið eftirlit samkvæmt fyrirframáætlun hlutaðeigandi stjórn­valds geti fallið undir ákvæðið. Yrði í öllu falli að telja eðlilegast að upplýst yrði um slíkt fyrir fram, en mikilvægt sé að ákvarðanir um gjaldtöku stjórnvalds byggist á skýrum og fyrir­sjáanlegum grundvelli sem borgararnir geti kynnt sér, sbr. álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 9970/2019. Einnig séu gerðar alvarlegar athugasemdir við kostnaðarliði vegna vinnu í kjölfar síðari eftirlits­ferðarinnar í desember 2020, en engin gögn hafi fylgt svarbréfi Umhverfisstofnunar sem sýnt hafi fram á það um hvaða vinnu hafi verið að ræða eða hvort hún hafi verið unnin.

Sá tími og kostnaður sem Umhverfisstofnun hafi skráð vegna umrædds eftirlits sé úr öllu hófi, en í mörgum tilvikum hafi stofnunin eytt töluvert meiri vinnu en þurft hefði í venjuleg samskipti. Ekki hafi verið lögð fram nein gögn um stóran hluta vinnu stofnunarinnar samkvæmt yfirliti tímaskráningar, eða tæplega 30 klst., en hin kærða álagning sé vegna 31 klst. viðbótarvinnu. Þá sé skráður tímafjöldi vegna ýmissa verkliða úr hófi. Sem dæmi megi nefna verkliðina „Undirbúningur“ frá 4. maí 2020 og 17. og 18. nóvember s.á., sem Umhverfisstofnun hafi varið í samtals 1,75 klst., en í sérhverju tilviki hafi verið um að ræða mjög stutta tölvupósta um fyrirhugað eftirlit og frestun á eftirliti. Eftirlit sem farið hafi fram 9. desember 2020 hafi tekið innan við klukkustund, en skráð sé að það hafi tekið 2 klst. Ferðatími sé ekki innifalinn í þeirri skráningu heldur séu sérstaklega skráðar 4 klst. í ferðatíma fyrir akstur frá og til Akureyrar. Því sé mótmælt þar sem það taki um klukkutíma og korter að keyra frá Akureyri til Siglufjarðar. Verði heldur ekki séð að stofnuninni sé heimilt að rukka fyrir akstur á grundvelli tímagjalds, enda innheimti stofnunin ferða- og uppihaldskostnað í samræmi við reglur ferðakostnaðar­nefndar fjármálaráðuneytisins, sbr. 2. gr. gjaldskrár Umhverfisstofnunar.

Þegar fyrirkomulag gjaldtöku sem þessarar sé ákveðið og afstaða tekin til fjárhæðar gjaldsins verði að gæta þess að tekjur stjórnvalds séu ekki hærri en svo að þær standi straum af kostnaði við þá eftirlitsaðgerð sem gjaldtökuheimildin nái til. Þannig sé stjórnvaldi í meginatriðum einungis heimilt að taka gjald fyrir beinan kostnað eða kostnað sem standi í nánum efnislegum tengslum við þá þjónustu sem gjaldið eigi að standa straum af. Gangi gjaldtakan lengra að þessu leyti feli hún í sér skattlagningu og þurfi þar af leiðandi lagaheimild sem fullnægi kröfum 40. og 77. gr. stjórnarskrárinnar. Þannig verði Umhverfisstofnun að sýna fram á með full­nægjandi hætti að tímagjald stofnunarinnar samsvari þeim kostnaði sem hafi hlotist við að veita þjónustuna og jafnframt að hún gangi ekki lengra. Af þeim gögnum sem lögð hafi verið fram um eftirlitið verði ekki séð að svo sé. Engin gögn liggi fyrir um meginþorra þeirra verkhluta sem tilgreindir séu í yfirlitinu og sé það ámælisvert, enda sé þannig hvorki sýnt fram á umrædda vinnu né hafi kærandi fengið færi á að andmæla gögnum að baki umræddum verkhlutum þrátt fyrir að hafa óskað eftir aðgengi að þeim. Þessu til viðbótar sé bent á að heildarfjöldi skráðra tíma samkvæmt yfirliti nemi rúmri 51 klst., en reikningur stofnunarinnar byggi hins vegar á 56 klst. eftirliti. Af því verði ekki annað ráðið en að gjaldtakan hafi gengið lengra en svarað hafi til raunkostnaðar og sé hún ólögmæt af þeirri ástæðu.

Þá mótmæli kærandi 25 klst. viðmiði Umhverfisstofnunar við mat á því hvort þjónusta teljist umfangsmikil. Í þessu sambandi sé áréttað að þjónustugjald eigi að samsvara áætluðum kostnaði fyrir það sem almennt kosti að veita tiltekna þjónustu. Þessi meginregla gildi einnig gagnvart stofnuninni, en sú staðreynd að eftirlit fari yfir greint 25 klst. viðmið leiði ekki sjálfkrafa til þess að eftirlit sé orðið umfangsmikið eða að það réttlæti innheimtu tímagjalds í skilningi 3. mgr. 25. gr. gjaldskrár stofnunarinnar. Sé til að mynda litið til tímaskráningar stofnunarinnar virðist eftirlit hennar verða sérlega umfangsmikið um leið og þörf sé á frekari aðkomu en einni reglubundinni eftirlitsferð, en það sé úr öllu hófi. Fjöldi klukkustunda einn og sér geti ekki réttlæt beitingu 3. mgr. 25. gr. gjald­skrárinnar heldur hljóti einhver efnisleg skilyrði að þurfa að vera uppfyllt svo eftirlit geti talist sérlega umfangsmikið. Rétt eins og vinna geti verið undir 25 klst. viðmiði án þess að til endurgreiðslu komi af hálfu stofnunarinnar hljóti vinna að geta farið yfir viðmiðið án þess að til viðbótarkröfu komi.

