156/2025 Hvalárvirkjun

Árið 2026, fimmtudaginn 26. mars, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður, Geir Oddsson auðlindafræðingur og Þorsteinn Sæmundsson jarðfræðingur. Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður tóku þátt í gegnum fjarfundabúnað.

Fyrir var tekið mál nr. 156/2025, kæra á ákvörðun hreppsnefndar Árneshrepps frá 21. ágúst 2025 um að veita framkvæmdaleyfi fyrir fyrsta áfanga Hvalárvirkjunar. 

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

1. Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 10. október 2025, er barst nefndinni sama dag, kæra Landvernd, landgræðslu- og umhverfisverndarsamtök, samtökin Náttúrugrið, Náttúruverndarsamtök Íslands og Ungir umhverfissinnar ákvörðun hreppsnefndar Árneshrepps frá 21. ágúst 2025 um að veita Vesturverki ehf. framkvæmdaleyfi fyrir fyrsta áfanga Hvalárvirkjunar. Er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði úrskurðuð ógild.

2. Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Árneshreppi 14. nóvember 2025.

Málavextir

3. Framkvæmdaraðilinn Vesturverk ehf. vinnur að undirbúningi Hvalárvirkjunar í Árneshreppi. Virkjunin er í orkunýtingarflokki samkvæmt rammaáætlun, sbr. þingsályktun Alþingis nr. 24/152 um áætlun um vernd og orkunýtingu landsvæða. Árið 2015 veitti Orkustofnun fyrst rannsóknarleyfi á svæðum í Ófeigsfirði og á Ófeigsfjarðarheiði vegna virkjunarinnar skv. raforkulögum nr. 65/2003 og lögum nr. 57/1998 um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu.

4. Hinn 17. nóvember 2016 lagði framkvæmdaraðili fram matsskýrslu um Hvalárvirkjun í Ófeigs­firði til Skipulagsstofnunar og óskaði eftir áliti stofnunarinnar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar. Í útdrætti matsskýrslunnar kemur fram að framkvæmdir felist í byggingu stöðvarhúss, stíflna, uppistöðulóna, gerð rennslisganga og skurða og gerð aðkomuvega að mannvirkjunum. Taldir eru upp þeir umhverfisþættir sem teknir hefðu verið til skoðunar, t.a.m. áhrif á jarðmyndanir, vatnafar og ásýnd lands og tekið fram að helstu mótvægisaðgerðir vegna virkjunarinnar séu að fella mannvirki að landi og draga úr sýnileika þeirra og áhrifum á landslag. Sé heildarniðurstaða mats á umhverfisáhrifum Hvalárvirkjunar sú að áhrif fram­kvæmda séu á bilinu óveruleg til talsvert neikvæð. Teldust framkvæmdir ekki hafa umtalsverð umhverfisáhrif í skilningi þágildandi laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Í matsskýrslunni kemur fram að markmið með byggingu virkjunarinnar sé að framleiða orku til uppbyggingar atvinnustarfsemi, en einnig sé líklegt að hluti orkunnar verði seldur almenningi. Kemur og fram að einnig sé markmiðið að stuðla að auknu öryggi raforkudreifingar á Vestfjörðum.

5. Í matsskýrslunni er framkvæmdinni lýst þannig að ánni Rjúkanda verði veitt yfir í Vatnalautavötn sem séu á vatnasviði Hvalár. Í Vatnalautum verði myndað miðlunarlón, kallað Vatnalautalón, með stíflu í Hvalá og vatninu síðan veitt að Hvalárlóni sem myndað verði þar sem nú séu Efra- og Neðra-Hvalárvatn. Neðra vatnið verði stíflað við útrennsli í Hvalá og efra vatnið ofan við Dagverðardalsá. Þaðan verði vatn leitt um aðrennslisgöng að stöðvarhúsi neðanjarðar með frárennsli um jarðgöng niður í ós Hvalár og þannig virkjuð rúmlega 300 m fallhæð. Einnig sé fyrirhuguð miðlun í Neðra-Eyvindarfjarðarvatni, sem verði Eyvindar­fjarðarlón, og verði vatni veitt þaðan um jarðgöng til Hvalárlóns.

