Árið 2019, fimmtudaginn 26. september, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Ásgeir Magnússon dómstjóri.
Fyrir var tekið mál nr. 16/2019, kæra á ákvörðun Skipulagsstofnunar um að taka til meðferðar frummatsskýrslu Fjarðalax ehf. og Arctic Sea Farm hf. frá janúar 2019 um 14.500 tonna framleiðsluaukningu á laxi í Patreksfirði og Tálknafirði, án þess að um hana hafi verið fjallað í matsáætlun.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 28. febrúar 2019, er barst nefndinni sama dag, kærir Landssamband veiðifélaga þá ákvörðun Skipulagsstofnunar „að taka til meðferðar nýja frummatsskýrslu Fjarðalax og Arctic Sea Farm um 14.500 tonna framleiðsluaukningu á laxi í Patreks- og Tálknafirði án þess að um hana hafi verið sérstaklega fjallað í matsáætlun.“ Er þess krafist að „málsmeðferð Skipulagsstofnunar, sem telst fela í sér ætlað brot á rétti almennings, verði úrskurðuð óheimil með vísan til IV. kafla laga nr. 106/2000.“ Jafnframt er gerð krafa um að málsmeðferð verði byggð á 8.-11. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Skipulagsstofnun 28. mars 2019.
Málavextir: Hinn 30. september 2015 lögðu Fjarðalax ehf. og Arctic Sea Farm hf. fram frummatsskýrslu um eldi á allt að 19.000 tonnum af laxi og regnbogasilungi í Patreksfirði og Tálknafirði samkvæmt lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Að lokinni lögboðinni athugun Skipulagsstofnunar lögðu Fjarðalax og Arctic Sea Farm hinn 9. maí 2016 fram matsskýrslu um framleiðslu á allt að 17.500 tonnum af laxi í Patreksfirði og Tálknafirði og óskuðu eftir áliti Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar. Í áliti Skipulagsstofnunar frá 23. september s.á. komst stofnunin að þeirri niðurstöðu að matsskýrslan uppfyllti skilyrði laga og reglugerðar um mat á umhverfisáhrifum.
Fjarðalax og Arctic Sea Farm sóttu um rekstrarleyfi til Matvælastofnunar með umsóknum, dags. 26. júlí og 23. september 2016. Gaf stofnunin út rekstrarleyfi þeim til handa 22. desember 2017 fyrir annars vegar 6.800 tonna og hins vegar 10.700 tonna ársframleiðslu á laxi, en Umhverfisstofnun hafði veitt fyrirtækjunum starfsleyfi vegna eldisins 13. s.m. Felldi úrskurðarnefndin þær ákvarðanir úr gildi með úrskurðum kveðnum upp 27. september og 4. október 2018 í kærumálum nr. 3, 4, 5 og 6/2018.
Með breytingarlögum nr. 108/2018 bættist ný málsgrein við 21. gr. c. í lögum um fiskeldi nr. 71/2008 er fól í sér heimild ráðherra, að fenginni umsögn Matvælastofnunar, til að gefa út rekstrarleyfi til bráðabirgða til allt að 10 mánaða hafi eldra rekstrarleyfi verið fellt úr gildi vegna annmarka á leyfisveitingu. Á grundvelli ákvæðisins sóttu fiskeldisfyrirtækin hinn 10. október 2018 um rekstrarleyfi til bráðabirgða skv. 2. mgr. tilvitnaðs lagaákvæðis til sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra. Féllst ráðherra á umsóknina og gaf út rekstrarleyfi til bráðabirgða með ákveðnum skilyrðum, m.a. að bætt yrði úr þeim ágöllum sem úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hefði talið vera á málsmeðferð við útgáfu rekstrarleyfanna. Með sömu skilyrðum veitti umhverfis- og auðlindaráðherra fyrirtækjunum undanþágu frá starfsleyfi vegna eldis þess sem þá var þegar hafið.