Tímagjald Umhverfisstofnunar sé einnig óhóflega hátt, en stofnunin innheimti kr. 13.200 fyrir vinnu sérfræðings. Með vísan til framangreindrar umfjöllunar um þjónustugjöld verði að telja að tímagjaldið þurfi að nema raunverulegum kostnaði vegna vinnu sérfræðings fyrir hvern klukkutíma. Kærandi dragi í efa að raunkostnaður vegna vinnu sérfræðinga stofnunarinnar sé svo hár og telji því tímagjaldið ekki vera í neinum tengslum við raunkostnað. Ekki liggi fyrir hvernig fjárhæð tímagjaldsins sé ákveðin, s.s. til hvaða kostnaðarliða sé litið við ákvörðun gjaldsins og þá að hvaða marki. Úrskurðarnefndinni sé rétt að kalla eftir upplýsingum um þetta atriði, sbr. 5. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála og 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þótt ekki liggi fyrir upplýsingar um ákvörðun tímagjaldsins hljóti launakostnaður sérfræðinga að vera skýr mælikvarði um það hver sé raunkostnaður af eftirlitsskyldu starfsmanna. Eigi kr. 13.200 tímagjald að samsvara raunverulegum kostnaði vegna vinnu sérfræðings yrði mánaðarlegur launakostnaður hans, gróflega áætlað og byggt á 36 klst. vinnuviku, um kr. 1.900.000 fyrir árið 2020, eða kr. 1.636.800, að frádregnum klukkutíma á dag í matar- og kaffihlé.

Ljóst sé að aðalástæða þess að Umhverfisstofnun hafi skráð eitt frávik við eftirlit hennar hafi verið vegna ófullnægjandi gagna frá kæranda um sýrustigsmælingar. Gögn hafi þó verið send með sama hætti og áður, en ekki hafi verið gerð athugasemd við þau fram að þessu. Verði því ekki annað ráðið en að frávikið hafi verið afleiðing breyttrar stjórnsýsluframkvæmdar hjá stofnuninni. Bent sé á að stjórnsýsluframkvæmd verði ekki breytt nema að hún sé kynnt fyrir­fram og með sanngjörnum fyrirvara, en ella sé um brot á jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga að ræða. Kæranda hafi aldrei verið tilkynnt um þessa breyttu stjórnsýsluframkvæmd og hefði hann vitað af þessari nýju afstöðu sé ljóst að gögnin hefðu verið send með öðrum hætti. Þar sem grundvöllur fyrir fráviki hafi verið ófullnægjandi breyting Umhverfisstofnunar á stjórnsýsluframkvæmd, sem hafi brotið gegn jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar, telji kærandi að stofnuninni hafi verið óheimilt að innheimta viðbótarkostnað vegna þeirrar vinnu sem kunni að hafa hlotist af frávikinu.

 Málsrök Umhverfisstofnunar: Af hálfu Umhverfisstofnunar er vísað til þess að hin kærða stjórnvaldsákvörðun fullnægi kröfum sem gerðar séu í lögum og reglugerðum. Gjaldtökuheimild stofnunarinnar vegna eftirlits byggi á 2. tölulið 1. mgr. 53. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir, þ.m.t. vegna sýnatöku, sbr. 51. gr. sömu laga. Í 2. mgr. 53. gr. laganna segi að ráðherra setji, að fengnum tillögum Umhverfisstofnunar, gjaldskrá fyrir veitta þjónustu og verkefni sem stofnuninni sé falið að annast eða stofnunin taki að sér. Upphæð gjalds skuli taka mið af kostnaði við þjónustu og framkvæmd einstakra verkefna og skuli byggð á rekstraráætlun þar sem þau atriði séu rökstudd sem ákvörðun gjalds sé byggð á. Gjaldið megi ekki vera hærra en sá kostnaður og skuli birta gjaldskrá í B-deild Stjórnartíðinda. Í 51. gr. laganna sé fjallað um eftirlit Umhverfisstofnunar en það taki bæði til eftirlitshlutverks stofnunarinnar með lögunum í heild sem og þess beina eftirlits sem stofnuninni viðhafi á grundvelli 1. mgr. 54. gr. sömu laga. Það lagaákvæði fjalli um eftirlit með mengandi starfsemi, sem sé umfangsmesta eftirlit stofnunarinnar, sbr. og X. kafla reglugerðar nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnaeftirlit. Skorti því ekki lagastoð til gjaldtöku vegna eftirlits með megandi starfsemi.

Grunngjald sé innheimt þegar vinna við eftirlit með mengandi starfsemi sé innan þess tíma­ramma sem birtist í 2. mgr. 25. gr. gjaldskrár nr. 535/2015 fyrir verkefni og þjónustu Umhverfis­stofnunar. Einungis sé um að ræða áætlun sem taki til margra mismunandi rekstraraðila og hafi stofnunin því heimild til innheimtu viðbótargjalds þegar eftirlit með rekstraraðila verði umfangs­meira en gert sé ráð fyrir í gjaldskrá. Í 3. mgr. 25. gr. gjaldskrárinnar séu talin upp nokkur atriði sem geti leitt til þess að vinna við eftirlit verði umfangsmeiri en samkvæmt grunngjaldi, en þar segi að verði eftirlit umfangsmikið, t.d. vegna sérstakra aðstæðna, fjölda frávika eða ófullnægjandi upplýsinga rekstraraðila, skuli innheimta tímagjald sem því nemi skv. 1. gr. gjaldskrárinnar. Upptalning ákvæðisins sé í gerð í dæmaskyni og því geti önnur og fleiri tilvik fallið undir ákvæðið. Eitt þeirra atriða sem talið sé upp í ákvæðinu, þ.e. ófullnægjandi upplýsingar frá rekstraraðila, eigi þó við í þessu máli. Sú forsenda búi hér að baki viðbótargjaldi að kostnaður vegna vinnu stofnunarinnar við eftirlit með mengandi starfsemi eigi samkvæmt greiðslureglu umhverfisréttarins, þ.e. mengunar­bótareglu, ekki að falla á almenning heldur rekstraraðila.