6. Um matsskýrslu framkvæmdarinnar liggur fyrir álit Skipulagsstofnunar frá 3. apríl 2017. Í álitinu er talið að helstu neikvæðu áhrif virkjunarinnar felist í umfangsmikilli skerðingu óbyggðs víðernis og breyttri ásýnd fyrirhugaðs framkvæmdasvæðis og landslagi þess, þar sem náttúrulegt umhverfi verði manngert á stóru svæði. Inngrip í vatnafar svæðisins verði mikið með minnkuðu rennsli í ám og áhrifum á ásýnd fossa, m.a. fossins Drynjanda í Hvalárgljúfrum, fossaraðar í Eyvindarfjarðará, Hvalárfoss og Rjúkandafoss. Samlegð með áhrifum fyrir­hugaðrar háspennulínu yfir Ófeigsfjarðarheiði og mögulegrar Austurgilsvirkjunar á Langa­dalsströnd auki enn á áhrif Hvalárvirkjunar á landslag og víðerni. Áhrif virkjunarinnar á vatnafar verði verulega neikvæð. Hið sama gildi um áhrif hennar á ásýnd, landslag og víðerni, þrátt fyrir fyrirhugaðar mótvægisaðgerðir. Jafnframt muni framkvæmdin hafa áhrif á vistkerfi, jarðminjar og landslag sem njóti verndar samkvæmt lögum nr. 60/2013 um náttúruvernd auk verulegra áhrifa á náttúruminjar sem njóti verndar samkvæmt sömu lögum. Einnig sé fram­kvæmdin líkleg til að hafa talsverð til verulega neikvæð áhrif á ferðaþjónustu og útivist og neikvæð áhrif á menningarminjar, en óvissa ríki um vægi áhrifanna. Í niðurstöðu álitsins kemur fram að umhverfisáhrifum hafi verið lýst á fullnægjandi hátt í matsskýrslu, en að kanna þurfi frekar vatnalíf og fugla og áhrif framkvæmdarinnar á þá þætti.

7. Um Hvalárvirkjun er fjallað í Aðalskipulagi Árneshrepps 2005–2025 auk þess sem deili­skipulag vegna rannsókna fyrir Hvalárvirkjun hefur tekið gildi, sbr. auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 14. júní 2019. Deiliskipulagi svæðisins var breytt árið 2025, sbr. auglýsingu þar um í B-deild Stjórnartíðinda 21. ágúst s.á. Fram kemur í greinargerð við þá breytingu að tilefni hennar hafi verið ný vitneskja um náttúruminjar, þ.e. trjábolaför í hraunlögum. Fól breytingin í sér breytta legu vinnuvega til að sneiða hjá þeim og voru fundarstaðir þeirra færðir inn á deiliskipulagsuppdrátt. Um leið var bætt við nýjum kafla í greinargerðina um stjórn vatnamála þar sem gerð var grein fyrir vatnshlotum á svæðinu og tekið fram að framkvæmdar­aðili hefði hafið vinnu við ástandsflokkun vatnshlota á áhrifasvæði Hvalárvirkjunar í samræmi við lög nr. 36/2011 um stjórn vatnamála. Þar verði greind líkleg áhrif framkvæmda á hvert vatnshlot fyrir sig og að niðurstöður muni liggja fyrir við gerð deiliskipulags vegna annars áfanga Hvalárvirkjunar. Mun þessi vinna við ástands- og áhrifamat á vatnshlotum vera hafin.

8. Hinn 21. ágúst 2025 var á fundi hreppsnefndar Árneshrepps lögð fram umsókn um hið kærða framkvæmdaleyfi fyrir fyrsta áfanga byggingar Hvalárvirkjunar vegna vinnuvega, efnistöku, jarðvegsrannsókna og borana. Áður hafði verið fjallað um umsóknina í byggingar- og skipulagsnefnd sveitarfélagsins. Með umsókninni fylgdi ítarleg greinargerð, dags. 12. júní 2025. Á fundinum var framkvæmdaleyfið samþykkt og vísað um forsendur til fyrirliggjandi greinargerðar Árneshrepps um helstu forsendur og viðfangsefni, sem litið hefði verið til við þá ákvörðun.

