Árið 2019, miðvikudaginn 30. janúar, tók Nanna Magnadóttir, formaður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, með heimild í 3. mgr. 3. gr. laga nr. 130/2011, fyrir:
Mál nr. 16/2018, kæra á ákvörðun skipulags- og umferðarnefndar Rangárþings ytra frá 8. janúar 2018 um að hafna beiðni kæranda um leyfi fyrir breyttri notkun núverandi húsnæðis á lóðinni Rangárbakka 2 í þjónustubyggingu fyrir gistihús og um leyfi til að setja niður smáhýsi á lóðinni til að nota sem gistihús .
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 7. febrúar 2018, er barst nefndinni sama dag, kærir Rent Leigumiðlun ehf., eigandi fasteignarinnar að Rangárbakka 2, þá ákvörðun Rangárþings ytra frá 8. janúar s.á. að hafna beiðni kæranda um leyfi fyrir breyttri notkun núverandi húsnæðis í þjónustubyggingu fyrir gistihús á lóðinni Rangárbakka 2 og um leyfi til að setja niður smáhýsi á lóðinni til að nota sem gistihús. Er þess aðallega krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og að sveitarfélaginu verði gert að veita kæranda umbeðna heimild. Til vara er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og sveitarfélaginu gert að taka umsóknina aftur fyrir.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Rangárþingi ytra 15. mars 2018.
Málavextir: Með bréfi, dags. 27. desember 2017, sótti kærandi um leyfi til skipulags- og umferðarnefndar Rangárþings ytra til að setja niður smáhýsi á lóðinni að Rangárbakka 2 til að nota sem gistihús. Jafnframt sótti kærandi um breytta notkun verslunarhúsnæðis á lóðinni í þjónustuhúsnæði fyrir umrædd gistihús. Á fundi nefndarinnar 8. janúar 2018 var erindinu hafnað. Með bréfum, dags. 15. janúar s.á. og 2. febrúar s.á., óskaði kærandi eftir rökstuðningi sveitarfélagsins fyrir ákvörðuninni, en ekkert svar barst. Kærandi kærði ákvörðunina til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála 7. s.m. Á fundi skipulags- og umferðarnefndar 12. mars 2018 var bókað um rökstuðning fyrir hinni kærðu ákvörðun og var sá rökstuðningur staðfestur á fundi sveitarstjórnar Rangárþings ytra 14. s.m..
Málsrök kæranda: Kærandi telur að synjun sveitarfélagsins á erindi hans standist ekki lög. Synjunin brjóti gegn aðal- og deiliskipulagi svæðisins, sem og gegn stjórnsýslu- og skipulagslögum. Auk þess standist meðferð málsins ekki ákvæði laga.
Frá því að fulltrúar kæranda hafi sett sig í samband við skipulagsfulltrúa sveitarfélagsins í ágúst 2017 hafi aldrei annað komið fram en að unnt væri að fá í gegn þá breytingu sem kærandi hafi viljað gera. Þannig hafi verið óskað eftir því að fulltrúar kæranda útbyggju öll gögn sem hefði annars verið óþarft ef fyrir lægi að í grunninn væri ekki heimild samkvæmt skipulagi fyrir þess háttar starfsemi á lóðinni. Sú túlkun virðist hafa komið til síðar, þ.e. að kærandi þyrfti að sækja um breytta notkun á húsnæðinu. Um þetta hafi kæranda aldrei verið tilkynnt.