Skýrsluskrif og vinna við eftirlit séu almennt tímafrekari þegar frávik hafi verið skráð heldur en þegar rekstraraðili uppfylli þær kröfur sem gerðar séu til hans í starfsleyfi, reglugerðum og lögum. Þegar eldri frávik séu opin, þ.e. þegar að rekstraraðili hafi ekki brugðist við kröfum Umhverfisstofnunar og þegar viðkomandi fráviki frá starfsleyfi hafi ekki verið lokað, sé undir­búnings­tími eftirlitsmanna vegna eftirlits almennt meiri en þegar engin frávik hafi verið skráð. Því hafi ekki verið haldið fram að meiri tíma hafi verið eytt við vinnu við eftirlit á árinu 2020 vegna fráviks sem hafi varðað mælingar á sýrustigi. Kærandi hafi sent stofnuninni ófullnægjandi gögn sem hafi ekki sýnt með óyggjandi hætti hvort mælingar væru undir leyfilegum mörkum samkvæmt starfsleyfi. Sérfræðingar stofnunarinnar hafi því lagt í nokkra vinnu við að fara yfir mælingarnar og í samskipti við kæranda í tengslum við frávikið.

Eðli frávika sem stofnunin skrái vegna mengandi starfsemi geti verið ýmis konar. Þau geti verið einföld úrlausnar, t.d. ef rekstraraðila hafi láðst að hafa viðeigandi öryggisblöð aðgengileg á stað þar sem efnameðferð fari fram, en þá felist úrbætur í því að slík blöð verði gerð aðgengileg. Frávikin geti einnig verið mun flóknari og krafist mikillar sérþekkingar auk aðkomu og samráðs við fleiri en einungis þá sem sinni því eftirliti sem um ræði. Það geti því verið að vinna stofnunarinnar vegna eins fráviks verði svo umfangsmikil að tímafjöldi fari umfram grunngjald stofnunarinnar skv. 25. gr. gjaldskrár stofnunarinnar nr. 535/2015. Eftirlit með starfsemi kæranda hefði farið yfir 25 klst. viðmið gjaldskrárinnar jafnvel þótt ekki hefði verið fyrir nefnt frávik. Bent sé á að samkvæmt verkbókhaldi stofnunarinnar hafi hún eytt tæpum 24 klst. við eftirlit með starfsemi kæranda í september 2020 áður en farið hafi verið í síðari eftirlitsferð þrátt fyrir að ekki hafi verið skráð frávik við fyrri eftirlitsheimsókn 3. júní s.á.

Í eftirlitsferðum Umhverfisstofnunar árin 2018 og 2019 hafi einnig verið skráð frávik vegna sýrustigs­mælinga, en niðurstöður þeirra hafi verið yfir mörkum starfsleyfis bæði árin. Vinna sérfræðinga stofnunarinnar tengd frávikinu hafi ekki eingöngu farið fram eftir seinna eftirlit ársins þar sem frávikið hafi áður verið skráð í eftirlitum fyrri ára. Í þessu samhengi telji stofnunin rétt að benda á að í fyrra eftirliti ársins 2020 hafi verið skráð ábending vegna sýru­stigsmælinga. Það sé hlutverk stofnunarinnar sem eftirlitsaðila að taka málið föstum tökum og ganga á eftir því að rekstraraðili bæti úr fyrirkomulagi sýrustigsmælinga til að tryggja að sýru­stig sé undir leyfilegum mörkum samkvæmt starfsleyfi.

Samkvæmt 4. mgr. 54. gr. laga nr. 7/1998, sbr. einnig 4. mgr. 57. gr. áðurnefndar reglugerðar nr. 550/2018, beri Umhverfisstofnun skylda til þess að gera reglulega áætlanir um reglubundið eftirlit með atvinnurekstri samkvæmt viðaukum I-IV, þ.m.t. um tíðni vettvangsheimsókna fyrir mismunandi starfsemi. Tímabilið milli tveggja vettvangsheimsókna skuli byggjast á kerfis­bundnu mati á umhverfisáhættu viðkomandi starfsemi og skuli fyrir starfsemi samkvæmt viðaukum I og II ekki vera lengra en eitt ár fyrir starfsemi sem valdi mestri áhættu en þrjú ár fyrir starfsemi sem valdi minnstri áhættu. Stofnuninni sé því skylt að útbúa kerfisbundið mat á umhverfisáhættu, þ.e. áhættumat. Í a-, b- og c-liðum 4. mgr. 57. gr. reglugerðar nr. 550/2018 komi fram þau viðmið sem stofnunin skuli byggja á við gerð áhættumats. Kerfisbundið áhættumat byggist á því að greina starfsemina með tilliti til hættu og líkum á atvikum sem kunni að leiða til umtalsverðra umhverfisáhrifa.