9. Í greinargerð leyfishafa kemur fram að nauðsynlegt sé að gera fjölda rannsókna til að unnt sé að meta tæknilegan, umhverfislegan og fjárhagslegan fýsileika Hvalárvirkjunar. Um sé m.a. að ræða könnun á lausum jarðlögum, sem gætu verið nokkurra metra þykk, könnun á bergi með borun kjarnahola og ýmsar umhverfisrannsóknir á svæðum með erfitt aðgengi. Framkvæmd­inni er lýst og kemur fram að gert sé ráð fyrir að vinnuvegurinn verði 4 m breiður með útskotum til mætinga. Þá hafi staðsetning vinnuvegarins verið aðlöguð að trjábolaförum sem fundist hafi á svæðinu. Um 600 m ofan við Hvalárfoss liggi vinnuvegurinn um nýja brú yfir Hvalá. Þar sem hann þveri læki eða ár verði tryggt, með viðeigandi aðgerðum, að rennsli breytist sem minnst. Vinnuvegum kunni að verða hnikað til ef aðstæður á vettvangi séu þannig að breytingin hafi í för með sér minna rask og/eða minni sjónræn áhrif. Ef ný trjábolaför finnist við framkvæmdir skuli vinnuveginum einnig hnikað til. Þá verði gætt að því að sýnileiki vinnuvega verði eins lítill og kostur sé. Þeir verði eins lítið uppbyggðir og kostur sé og felldir að landslagi þannig að þeir hafi sem minnst áhrif á víðerni. Leitast verði við að móta hugsanlega vegfláa sem líkist aðliggjandi landslagi og valin sú lausn sem minnstu raski valdi með tilliti til m.a. jarðmyndana. Öll ummerki eftir aðkomuvegi að námum verði afmáð á seinni stigum framkvæmdar. Nánari upplýsingar um vinnuvegi, fyrirhugaða brú yfir Hvalá og efnistöku og efnislosun voru í greinargerðinni og var lega vinnuvega sýnd á uppdráttum og framkvæmda­reitir fyrir vinnuvegi afmarkaðir.

10. Frá því er greint að reiknað sé með þremur nýjum efnistökusvæðum í tengslum við gerð rannsóknarvega, einu uppi á Ófeigsfjarðarheiði og tveimur á láglendi í og við Hvalá. Í öllum tilvikum þurfi að opna nýjar námur þar sem farið verði um óbyggð svæði. Leitast hafi verið við að velja fyrirhuguðum námum stað þar sem umhverfisáhrif séu sem minnst og þar sem hag­kvæmt sé að vinna nothæft fyllingarefni. Hafi fýsileg efnistökusvæði verið rannsökuð á fram­kvæmda­svæðinu í tengslum við mat á umhverfisáhrifum fyrir Hvalárvirkjun. Meginefnistöku­svæðið verði við Hvalárósa (náma ES18). Vestan megin við Neðra-Hvalárvatn sé gert ráð fyrir efnistökusvæði (ES19) og á hólma í Hvalá við fyrirhugaðar vinnubúðir (ES20), en svæðið í hólmanum verði eingöngu nýtt fáist ekki nægilegt efni við Hvalárósa.

11. Í greinargerðinni er tekin saman niðurstaða úr áliti Skipulagsstofnunar sem snerti framkvæmdir vegna þessa áfanga Hvalárvirkjunar. Kemur fram að frekari rannsóknir hafi átt sér stað eftir að álitið lá fyrir. Sumarið 2017 hafi Náttúrufræðistofa Kópavogs og Náttúrustofa Vestfjarða unnið rannsókn á ám og vötnum á Ófeigsfjarðarheiði og séu helstu niðurstöður þær að lífríki í rannsóknarvötnunum og -ánum teldist fábrotið, tegundir og hópar hryggleysingja séu fáir og þéttleiki þeirra lágur. Sama sumar hafi tilgreind verkfræðistofa, í samráði við Náttúrufræði­stofnun Íslands, framkvæmt frekari athuganir á fuglum í Ófeigsfirði og Eyvindarfirði. Á árinu 2019 hafi verið gerð frumrannsókn á trjábolaförum á svæðinu og í kjölfarið hafi áðurnefnd verkfræðistofa kannað svæðið með tilliti til þessa. Tekið hafi verið mið af þessum viðbótarupplýsingum við hönnun vinnuvega og efnistöku. Árið 2024 hafi farið fram frekari rannsóknir á fiskgengi í ánni Rjúkanda og vatnssýnum safnað í fimm vötnum og ám á Ófeigsfjarðarheiði af starfsmönnum annarrar tilgreindrar verkfræðistofu í samráði við Hafrannsóknastofnun. Jafnframt er gerð samantekt á mótvægisaðgerðum vegna fyrirhugaðra framkvæmda og tíunduð skilyrði úr áliti Skipulagsstofnunar, en áréttað að meginþungi þeirra lúti að heildarframkvæmd við Hvalárvirkjun. Ýmis gögn fylgdu umsókninni, svo sem afstöðumyndir, uppdrættir, frágangsáætlun, rannsóknarskýrslur og leyfi Fiskistofu frá 1. júlí 2025 vegna framkvæmda í ám og vötnum, sbr. 33. gr. laga nr. 61/2006 um lax- og silungsveiði.