Í janúar 2019 lögðu kærendur fram til meðferðar hjá Skipulagsstofnun skýrsluna „Framleiðsla á laxi í Patreksfirði og Tálknafirði – Viðbót við frummatsskýrslu og kostagreining vegna 14.500 tonna framleiðsluaukningar“. Í kjölfarið var skýrslan auglýst, m.a. á heimasíðu Skipulagsstofnunar 1. febrúar 2019, og kostur gefinn á að koma að athugasemdum til 19. mars s.á. Matsskýrsla um valkosti vegna 14.500 tonna framleiðsluaukningar á laxi í Patreksfirði og Tálknafirði var send Skipulagsstofnun í apríl s.á. og lá álit stofnunarinnar fyrir 16. maí 2019.
Málsrök kæranda: Kærandi byggir á því að í málsmeðferð Skipulagsstofnunar felist athöfn stjórnvalds sem brotið hafi gegn þátttökurétti almennings. Sæti málið þar með kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, sbr. 2. tölul. 6. mgr. 14. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, sem lúti að 4. málsl. 1. mgr. 8. gr. um matsáætlun. Skylt sé við endurupptöku mats á umhverfisáhrifum að fara eftir ákvæðum 8.-11. gr. laganna. Samkvæmt 15. gr. reglugerðar nr. 660/2015 um mat á umhverfisáhrifum skuli í matsáætlun koma fram upplýsingar um mögulega framkvæmdakosti. Aðrir mögulegir framkvæmdakostir hafi ekki verið tilgreindir í matsáætlun þegar hið sameiginlega mat hafi farið fram sem frummatsskýrsla Fjarðalax og Arctic Sea Farm taki nú til. Af þessu leiði að ekki verði bætt úr þeim ágalla á mati á umhverfisáhrifum þeirra framkvæmda sem um ræði með því að leggja einungis fram nýja frummatsskýrslu. Kærandi telji að með málsmeðferð Skipulagsstofnunar hafi verið skautað framhjá fyrirmælum 8. gr. laganna um kynningu og samráð við almenning við gerð frummatsskýrslunnar. Slík málsmeðferð sé óheimil þar sem ekki sé tryggður aðgangur almennings að réttlátri málsmeðferð í umhverfismálum.
Málsrök Skipulagsstofnunar: Af hálfu stofnunarinnar er bent á að lög og reglugerð um mat á umhverfisáhrifum gangi út frá því að matsskyld framkvæmd, sem ekki hafi áður sætt mati á umhverfisáhrifum, skuli undirgangast þá málsmeðferð sem lýst sé í IV. kafla laganna og hefjist með gerð matsáætlunar. Staðan í því máli sem kæran lúti að sé hins vegar sú að framkvæmdin hafi farið í gegnum mat á umhverfisáhrifum.
Stofnunin telji aðstæður í málinu vera áþekkar því þegar stofnunin hafi tekið ákvörðun um að endurskoða þurfi mat á umhverfisáhrifum að hluta, sbr. 12. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, en þá beri að fylgja málsmeðferð samkvæmt 8.-11. gr. laganna „eftir því sem við á.“ Því sé ekki fortakslaus skylda til að endurtaka allt ferlið samkvæmt 8.-11. gr. þegar tekin sé ákvörðun um að endurskoða skuli mat á umhverfisáhrifum. Stofnunin telji ekki tilefni til málsmeðferðar samkvæmt 8. gr. laganna þar sem úrskurðir úrskurðarnefndarinnar um leyfi til umræddra framkvæmda beinist að því að í mati á umhverfisáhrifum hafi ekki verið fjallað um og lagt mat á tiltekna valkosti.