Í skýrslu vegna eftirlits með starfsemi kæranda 3. október 2019 komi fram að áhættumat til ákvörðunar á tíðni eftirlitsferða hafi verið kynnt kæranda. Einnig komi þar fram að Umhverfisstofnun muni í lok árs framkvæma heildræna rýni á niðurstöður áhættumatsins og nota til ákvörðunar á tíðni eftirlitsferða frá og með árinu 2020. Nánar sé gerð grein fyrir áhættumatinu í landsáætlun um eftirlit og áætlun um reglubundið eftirlit stofnunarinnar sem nálgast megi á heimasíðu stofnunarinnar. Í skýrslu vegna eftirlits með starfsemi kæranda 3. júní 2020 komi fram að farið hafi verið yfir áhættumat til ákvörðunar á tíðni eftirlits. Þar segi að kærandi hafi farið í eftirlitsflokk A, sem geri tvö eftirlit á ári. Hlustað hafi verið á athugasemdir hans og verði tekið mið af þeim þegar áhættumatið verði endurskoðað í haust.

Vinna Umhverfisstofnunar varðandi eftirlit með mengandi starfsemi sé fólgin í ýmsu. Þegar samskipti eigi sér stað á milli sérfræðinga stofnunarinnar og rekstraraðila sé oft svo að viðkomandi sérfræðingur þurfi, fyrir eða eftir að viðkomandi samskipti eigi sér stað, að huga að ýmsu öðru, t.d. leita sér upplýsinga tengdum þeim samskiptum sem um ræði. Sá tími sem sérfræðingur eyði í samskipti við rekstraraðila sé því oft fólginn í fleiru en eingöngu beinum samskiptum. Varðandi athugasemdir um skort á gögnum til þess að sýna fram á um hvaða vinnu hafi verið að ræða þá sé bent á að sérfræðingar stofnunarinnar skrái ekki niður nákvæmlega hvaða verkefnum þeir sinni hverju sinni. Vinnan sé skráð í verkbókhald stofnunarinnar en undir hverju verknúmeri séu nokkrir verkhlutar, m.a. verkhlutinn „Skýrslur og bréf“. Áhersla sé lögð á að sérfræðingar skrái undir hvaða verkhluta viðkomandi vinna falli en ekki nákvæmlega hvaða faglegu þáttum þeir sinni. Varðandi tímalengd ferða frá Akureyri til Siglufjarðar og til baka sé bent á að seinna eftirlitið hafi farið fram í desember, en þann dag hafi verið hált og því seinfært. Ekki hafi því tekið klukkutíma og korter að keyra aðra hvora leiðina.

Reglur ferðakostnaðarnefndar fjármálaráðuneytisins, sbr. 2. gr. gjaldskrárinnar, taki til aksturs ríkisstarfsmanna á eigin bílum og dagpeninga vegna ferða almennra ríkisstarfsmanna. Í eftirliti stofnunarinnar, þ.e. vettvangsheimsóknum, sé eðli máls samkvæmt nauðsynlegt fyrir eftirlits­mann að komast á staðinn. Hluti af umfangi vinnu eftirlitsmanns við eftirlit felist því í ferðum fram og til baka á viðkomandi stað. Ekki verði séð hvernig reglur ferðakostnaðarnefndar komi í veg fyrir að stofnunin innheimti tímagjald sérfræðings við ferðir.

Í 2. gr. gjaldskrár stofnunarinnar sé veitt heimild til að innheimta fyrir ferðakostnað í samræmi við reglur ferðakostnaðarnefndar, þ.e. að stofnunin innheimti útlagðan kostnað sem greiddur væri til starfsmanna vegna aksturs á eigin bílum eða vegna dagpeninga. Eftirlitsmenn fái hvorki greidda aksturspeninga né dagpeninga fyrir ferðir og séu ekki á eigin bílum heldur á bílaleigubíl eða bíl stofnunarinnar þegar þess þurfi. Stofnunin innheimti því ekki slíkan kostnað samkvæmt reglum ferðakostnaðarnefndar varðandi eftirlit með mengandi starfsemi en ferðakostnaður, t.d. vegna bílaleigubíls eða flugs, sé innifalinn í grunngjaldi. Þar að auki séu tímarnir sem um ræði og birtist í yfirliti stofnunarinnar sá tími sem viðkomandi sérfræðingur eyði í ferðir ekki ferða- og uppihalds­kostnaður.

Kærandi hafi fengið aðgang að gögnum málsins 2. september 2021 og hafi því fengið tækifæri til þess að kynna sér þau. Stofnuninni hafi ekki borist andmæli rekstraraðila við gögnunum. Í verkferli stofnunarinnar um innheimtu viðbótargjalds vegna mengunareftirlits komi fram að viðbótargjald sé innheimt ef tímafjöldi umfram grunngjald séu tíu eða fleiri. Það að skráðir séu fleiri tímar í verkbókhald en gert sé ráð fyrir í grunngjaldi þýði því ekki að stofnunin innheimti sjálfkrafa fyrir því sem nemi þeim tímum. Hvert tilvik sé tekið til skoðunar og metið hvort álagning viðbótargjalds sé forsvaranlegt. Bent sé á að tímagjald stofnunarinnar hafi ekki breyst síðan gjaldskrá nr. 535/105 hafi verið sett árið 2015 þrátt fyrir breytingar á vísitölu og verðbólgu. Tímagjaldið byggist ekki á geð­þóttaákvörðun stofnunarinnar heldur sé það fast­ákveðið og ófrávíkjanlegt.