12. Samkvæmt útgefnu framkvæmdaleyfi er gert ráð fyrir vinnuvegi (eða vegslóða) frá Ófeigs­fjarðarvegi sunnan Hvalár að Neðra-Hvalárvatni og þaðan að Neðra-Eyvindar­fjarðarvatni annars vegar og Rjúkanda hins vegar, samtals um 25 km, einbreiðri stálbrú yfir Hvalá og þremur nýjum efnistökusvæðum í tengslum við gerð vinnuvega. Einnig er gert ráð fyrir vinnuvegi að námu við Neðra-Hvalárvatn. Ráðgert er að vegurinn verði 4 m breiður með útskotum til mætinga. Um sé að ræða lágmarksvegagerð eða slóðagerð og er vísað til vegtegundar F samkvæmt veghönnunarreglum Vegagerðarinnar sem „er vegslóði sem er ruddur og oft með óbrúuðum ám“. Hámarksefnisþörf er tilgreind sem 88.000 m³. Tekið er þó fram að innan við þriðjung þess efnis þurfi fyrir gerð vinnuvega vegna fyrsta áfanga. Í leyfinu eru sett fram 17 skilyrði, m.a. að vinnuvegir og brú verði fjarlægð og ummerki afmáð, eins og kostur sé, verði ekki af virkjunaráformum. Leyfið var gefið út 15. september 2025 og gildir til 15. september 2027, með fyrirvara um ófyrirséðar tafir.

Málsrök kærenda

13. Kærendur benda á að hin kærða ákvörðun hafi ekki svo kunnugt sé verið auglýst opinberlega, sbr. 4. mgr. 14. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, og hafi kærufrestur skv. lokamálslið 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála því ekki byrjað að líða. Samtökunum hafi fyrst orðið kunnugt um hina kærðu ákvörðun er frétt um hana hafi birst í Morgunblaðinu 18. september 2025. Samkvæmt útgefnu leyfi, sem finna megi í Skipulagsgátt, sé kærufrestur einn mánuður frá útgáfudegi.

14. Telja verði að verulegir annmarkar séu á umhverfismati Hvalárvirkjunar, t.a.m. hvað varði áhrif framkvæmdarinnar á vatn, óbyggð víðerni og jarðminjar. Skylt sé að meta áhrif á vatn í umhverfismati, sbr. 3. gr. tilskipunar 2011/92/ESB, sem og 4. gr. laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Í því felist m.a. að meta hvort bindandi umhverfis­markmiðum 4. gr. tilskipunar 2000/60/EB verði náð, þ.e. að gæði viðkomandi vatnshlota rýrni ekki í skilningi tilskipunarinnar og þá eftir atvikum hvort undanþáguákvæði 7. mgr. ákvæðisins geti átt við. Þurfi nauðsynleg gögn til að meta áhrif á gæði vatns að koma fram í málsmeðferð umhverfismats. Það hafi ekki verið gert í umhverfismati Hvalárvirkjunar og sé um verulegan annmarka að ræða. Eigi almenningur rétt á því að upplýsingar sem nauðsynlegar hafi verið til að meta áhrif framkvæmdar á gæði vatns í skilningi tilskipunar 2000/60/EB kæmu fram í umhverfismati, þ.e. á meðan þátttökuréttur hans sé tryggður, en svo hafi ekki verið í máli þessu.

15. Í áliti Skipulagsstofnunar frá 3. apríl 2017 hafi komið fram að áhrif virkjunarinnar á vatnafar yrðu verulega neikvæð. Við matið hafi hvorki legið fyrir upplýsingar um ástand vatns í skilningi laga nr. 36/2011 um stjórn vatnamála né hafi verið lagt mat á þau áhrif sem virkjunin hefði á gæði vatns í skilningi laganna. Séu umhverfismarkmið laga nr. 36/2011, svo sem þau verði skýrð að EES-rétti, lagalega bindandi. Á stjórnvaldinu hafi hvílt sú skylda að sjá annars vegar til þess að umræddar upplýsingar lægju fyrir við málsmeðferð umhverfismats og hins vegar að fyrir lægi ástandsmat allra vatnshlota sem orðið gætu fyrir áhrifum. Jafnframt að sjá til þess að áhrifamat samkvæmt lögunum færi fram áður en unnt væri að taka afstöðu til umsóknar um framkvæmdaleyfi.