Samkvæmt aðalskipulagi sveitarfélagsins sé Rangárbakki 2 skilgreind sem „Þ3“ lóð, en samkvæmt skilgreiningu á skipulaginu séu Þ-svæði „verslunar- og þjónustusvæði“. Í greinargerð með aðalskipulagi segi að á þessum reit sé „blómaverslun og möguleiki á frekari uppbyggingu“. Forsaga þess sé að á svæðinu hafi áður verið blómaverslun en hún hafi ekki verið starfrækt þar lengi. Þrátt fyrir að tekið sé fram í greinargerð aðalskipulagsins að þarna sé blómaverslun þá geti það ekki verið túlkað sem einhvers konar takmörkun fyrir aðra starfsemi, t.d. annars konar verslun eða þjónustustarfsemi, enda sé greinargerðin fyrst og fremst að lýsa ákveðnu ástandi og notkun eignarinnar á tilteknum tíma. Deiliskipulag af svæðinu kveði á um það sama, þ.e. að þarna séu „verslunar- og þjónustulóðir“. Hvergi sé notkun þessara lóða skilgreind nánar eða takmörkuð, þ.e. að þarna megi ekki vera annars konar starfsemi en verslun. Einnig sé lóðin skilgreind sem „verslunar- og þjónustulóð“ samkvæmt fasteignaskrá. Í lóðarleigusamningi segi að leigutaka sé leigð lóðin „undir atvinnustarfsemi“. Í 1. gr. samningsins komi fram að önnur notkun lóðarinnar en að framan greini sé óheimil. Að öðru leyti sé ekki að finna neinar takmarkanir í samningnum fyrir því hvers konar atvinnustarfsemi megi fara fram á lóðinni.
Í 2. mgr. 28. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 sé kveðið á um að í aðalskipulagi skuli lagður grundvöllur fyrir gerð deiliskipulags varðandi m.a. landnotkun og takmarkanir á landnotkun. Þá segi í 1. mgr. 37. gr. að í deiliskipulagi séu teknar ákvarðanir um m.a. lóðir, lóðanotkun og aðrar skipulagsforsendur. Í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 sé fjallað nánar um landnotkunarflokka. Samkvæmt c-lið gr. 6.2. í reglugerðinni sé „Verslun og þjónusta (VÞ)“ svæði þar sem gert sé ráð fyrir verslun og þjónustu, þ.m.t. hótelum, gistiheimilum og gistiskálum. Í gr. 6.3. komi fram að hvers konar takmarkanir á landnotkun skuli tilgreindar í aðalskipulagi og eftir atvikum í deiliskipulagi. Þá segi í 2. mgr. gr. 5.3. í reglugerðinni að heimilt sé að skilgreina landnotkun og takmarkanir á henni þrengra í deiliskipulagi en gert sé í aðalskipulagi. Því sé ljóst að sveitarfélagið hafi haft ýmis tækifæri til þess að kveða skýrt á um takmarkanir á notkun umræddrar lóðar. Svo hafi aftur á móti ekki verið gert. Hvorki í aðalskipulagi, deiliskipulagi né lóðarleigusamningi. Höfnun sveitarfélagsins á umsókn kæranda sé því óheimil.
Afgreiðsla sveitarfélagsins standist ekki jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Við Rangárbakka 6 og 8b, sem sé á næstu lóð við eign kæranda og á sama svæði skv. aðalskipulagi, sé sams konar starfsemi og kærandi hafi í hyggju að byggja upp, þ.e. smáhýsi sem nýtt séu til gistingar. Það fáist ekki staðist að leyfa slíka starfsemi á einum stað en hafna á öðrum, þegar í báðum tilfellum sé um að ræða viðskipta- og þjónustulóðir samkvæmt skipulagi. Með því brjóti sveitarfélagið gegn jafnræðisreglu stjórnsýslulaga og eftir atvikum jafnræðisreglu 65. gr. stjórnarskrárinnar. Einnig sé brotið gegn 75. gr. stjórnarskrárinnar um atvinnufrelsi þar sem afgreiðsla sveitarfélagsins stöðvi áform kæranda um að hefja fyrirhugaða starfsemi. Í ljósi þess að sambærileg starfsemi sé nú þegar við Rangárbakka 6 og 8b þá jafnist afgreiðsla bæjarins til þess að þeim aðilum sé veitt einokun á því að reka slíka starfsemi í bænum.