Áréttað sé að tíðni vettvangsheimsókna grundvallist á niðurstöðum áhættumats. Seinna eftirlit ársins 2020 hafi því ekki verið vegna fráviks um sýrustigsmælingar. Eins og komi fram í skýrslu vegna eftirlits 3. júní 2020 hafi verið skráð frávik í eftirlitum áranna 2018 og 2019 varðandi sýrustigsmælingar. Niðurstöður mælinga hefðu verið yfir mörkum starfsleyfis kæranda bæði árin. Kærandi hefði gefið þá skýringu í eftirliti 3. júní 2020 að froða hefði safnast upp í fráveitubrunni við þrif á húsnæðinu og að mælirinn sæti í froðunni þegar ekkert gegnumstreymi væri um brunninn, t.d. um helgar, en því sýndi mælirinn falska niðurstöðu. Kærandi hefði lagt til að hann myndi láta ferskt vatn drjúpa á mælinn bæði til þess að hreinsa froðuna af mælinum og eins til þess að halda mælinum rökum þegar vatnshæð lækkaði í brunninum. Stofnunin hefði fallist á þetta sem tilraunaverkefni. Í skýrslu vegna eftirlits 3. júní 2020 sé að finna ábendingu um að stofnunin hafi óskað eftir mæligögnum yfir tveggja vikna tímabil fyrir og eftir fyrirhugaðar breytingar til að staðfesta niðurstöður sýrustigsmælinga og að niðurstöður hafi verið innan leyfilegra marka þegar rekstur hafi verið í gangi. Jafnframt hafi komið fram í skýrslunni að vatnsmagn til skolunar á mælinum mætti ekki vera til þynningar á efnamagni í fráveitu og mætti heldur ekki skekkja sýrustigsmælingar rekstraraðila. Tekið hafi verið fram að ekki væri um varanlega lausn að ræða og að það yrði að endurhanna bruninn þannig að sýrustigsmæli yrði komið fyrir neðan við yfirborð fráveituvatns svo hann gæti mælt sýrustig fráveituvatns eins og tilskilið væri. Skoða skyldi niðurstöður þessarar tilraunar í næsta eftirliti og hafi það verið gert í eftirliti 9. desember 2020. Af þeim gögnum sem hefðu borist stofnuninni hefði ekki verið hægt að ráða hvort sýrustig hefði verið innan marka starfsleyfisins, en um hefði verið að ræða mynd af grafi og gögnin því ófullnægjandi.

Í eftirliti 9. desember 2020 hefði verið rætt um sýrustigsmælingar, en þar hefði komið fram að nú væri farið að mæla sýrustig á annan hátt en áður. Mælt væri u.þ.b. tíu sinnum á mínútu og meðaltal reiknað út frá því. Að mati kærandi myndi þetta jafna út toppa sem gætu komið upp en endurspeglaði þó ekki meðaltal sýrustigs á hverjum tíma. Einnig hefði komið fram að ef pera sem notuð væri til að mæla sýrustig yrði færð neðar í brunninn myndi hún lenda í drullu og eyðileggjast, en hún mætti samt ekki vera ofan við yfirborð vatns því þá myndi hún þorna og eyðileggjast. Á þessum tíma hefðu dropar enn þá verið látnir renna á peruna svo hún myndi ekki þorna. Eftir eftirlitið hefði fulltrúi Umhverfisstofnunar þurft að taka saman allar upplýsingar sem hún hefði haft um sýrustigsmælingar frá kæranda og hvernig þeim væri háttað. Þetta hefði verið gert vegna þess að um hefði verið að ræða frávikasögu sem hefði spannað þó nokkurn tíma og ekki ljóst hvort kærandi hefði í raun verið búinn að ná tökum á sýrustigsmælingum sínum. Vinnan við að staðfesta að fyrirkomulag þessara mælinga væri ásættanlegt hefði verið tímafrekt og krafist sértækrar þekkingar sem viðkomandi eftirlitsmaður hefði aflað sér með lestri gagna og frá öðrum starfsmönnum stofnunarinnar.

 Ekki sé um breytta stjórnsýsluframkvæmd að ræða og þar af leiðandi sé ekki um brot á jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Kærandi beri ábyrgð á að gögn sem hann sendi eftirlitsaðila séu fullnægjandi, en í eftirliti hafi kærandi verið upplýstur um að gögn hafi verið ófullnægjandi. Hafi stofnunin verið í samskiptum við hann um hvernig hægt væri að bæta úr. Í þeim tilvikum þar sem gögn frá rekstraraðila séu ófullnægjandi eða illgreinanleg sé yfirferð þeirra mun tímafrekari fyrir viðkomandi sérfræðing.

Sérfræðingar Umhverfisstofnunar hafi skráð 53,87 klst. í verkbókhald vegna eftirlits með kæranda. Í bókhaldinu sé einnig að finna töflu sem hafi fylgt með bréfi stofnunarinnar til kæranda, dags. 9. apríl, þar sem tilkynnt hafi verið um álagningu viðbótargjalds. Í töflunni sé að finna yfirlit yfir tímana eftir verkhlutum og megi sjá að samtals sé um að ræða 56,02 klst. Þar á meðal sé vinna við gerð áhættumats sem nemi 0,85 klst. og vinna vegna umsjónar með eftirlitsflokknum sem nemi 1,3 klst. Sá tími sem hafi verið varið í vinnu við áhættumat hafi verið deilt á alla starfsleyfishafa sem stofnunin hafi eftirlit með á meðan heildarfjöldi skráðra tíma vegna umsjónar með eftirlitsflokknum sé deilt á alla þá sem hafi starfsleyfi og falli undir þann málaflokk.

 Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi bendir á að álagning þjónustugjalds verði að vera á grundvelli skýrrar lagaheimildar og beri að túlka undantekningar, s.s. gjaldtöku­heimildir á grundvelli víðara samhengis, með þröngum hætti. Þá ítreki kærandi að hér sé ekki eingöngu um að ræða gjaldtöku fyrir reglubundið eftirlit heldur sé gengið töluvert lengra af hálfu Umhverfisstofnunar. Telji kærandi því eftir sem áður að gjaldtaka stofnunarinnar byggi á ófullnægjandi lagaheimild.

Áður en fjallað sé um röksemdir fyrir því að skilyrði 3. mgr. 25. gr. gjaldskrár nr. 535/2015 fyrir verkefni og þjónustu Umhverfisstofnunar hafi verið uppfyllt vilji kærandi staldra við þá fullyrðingu stofnunarinnar að gjald fyrir reglu­bundið eftirlit skv. 2. mgr. 25. gr. sé grunngjald. Meginreglan sé sú að stofnunin innheimti gjald fyrir reglubundið eftirlit en hins vegar geti stofnunin innheimt viðbótargjald sé framkvæmd eftirlits, undirbúningur og/eða úrvinnsla sérstaklega umfangsmikil. Það skilyrði hafi ekki verið uppfyllt. Sú staðreynd að eftirlitið hafi farið fram yfir þann tímafjölda sem skírskotað sé til innan sviga og án nokkurrar frekari útfærslu í 2. mgr. 25. gr. geti ekki ein og sér leitt til þess að eftirlit verði sérlega umfangsmikið. Kærandi ítreki í þessu sambandi að það hafi verið óhjákvæmileg afleiðing af áhættumati Umhverfisstofnunar að farið yrði yfir 25 klst. viðmið stofnunarinnar.

Bent sé á að grunnskilyrði 3. mgr. 25. gr. gjaldskrárinnar sé að framkvæmd eftirlits, undir­búningur og/eða úrvinnsla sé sérlega umfangsmikil. Skýrt sé af orðalagi ákvæðisins að eftirlit þurfi á einhvern hátt að vera umfram áætlun til þess að heimilt sé að innheimta viðbótargjald. Ekki hafi verið sýnt fram á að eftirlit með kæranda hafi verið sérlega umfangsmikið og virðist röksemdir stofnunarinnar þar að lútandi vera á nokkru reiki. Sé í fyrsta lagi vísað til þess, rétt eins og í hinni kærðu ákvörðun, að ófullnægjandi gögn hafi verið ástæða þess að eftirlit með kæranda hafi orðið sérlega umfangsmikið í skilningi 3. mgr. 25. gr. gjald­skrárinnar. Í öðru lagi sé fjallað um að eldri frávik frá árunum 2018 og 2019 hafi haft þýðingu. Í hinni kærðu ákvörðun hafi hins vegar aldrei komið fram að frávik frá þeim árum hafi haft nokkra þýðingu við umfang eftirlitsins.

Því sé sérstaklega mótmælt hvernig Umhverfisstofnun hafi ákvarðað ferðakostnað, þ.e. að rukkað sé fyrir akstur á grundvelli tímagjalds. Slíkt fyrirkomulag feli í sér augljósa mismunun á grundvelli þess hversu langt frá starfsstöð stofnunarinnar starfsemi leyfishafa sé staðsett og hversu heppinn viðkomandi leyfishafi hafi verið með veður á ferðadegi. Auk þess verði ekki séð að stofnunin hafi heimild til að reikna sér tímagjald á meðan ekið sé til Siglufjarðar þegar ákvæði gjaldskrárinnar geri ráð fyrir sérstöku kílómetragjaldi.

 Ekki verði séð að sú vinnuregla Umhverfisstofnunar að innheimta ekki viðbótargjald nema tímafjöldi umfram grunngjald sé tíu eða fleiri hafi verið birt nokkurs staðar eða hafi verið gerð kæranda aðgengileg. Samt sem áður virðist stofnunin gera regluna að grundvelli fyrir innheimtu íþyngjandi viðbótarþjónustugjalds. Ljóst sé að innheimta þjónustu­gjalds á grundvelli verklagsreglna stjórnvalds uppfylli ekki þær kröfur sem gerðar séu til þjónustugjalda, s.s. á grundvelli lögmætisreglu. Stofnuninni hafi borið að styðjast eingöngu við 3. mgr. 25. gr. og meta hvort eftirlit hafi verið sérlega umfangsmikið.