Athugasemdir leyfishafa: Af hálfu leyfishafa er bent á að ekki sé fullnægt því skilyrði 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um kæruheimild að mál hafi verið til lykta leitt. Því liggi ekki fyrir kæranleg ákvörðun í málinu. Ákvarðanir sem teknar séu um meðferð stjórnsýslumáls og feli ekki í sér endalok málsins, svokallaðar formákvarðanir, verði því ekki kærðar til úrskurðarnefndarinnar. Skýrlega komi fram í kæru að um sé að ræða kæru vegna tiltekinnar málsmeðferðar hjá Skipulagsstofnun sem óumdeilanlega bindi ekki enda á mál í skilningi stjórnsýslulaga. Hin kærða málsmeðferð Skipulagsstofnunar sé því ekki kæranleg stjórnvaldsákvörðun og verði af þeim sökum að vísa kærunni frá nefndinni.
Almennt sé það skilyrði aðildar að kærumáli fyrir úrskurðarnefndinni að kærandi eigi einstaklegra og lögvarinna hagsmuna að gæta. Hafi kærandi ekki sýnt fram á að hann eigi neinna slíkra hagsmuna að gæta er gæti verið grundvöllur aðildar hans að máli þessu samkvæmt almennum reglum stjórnsýsluréttarins. Þá verði ekki ráðið af samþykktum kæranda að það samrýmist tilgangi hans að gæta þeirra hagsmuna sem kæran lúti að, sbr. undanþágureglu 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála.
Ekki komi til álita að fella kæruefni þessa máls undir kæruheimild d-liðar 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011, þ.e. að um sé að ræða athöfn eða athafnaleysi stjórnvalda sem lúti að þátttökurétti almennings samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum. Líta beri til þess að um sé að ræða framkvæmd sem hafi þegar sætt fullu mati á umhverfisáhrifum samkvæmt 8.-11. gr. laga nr. 106/2000, þar sem gætt hafi verið að þátttökurétti almennings á öllum stigum. Hin svokallaða viðbót við frummatsskýrslu feli í sér nánari upplýsingaöflun og úrvinnslu sem almenningi sé gefið fullt færi á að kynna sér og gera athugasemdir við.
Frekari athugasemdir kæranda: Kærandi mótmælir frávísunarkröfu leyfishafa og telur að ekki verði byggt á því að málið hafi ekki verið til lykta leitt með vísan til skilyrða 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Lög nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála séu sérlög og gangi því framar stjórnsýslulögum. Framangreind ákvæði stjórnsýslulaga eigi því aðeins við þegar ákvæðum laga nr. 130/2011 sleppi, sbr. 2. mgr. 2. gr. stjórnsýslulaga. Í þessu máli hafi Skipulagsstofnun tekið kæranlega ákvörðun um að víkja frá skýrum fyrirmælum 8.-11. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Það hafi stofnunin gert þegar ný frummatsskýrsla hafi verið tekin fyrir og auglýst til athugasemda án þess að fyrir lægi matsáætlun um aðra framkvæmdarkosti. Í það minnsta hafi verið um athöfn eða athafnaleysi að ræða í skilningi d-liðar 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011.
Með lögum nr. 89/2018 um breytingar á lögum nr. 106/2000 hafi verið innleidd að fullu ákvæði 1. mgr. 11. gr. tilskipunar 2011/92/ESB. Með lögunum hafi verið brugðist við athugasemdum og rökstuddu áliti ESA þar um. Í athugasemdum með 3. gr. laganna segi m.a.: „Þau tilvik sem eru talin falla undir þátttökurétt almennings og kveðið er á um í 1.-5. tölul. 3. gr. frumvarpsins eru eftirfarandi hvað varðar athafnaleysi: […] 5. Framkvæmdaraðili, í samráði við Skipulagsstofnun, lætur líða hjá að kynna almenningi tillögu að matsáætlun, sbr. 4. málsl. 1. mgr. 8. gr. laga nr. 106/2000.“ Í nefndri 11. gr. tilskipunarinnar séu tilgreind þrjú tilvik sem skuli vera kæranleg. Í fyrsta lagi ákvörðun, í öðru lagi athöfn og í þriðja lagi athafnaleysi. Athöfn og athafnaleysi eigi því að vera hægt að kæra sérstaklega á sama hátt og ákvörðun. Kærandi telji því engu máli skipta hvort hin kærða málsmeðferð eða annmarki á henni verða felld undir ákvörðun eða athöfn Skipulagsstofnunar eða athafnaleysi framkvæmdaraðila í samráði við Skipulagsstofnun. Hér skipti það eitt máli að málsmeðferð Skipulagsstofnunar sem slík fari augljóslega í bága við lög nr. 106/2000 með þeim breytingum sem gerðar hafi verið með lögum nr. 89/2018. Sérstaklega sé bent á að í 4. mgr. 6. gr. Árósarsamningsins komi fram að ríki skuli tryggja þátttöku almennings snemma í ferlinu á meðan allir kostir séu fyrir hendi og virk þátttaka almennings geti átt sér stað. Sömu sjónarmið komi fram í 2. og 4. mgr. 6. gr. tilskipunar 2011/92/ESB sem hafi verið leidd í íslenskan rétt með lögum nr. 89/2018. Hin kærða málsmeðferð skerði því augljóslega virka þátttöku almennings snemma í ferlinu þegar allir kostir eigi að vera fyrir hendi.