Málsrök Rangárþings ytra: Af hálfu sveitarfélagsins er á það bent að í gildandi Aðalskipulagi Rangárþings ytra 2010-2022 segi um verslunar- og þjónustusvæði á Hellu að gera skuli fyrst og fremst ráð fyrir verslunar- og þjónustustarfsemi, m.a. ferðaþjónustu. Á lóðinni að Rangárbakka 2 segi í greinargerð: „Á þessum reit er blómaverslun og möguleiki á frekari uppbyggingu.“ Ekki sé minnst á frekari uppbyggingu smáhýsa á lóðinni.
Á lóð nr. 8 við Rangárbakka sé rekin ferðaþjónusta, m.a. smáhýsi ásamt tengingu við tjaldsvæði. Síðast hafi verið byggð smáhýsi þar árið 1993 fyrir utan tvö smáhýsi sem hafi verið byggð árið 2010. Uppbygging lóðanna núna sé allt önnur en lagt hafi verið upp með árið 1993. Áform kæranda feli í sér mikla breytingu á nýtingu lóðarinnar, en þar sé nú einungis eitt verslunarhúsnæði. Þá sé stærð lóðarinnar ekki nema um 3.500 m2. Nefndin telji því að uppbygging lóðarinnar geti ekki talist sambærileg og núverandi aðstæður á lóð nr. 8.
Unnið sé að endurskoðun aðalskipulagsins. Þar sé umræddu svæði fyrir lóðir nr. 2 og 4 við Rangárbakka breytt úr verslunar- og þjónustusvæði yfir í miðsvæði. Ef breytingin sé samþykkt muni það hafa áhrif á umhverfi og yfirbragð byggðar á svæðinu, þar á meðal ásýnd þéttbýlisins varðandi aðkomu úr vestri. Það sé álit nefndarinnar að uppbygging fjölda smáhýsa til útleigu gistinga fari betur við jaðar heldur en innan væntanlegs miðsvæðis. Í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 segi um miðsvæði: „svæði fyrir verslunar- og þjónustustarfsemi og stjórnsýslu sem þjónar heilu landsvæði, þéttbýlisstað eða fleiri en einu bæjarhverfi, svo sem verslanir, skrifstofur, þjónustustofnanir, hótel, veitinga- og gistihús, menningarstofnanir og önnur hreinleg atvinnustarfsemi sem talin sé samræmast yfirbragði og eðli starfsemi miðsvæðis.“ Yfirbragð smáhýsabyggðar samræmist ekki skilgreiningu fyrir miðsvæði.
Í gildandi deiliskipulagi fyrir svæðið segi um lóð nr. 4 við Rangárbakka, sem sé við hlið lóðar nr. 2, að lóðin sé fyrir gistihús eða hótel á 1-2 hæðum og að mænishæð sé heimilt allt að 12 m. Frekari uppbygging á lóð nr. 2. skuli frekar fylgja slíkri stefnu heldur en smáhýsabyggð.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um þá ákvörðun skipulags- og umferðarnefndar Rangárþings ytra frá 8. janúar 2018 að synja umsókn kæranda um leyfi til breyttrar notkunar núverandi húsnæðis á lóðinni að Rangárbakka 2 og til að setja niður smáhýsi á lóðinni til að nota sem gistihús.