Röksemdir Umhverfisstofnunar séu ekki í samræmi við hina kærða ákvörðun hvað varði frávik um sýrustigsmælingar. Enn fremur virðist röksemdirnar styðja þá ályktun kæranda að flokkun á kæranda í eftirlitsflokk A hafi ein og sér leitt til þess að um sérlega umfangsmikið eftirlit hafi verið að ræða. Kærandi mótmæli þessu enda geti reglubundið eftirlit, sem sé fyrirfram ákveðið að umfangi, ekki talist sérlega umfangsmikið. Í slíkum tilvikum hljóti eingöngu að vera um að ræða venjulegt eftirlit samkvæmt meginreglu 2. mgr. 25. gr. gjaldskrárinnar. Hvað varði frávikið sjálft ítreki kærandi að um breytta stjórnsýsluframkvæmd hafi verið að ræða. Kærandi hafi sent gögn um sýrustig með sama hætti frá árinu 2013 án nokkurra athugasemda af hálfu Umhverfis­stofnunar. Ekki hafi því verið nein leið fyrir kæranda að vita af þessari breyttu afstöðu árið 2020. Það fullnægi engan veginn áskilnaði meginreglna stjórnsýsluréttar um þjónustugjöld að byggja gjaldtöku á „fastákveðinni og ófrávíkjanlegri“ gjaldskrá sem sé, þegar þetta sé ritað, orðin sjö ára gömul. Sé í því sambandi ítrekað að þjónustugjald eigi að endurspegla kostnaðargrunn stjórnvalds við veitingu þeirrar þjónustu sem gjaldinu sé ætlað að standa undir. Miðað við þessa afstöðu Umhverfisstofnunar megi líta svo á að umrædd gjaldtaka sé í reynd skattlagning en ekki innheimta þjónustugjalds. Þessi afstaða renni enn fremur frekari stoðum undir þá afstöðu kæranda að úrskurðarnefndin kalli eftir gögnum sem sýni hvernig gjaldið sé ákvarðað og hvaða þjónustu því sé ætlað að standa undir.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti álagningar viðbótargjalds vegna mengunarvarna­eftirlits Umhverfisstofnunar með starfsemi kæranda. Var kærandi upplýstur um að til stæði að leggja á greint viðbótargjald með bréfi stofnunarinnar, dags. 9. apríl 2021, en líta verður svo á að ákvörðun um hina kærðu álagningu hafi þó ekki verið tekin fyrr en með útgáfu reiknings stofnunarinnar 7. maí s.á. Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er kærufrestur til úrskurðarnefndarinnar einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um ákvörðun þá sem kæra lýtur að og var kærufrestur því liðinn er kæra í málinu barst úrskurðarnefndinni 25. október 2021. Hins vegar voru leiðbeiningar um kæruheimild og kærufrest hvorki að finna í bréfi stofnunarinnar, dags. 9. apríl 2021, né í reikningi hennar frá 7. maí s.á., svo sem skylt er að gera skv. 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Verður því að telja afsakanlegt að kæra í máli þessu hafi borist að kærufresti liðnum, sbr. 1. tölulið 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga, og verður málið því tekið til efnismeðferðar.

Að meginstefnu til er fjár vegna lögbundinna verkefna ríkis og sveitarfélaga aflað með almennri skattheimtu. Umhverfisstofnun er þó heimilt skv. 2. tölulið 1. mgr. 53. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir að taka gjald fyrir eftirlit, þ.m.t. sýnatöku, sbr. 51. gr. sömu laga. Ekki verður á það fallist með kæranda að gjaldtaka vegna eftirlits Umhverfis­stofnunar sé bundin við það eftirlit sem sérstaklega er tilgreint í 51. gr. laganna heldur eigi heimildin við um lögbundið eftirlit stofnunarinnar, þ. á m. það eftirlit sem hér um ræðir.

Samkvæmt 2. mgr. 53. gr. laga nr. 7/1998 setur ráðherra, að fengnum tillögum Umhverfisstofnunar, gjaldskrá fyrir veitta þjónustu og verkefni sem stofnuninni er falið að annast eða stofnunin tekur að sér. Skal upphæð gjalds taka mið af kostnaði við þjónustu og framkvæmd einstakra verkefna og skal hún byggð á rekstraráætlun þar sem þau atriði séu rökstudd sem ákvörðun gjalds byggist á. Gjaldið má ekki vera hærra en sá kostnaður. Gjaldskrá skal birta í B-deild Stjórnartíðinda. Ráðherra hefur nýtt sér greinda heimild og var gjaldskrá nr. 535/2015 fyrir verkefni og þjónustu Umhverfisstofnunar birt í B-deild Stjórnartíðinda 18. júní 2015. Gjald fyrir útselda vinnu sérfræðings skv. 1. gr. gjaldskrárinnar er kr. 13.200 á hverja klukkustund fyrir verkefni og þjónustu sem stofnuninni eru falin í lögum og reglugerðum og sem heimilt er að taka gjald fyrir. Í 2. gr. gjaldskrárinnar er fjallað um ferðakostnað og er þar kveðið á um að Umhverfistofnun innheimti ferða- og uppihaldskostnað í samræmi við reglur ferðkostnaðar­nefndar fjármálaráðuneytisins. Samkvæmt 1. mgr. 25. gr. gjaldskrárinnar inn­heimtir Umhverfis­­stofnun gjald af fyrirtækjum sem stofnunin hefur eftirlit með skv. 57. gr. reglugerðar nr. 550/2018, um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnaeftirlit, og stunda atvinnurekstur sem talinn sé upp í viðauka I, VII og IX með reglugerðinni. Í 2. mgr. 25. gr. gjaldskrárinnar segir að vegna reglubundins eftirlits skv. 57. gr. reglugerðar nr. 550/2018 og eftirlits sem nánar sé kveðið á um í starfsleyfi fyrirtækis skuli innheimta nánar tilgreint gjald. Í gjaldaflokki 3 er gjaldið að fjárhæð kr. 446.000 og í því gjaldi er gert ráð fyrir 25 klst. vinnu. Þá segir í 3. mgr. 25. gr. gjaldskrárinnar að sé framkvæmd eftirlits, undirbúningur og/eða úrvinnsla sérlega umfangsmikil, t.d. vegna sérstakra aðstæðna, fjölda frávika eða ófullnægjandi upplýsinga rekstraraðila, skuli innheimta tímagjald sem því nemi skv. 1. gr. Reikningur skuli gefinn út þegar eftirlitsskýrsla liggi fyrir.