——-
Aðilar hafa gert ítarlegri grein fyrir máli sínu. Þau sjónarmið verða ekki rakin nánar hér en úrskurðarnefndin hefur farið yfir öll gögn og haft þau til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Niðurstaða: Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála geta þeir einir sem eiga lögvarinna hagsmuna að gæta kært stjórnvaldsákvarðanir eða ætlað brot á þátttökurétti almennings til úrskurðarnefndarinnar. Umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtök með minnst 30 félaga teljast eiga lögvarinna hagsmuna að gæta þegar um tilteknar ákvarðanir og ætlað brot á þátttökurétti er að ræða, enda samrýmist það tilgangi samtakanna að gæta þeirra hagsmuna sem kæran lúti að. Teljast slík samtök eiga lögvarinna hagsmuna að gæta varðandi t.d. ákvarðanir um að veita leyfi vegna framkvæmda sem falla undir lög um mat á umhverfisáhrifum, sbr. b-lið nefndrar 3. mgr. 4. gr., og varðandi athöfn eða athafnaleysi stjórnvalda sem lýtur að þátttökurétti almennings samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum, sbr. d-lið ákvæðisins. Kærandi er hagsmunasamtök og uppfyllir þau skilyrði til kæruaðildar sem þeim eru sett, en öll veiðifélög samkvæmt ákvæðum VI. kafla laga nr. 61/2006 um lax- og silungsveiði hafa með sér landssamtök, Landssamband veiðifélaga, sem gætir sameiginlegra hagsmuna þeirra, sbr. 5. mgr. 4. gr. þeirra laga.
Í kjölfar úrskurða úrskurðarnefndarinnar í kærumálum nr. 3, 4, 5 og 6/2018 þar sem rekstrarleyfi og starfsleyfi Fjarðalax og Arctic Sea Farm voru felld úr gildi hófust fyrirtækin handa, í samráði við Skipulagsstofnun, við að bæta úr mati því á umhverfisáhrifum sem lá hinum ógiltu leyfum til grundvallar. Í því mati á umhverfisáhrifum var lögð fram tillaga að matsáætlun í júní 2014 og var frestur til athugasemda við hana til 16. júlí s.á. Álit Skipulagsstofnunar í málinu lá fyrir 23. september s.á., svo sem nánar greinir í málavaxtalýsingu. Eins og þar kemur fram lá skýrslan „Framleiðsla á laxi í Patreksfirði og Tálknafirði – Viðbót við frummatsskýrslu og kostagreining vegna 14.500 tonna framleiðsluaukningar“ fyrir í janúar 2019, en ekki var unnin viðbót við matsáætlunina frá 2014 eða ný matsáætlun gerð sem síðan væri kynnt almenningi. Heldur kærandi því fram að í því felist brot á þátttökurétti almennings sem kæranlegt sé til úrskurðarnefndarinnar.
Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 hefur úrskurðarnefndin það hlutverk að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á þessu sviði. Mælt er fyrir um kæruheimildir til úrskurðarnefndarinnar í 14. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Annar ágreiningur, sem kann að rísa um framkvæmd þeirra laga og ekki er tilgreindur í 14. gr. þeirra eða öðrum lögum, sætir hins vegar ekki kæru til úrskurðarnefndarinnar, enda er þá ekki mælt fyrir um það í lögum, eins og fyrrnefnd 1. gr. laga nr. 130/2011 áskilur.
Með breytingalögum nr. 89/2018 var 14. gr. laga nr. 106/2000 breytt á þann veg að athöfn eða athafnaleysi stjórnvalda sem brýtur gegn þátttökurétti almennings á nánar tilgreindum grundvelli sætir nú kæru til úrskurðarnefndarinnar. Sá grundvöllur sem um ræðir er talinn upp í fimm töluliðum í 6. mgr. nefndrar 14. gr. og hefur kærandi vísað til 2. tölul., sem aftur vísar til 4. málsl. 1. mgr. 8. gr. um matsáætlun. Í þeim málslið sagði á þeim tíma sem um ræðir: „Framkvæmdaraðili skal kynna tillögu að matsáætlun umsagnaraðilum og almenningi og hafa samráð við Skipulagsstofnun.“ Í 1. mgr. 8. gr. laga nr. 106/2000 er fjallað um skyldu framkvæmdaraðila til að gera matsáætlun til Skipulagsstofnunar eins snemma á undirbúningsstigi framkvæmdar og kostur er. Var það og gert á árinu 2014 en ný eða breytt tillaga að matsáætlun lá ekki fyrir áður en viðbót við frummatsskýrslu var kynnt. Kæra á athöfn eða athafnaleysi sem snýr að því að þátttökuréttindi almennings séu ekki virt lýtur að þeim skyldum sem lagðar eru á herðar Skipulagsstofnunar að sjá til þess að kynnt séu ákveðin lykilgögn í mati á umhverfisáhrifum, gefinn kostur á að gera athugasemdir o.s.frv. Það að framkvæmdaraðili hafi, í samráði við Skipulagsstofnun, látið hjá líða að gera nýja matsáætlun felur hins vegar ekki í sér athöfn eða athafnaleysi í skilningi þeirra ákvæða sem að framan eru rakin. Er enda ljóst að tillaga sem ekki hefur litið dagsins ljós verður eðli máls samkvæmt ekki kynnt almenningi, en samkvæmt orðalagi sínu er kæruheimild 2. tölul. 6. mgr. 14. gr. laga nr. 106/2000, sbr. 4. málsl. 1. mgr. 8. gr., bundin við ágalla á slíkri kynningu.
Kærandi hefur einnig vísað til þess að Skipulagsstofnun hafi við meðferð málsins tekið kæranlega ákvörðun um að víkja frá skýrum fyrirmælum 8.-11. gr. laga nr. 106/2000 hvað varði matsáætlun. Almennt verður ákvörðun sem ekki bindur enda á mál ekki kærð fyrr en málið hefur verið til lykta leitt, sbr. 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Eins og áður segir teljast m.a. hagsmunasamtök hafa lögvarða hagsmuni af ákvörðunum um að veita leyfi vegna framkvæmda sem falla undir lög um mat á umhverfisáhrifum, sbr. b-lið 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011. Verður ekki skorið úr um lögmæti þess að bæta úr ágöllum á mati á umhverfisáhrifum án þess að gera og kynna matsáætlun að nýju fyrr en í kærumáli vegna útgáfu slíkra leyfa.
Þar sem að í málinu liggur hvorki fyrir ákvörðun sem bindur enda á mál, sbr. 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga, né liggur fyrir athöfn eða athafnaleysi í skilningi d-liðar 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 verður máli þessu vísað frá úrskurðarnefndinni.
Úrskurðarorð:
Kærumáli þessu er vísað frá úrskurðarnefndinni.