16. Í greinargerð er fylgt hafi umsókn leyfishafa um framkvæmdaleyfi sé tekin saman svofelldur listi yfir tíu stöðuvötn og straumvatnshlot þar sem talið sé að gæði þeirra geti rýrnað vegna Hvalárvirkjunar:

1. 1. Eyvindarfjarðarvatn 101–909-L
   2. Hvalárvatn 101–925-L
   3. Neðra-Hvalárvatn (óflokkað sem vatnshlot)
   4. Nyrðra-Vatnalautavatn 101–929-L
   5. Syðra-Vatnalautavatn (óflokkað sem vatnshlot)
   6. Hvalá 1 (fyrir neðan (Drynjandi) foss) 101–115-R
   7. Hvalá 2 (fyrir ofan (Drynjandi) foss) 101–116-R
   8. Eyvindarfjarðará 1 (fyrir neðan foss) 101–127-R
   9. Eyvindarfjarðará 4 101–111-R (sagt vera hugsanlega á áhrifasvæði Hvalárvirkjunar)
   10. Rjúkandi/Krossá 101–91-R

17. Ekkert grunnvatnshlot sé á listanum þrátt fyrir að leyfishafi telji grunnvatn verða fyrir áhrifum samkvæmt matsskýrslu. Tvö vötn á listanum hafi engin raðnúmer og hafi því ekki verið flokkuð sem vatnshlot í skilningi laga nr. 36/2011, en annað þeirra muni verða fyrir vatnsformfræðilegum breytingum vegna heimilda til efnistöku. Jafnframt muni straumvatnshlotin Hvalá 1 og Hvalá 2 verða fyrir afar miklum áhrifum af efnistökunni, bæði við Neðra-Hvalárvatn (Hvalá 2) og í hólma við Hvalá (Hvalá 1), þ.e. í efnisnámum ES19 og ES20, eins og fram komi í leyfi Fiskistofu til handa leyfishafa frá 1. júlí 2025. Þá komi fram í greinargerð með gildandi deiliskipulagi að efnistaka geti haft neikvæð áhrif á vatnsgæði, einkum á framkvæmdatíma.

18. Í vatnavefsjá komi fram varðandi öll stöðuvötnin sem hafi raðnúmer og öll straumvatnshlotin að vistfræðilegt ástand þeirra hafi verið handflokkað út frá líkindum 29. júní 2023. Sé áreiðan­leiki þeirrar flokkunar sagður lítill og þörf á gögnum til að staðfesta þessa ástandsflokkun. Ástandsmat sé forsenda þess að meta áhrif framkvæmdar og án þess sé ekki heimilt samkvæmt dómaframkvæmd að veita leyfi til framkvæmda sem kunni að rýra gæði vatnshlota. Verði af Hvalárvirkjun muni öll yfirborðsvatnshlotin verða fyrir miklum áhrifum, gæði þeirra rýrna og þau teljast mikið breytt í skilningi laga nr. 36/2011, en þau njóti öll sérstakrar verndar skv. 61. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd, sem og bakkagróður skv. 62. gr. sömu laga.

19. Hvalá sé vatnsmesta á Vestfjarða og sé enginn vafi á að vatnsformfræðilegar breytingar á útstreymi svo mikils ferskvatns sem ráðgert sé með virkjun hennar hafi áhrif á lífríki við sjávarsíðuna þar sem ferskvatn blandist við sjó þótt það hafi lítið eða ekkert verið rannsakað. Sé því einnig ástæða til að meta áhrif á árósavatnshlot og strandsjávarhlot.

20. Grunnrök umhverfismatslöggjafar og lagalega bindandi umhverfismarkmið laga um stjórn vatnamála komi í veg fyrir að ekki séu metin samlegðaráhrif fyrirhugaðrar framkvæmdar og síðari áfanga Hvalárvirkjunar, og einnig tengingar hennar við flutningskerfi raforku. Sama eigi við um samlegðaráhrif við aðrar áformaðar virkjanir á sama svæði. Með því að fjalla aðgreint um fyrsta áfanga virkjunar á lokastigi umhverfismats sé komist undan þeirri heildstæðu umfjöllun um áhrif sem lög á réttarsviðinu byggi á. Þegar upplýsingar komi fram eftir að lögbundnum þátttökurétti ljúki, sé ekki aðeins grafið undan markmiði umhverfismats og þátttökurétti almennings heldur einnig komist undan því að fjalla um þau miklu áhrif sem verði á gæði vatns í skilningi laga nr. 36/2011, auk þess sem áhrif verði strax vegna efnistöku. Slík ákvörðun byggist því á ómálefnalegum sjónarmiðum og sé ekki í samræmi við lög.