Umsókn kæranda laut að byggingarleyfisskyldum framkvæmdum, en skv. 9. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki er óheimilt að grafa grunn fyrir mannvirki, reisa það, rífa eða flytja, breyta því, burðarkerfi þess eða lagnakerfum eða breyta notkun þess, útliti eða formi nema að fengnu leyfi viðkomandi byggingarfulltrúa, sbr. 2. mgr., eða leyfi Mannvirkjastofnunar, sbr. 3. mgr. ákvæðisins. Sé mannvirki háð byggingarleyfi byggingarfulltrúa skal hann leita umsagnar skipulagsfulltrúa leiki vafi á að framkvæmd samræmist skipulagsáætlunum sveitarfélagsins, sbr. 10. gr. laganna. Samkvæmt sömu grein skal umsókn um byggingarleyfi ásamt hönnunargögnum send hlutaðeigandi byggingarfulltrúa, sem fer yfir umsóknina, gengur úr skugga um að aðaluppdrættir uppfylli ákvæði laganna, og reglugerða settra samkvæmt þeim, og tilkynnir umsækjanda eftir atvikum um samþykkt byggingaráforma hans, sbr. 11. gr. nefndra laga. Sveitarstjórn er heimilt, með sérstakri samþykkt samkvæmt 7. gr. laganna, að kveða á um það að í sveitarfélaginu starfi byggingarnefnd sem fjalli um byggingarleyfisumsókn áður en byggingarfulltrúi gefi út byggingarleyfi og hafi að öðru leyti eftirlit með stjórnsýslu hans fyrir hönd sveitarstjórnar. Er sveitarstjórn og heimilt að gera það að skilyrði fyrir útgáfu byggingarleyfis af hálfu byggingarfulltrúa að byggingarnefnd eða sveitarstjórn hafi samþykkt útgáfuna, sbr. 2. mgr. 7. gr. laganna. Rangárþing ytra hefur ekki sett sér slíka samþykkt.
Í almennum athugasemdum með frumvarpi því sem varð að mannvirkjalögum segir að um sé að ræða nokkrar breytingar frá gildandi lögum. Lögð sé til sú grundvallarbreyting að sveitarstjórn staðfesti að meginreglu ekki lengur ákvarðanir byggingarfulltrúa, auk þess sem lagt er til að tilvist byggingarnefnda verði háð gerð sérstakrar samþykktar viðkomandi sveitarstjórnar. Loks er tekið fram í athugasemdunum að sveitarstjórnir komi að meginreglu til ekki að stjórnsýslu byggingarmála með beinum hætti. Í eðli sínu séu byggingarmál tæknileg mál og þess vegna sé eðlilegt að framkvæmd þeirra sé í höndum aðila með sérfræðiþekkingu á því sviði.
Samkvæmt skýru orðalagi mannvirkjalaga og athugasemdum í lögskýringargögnum er endanleg ákvörðun um samþykkt byggingaráforma og útgáfu byggingarleyfis á hendi byggingarfulltrúa. Svo sem fram kemur í málavaxtalýsingu var umsókn kæranda synjað á fundi skipulags- og umhverfisnefndar 8. janúar 2018. Sú ákvörðun gat ekki bundið enda á málið í skilningi 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 heldur þurfti að koma til sjálfstæð ákvörðun byggingarfulltrúa, en ákvörðun hans liggur ekki fyrir í málinu samkvæmt þeim upplýsingum sem úrskurðarnefndin hefur aflað.
Að teknu tillit til þess sem að framan er rakið er ljóst að ekki liggur fyrir lokaákvörðun í málinu, en kærandi verður þó ekki látinn bera hallann af því. Verður að svo komnu máli að líta svo á að kærður sé óhæfilegur dráttur á afgreiðslu máls, en skv. 4. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga er heimilt að kæra slíkan drátt til þess stjórnvalds sem ákvörðun í málinu verður kærð til. Með hliðsjón af því að tæpt ár er liðið frá kæru og enn liggur ekki fyrir afgreiðsla byggingarfulltrúans í Rangárþingi ytra í málinu verður lagt fyrir hann að taka erindi kæranda frá 27. desember 2017 til efnislegrar meðferðar án frekari tafa. Þegar ákvörðun byggingarfulltrúa vegna erindis kæranda liggur fyrir er sú ákvörðun hins vegar eftir atvikum kæranleg til úrskurðarnefndarinnar skv. 59. gr. mannvirkjalaga.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.
Úrskurðarorð:
Lagt er fyrir byggingarfulltrúann í Rangárþingi ytra að taka til efnislegrar afgreiðslu án ástæðulauss dráttar umsókn kæranda frá 27. desember 2017 um leyfi fyrir breyttri notkun núverandi húsnæðis í þjónustubyggingu fyrir gistihús á lóðinni Rangárbakka 2 og um leyfi til að setja niður smáhýsi á lóðinni til að nota sem gistihús.