Meðal framlagðra gagna í máli þessu er svokallað verk­bókhald Umhverfisstofnunar vegna vinnu stofnunarinnar við eftirlit með starfsemi kæranda. Þar er m.a. greint frá því að 2,5 klst. hafi farið í vinnu undir verkhlutanum „Fyrirspurnir“ og þar af er 0,5 klst. með skýringunni „ábending um vítis[s]sódagufur“ og 0,5 klst. með skýringunni „v fráveitu“. Þá eru 1,72 klst. skráð í verkhlutanum „Annað“ án frekari skýringa. Jafnframt er í verkhlutanum „Eftirlitsferð“ skráðar 4 klst. með skýringunni „Ferðatími“, en sú skráning mun vera vegna aksturs frá starfsstöð Umhverfisstofnunar á Akureyri til starfsstöðvar kæranda á Siglufirði og til baka. Hefur stofnunin upplýst að sá ferðatími hafi verið tvöfalt lengri en í venjulegu árferði þar sem færðin hafi verið slæm þann tiltekna dag. Einnig er í verkbókhaldinu að finna skráningar vegna tölvupóstsamskipta á milli starfsmanns stofnunarinnar og kæranda um það hvenær henti að fara í eftirlitsferð. Að lokum er í bókhaldinu líka að finna skráningar vegna leiðbeiningar frá starfsmanni Umhverfis­stofnunar til kæranda um skil á niðurstöðum sjósýnatöku í tengslum við grænt bókhald.

Úrskurðarnefndin óskaði frekari skýringa á framangreindum liðum í verkbókhaldi Umhverfis­stofnunar. Hvað varðar vinnu vegna ábendingar um vítíssódagufur þá mun hún hafa falið það í sér að stofnuninni barst nafnlaust símtal þar sem komið var á framfæri ábendingu um vítissódagufur frá starfsemi kæranda og ábendingunni komið áleiðis til kæranda með tölvupósti og spurt hvort einhver breyting hefði orðið á starfseminni sem gæti útskýrt gufurnar. Svaraði kærandi fyrirspurninni neitandi og verður ekki annað séð en að málinu hafi verið lokið við það. Hvað varðar vinnu vegna fráveitu þá mun Heilbrigðiseftirliti Norðurlands vestra hafa borist ábending um litabreytingu við affall í sjó við starfsstöð kæranda og kom eftirlitið ábendingunni áleiðis til Umhverfis­stofnunar. Stofnunin kom henni síðan áleiðis til kæranda með fyrirspurn um hvort skýringar lægju fyrir. Kærandi svaraði þeirri fyrirspurn og taldi að þær ljósmyndir sem fylgt hefðu ábendingunni vera af klaka eða snjó sem vörubílar hefðu keyrt í sjóinn. Eftir að Umhverfisstofnun svaraði eftirlitinu með vísan til svara kæranda verður ekki annað séð en að málinu hafi þar með verið lokið.

Samkvæmt 54. gr. laga nr. 7/1998 skal eftirlit vera með atvinnurekstri, sbr. viðauka I-IV, sem tekur til athugunar á öllum þáttum umhverfisáhrifa viðkomandi starfsemi sem máli skipta, sem og hollustuhátta. Að því orðalagi virtu verður ekki talið að sú vinna sem fór í að sinna ábendingum vegna vítissódagufa og fráveitu geti fallið undir gjaldtökuheimild Umhverfis­stofnunar vegna eftirlits með starfsemi kæranda, enda er ekkert fram komið í málinu um að ábendingarnar hafi varðað umhverfisáhrif frá starfsemi kæranda. Að sama skapi verður heldur ekki á það fallist að annars vegar samskipti um hentuga tímasetningu fyrir eftirlitsferð og hins vegar akstur til og frá starfsstöð rekstraraðila falli undir mengunarvarnaeftirlit í skilningi laganna.

Á stjórnvöldum hvílir rík almenn leiðbeiningarskylda, sbr. 7. gr. stjórnsýslulaga. Í 1. mgr. nefndrar 7. gr. segir að stjórnvald skuli veita þeim sem til þess leita nauðsynlega aðstoð og leiðbeiningar varðandi þau mál sem snerta starfssvið þess. Þó hefur verið litið svo á að í því felist ekki skylda til að veita umfangsmikla og sérfræðilega ráðgjöf. Með hliðsjón af fyrrnefndri meginreglu um að fjár vegna lögbundinna verkefna ríkis og sveitarfélaga sé aflað með skattheimtu nema fyrir hendi sé gjaldtökuheimild í lögum er ljóst að þau verkefni sem stjórnvöld sinna á grundvelli leiðbeiningarskyldu sinnar verða að vera veitt án gjaldtöku. Telja verður að sú vinna Umhverfisstofnunar er fólst í að svara fyrirspurnum vegna græns bókhalds sé þáttur í lögbundinni leiðbeiningarskyldu stofnunarinnar, en gögn málsins bera ekki með sér að um umfangsmikla og sérfræðilega ráðgjöf hafi verið ræða. Var Umhverfis­stofnun því ekki rétt að telja þá vinnu með við álagningu umdeilds viðbótargjalds.

Með hliðsjón af því sem nú hefur verið rakið verður ekki talið að umrædd gjaldtaka uppfylli skilyrði 53. gr. laga nr. 7/1998 þess efnis að upphæð gjalds vegna eftirlits megi ekki vera hærri en kostnaður við veitta þjónustu, enda voru a.m.k. framangreindir kostnaðarliðir úr verkbókhaldi Umhverfisstofnunar ranglega lagðir gjaldtökunni til grundvallar. Verður hin kærða álagning því felld úr gildi.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist vegna fjölda kærumála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Úrskurðarorð:

Felld er úr gildi ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 7. maí 2021 um álagningu viðbótargjalds á kæranda að fjárhæð kr. 409.200 vegna mengunarvarnaeftirlits.