21. Stjórnvaldið hafi sönnunarbyrðina um að gæði vatns rýrni ekki við framkvæmd og beri jafnframt að sjá til þess að þátttökuréttur almennings sé virtur. Styðji dómaframkvæmd þá kröfu kærenda að ógilda beri hina kærðu ákvörðun. Sé í þessu sambandi t.a.m. vísað til dóms Hæstaréttar Írlands í máli Ó Gríanna o.fl. gegn An Board Pleanála frá 12. desember 2014 þar sem ógilt hafi verið leyfi þar sem ekki hafi verið metin samlegðaráhrif vegna tengingar vindorkuvers við flutningskerfi raforku. Jafnframt til dóma EFTA-dómstólsins í málum E-18/24, þ.m.t. varðandi þátttökurétt, og E-13/24 er varði undanþáguheimild frá bindandi umhverfismarkmiðum. Þá sé dómur Evrópudómstólsins frá 7. janúar 2004 í máli C-201/02 Wells grundvallardómur um skyldur stjórnvalda hvað varði umhverfismat framkvæmda.

22. Í greinargerð leyfisveitanda sem fylgi framkvæmdaleyfinu sé tekið fram að hann hafi óskað eftir áhrifamati undirbúningsframkvæmda á vatnshlot. Dómafordæmi séu skýr um að ekki megi fyrst veita leyfi og spyrja svo um áhrif á gæði vatns. Jafnframt komi fram í greinargerðinni að ólíklegt sé að framkvæmdirnar muni hafa áhrif á vatnalíf, en það sé ekki byggt á gögnum. Sagt sé að sveitarfélagið setji skilyrði um að hugað verði að því að raska ekki vatnalífi eða vatnshloti við framkvæmdirnar, en það sé ekki að finna á lista yfir skilyrði í kafla 8 í greinargerðinni.

23. Óbyggð víðerni séu meðal þess sem meta þurfi í umhverfismati framkvæmda. Fram hafi komið í m.a. umhverfismati Hvalárvirkjunar að leyfishafi hefði ekki gert mat á óbyggðum víðernum í samræmi við lög. Hafi Skipulagsstofnun lagt ríka áherslu á það, síðast við deiliskipulagsgerð, að leyfishafi myndi lagfæra þetta, en það hafi ekki verið gert. Í áliti stofnunarinnar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar hafi komið fram að áhrif hennar á óbyggð víðerni kynnu að vera vanmetin í matsskýrslu. Í mati sem sjálfstæð rannsóknarstofnun um kortlagningu óbyggðra víðerna hafi gert, miðað við IUCN viðmið, hafi komið í ljós að skerðingin yrði milli 26.300–28.400 hektarar alls, eða 45–48,5% af því óbyggða víðerni sem frá árinu 2019 hafi verið kennt við Drangajökul. Þá sé búið að friðlýsa fyrsta óbyggða víðernasvæðið samkvæmt lögum nr. 60/2013 og það liggi beinlínis að framkvæmd þeirri sem hin kærða ákvörðun heimili. Hafi ekkert mat verið lagt á áhrif þess við undirbúning ákvörðunarinnar. Ákvæði laga um verndarmarkmið óbyggðra víðerna og um skyldu til að meta áhrif framkvæmda á þau í umhverfismati yrðu þýðingarlaus ef unnt væri að komast undan þeim með þeim hætti sem leyfisveitandi hafi lagt upp með í máli þessu.

24. Skylt sé lögum samkvæmt að meta áhrif á jarðminjar í umhverfismati. Fundist hafi stein­gervingar, svokallaðar trjáholur eða trjábolaför í Strandarfjöllum, þar sem áformuð vegagerð sé áætluð, en upplýsingar um þau hafi hvorki komið fram í umhverfismati framkvæmdar né við gerð skipulags. Þátttökuréttur almennings hafi því ekki heldur verið tryggður að því leyti. Samkvæmt 60. gr. laga nr. 60/2013 njóti steingervingar friðunar og sé sú friðun alger og óundanþæg nema atvik samkvæmt öðrum ákvæðum IX. kafla laganna eigi við, en svo sé ekki í máli þessu. Ekki sé hægt að heimila framkvæmd þar sem ekkert umhverfismat hafi farið fram að þessu leyti. Fyrir liggi skýrsla tiltekinnar verkfræðistofu frá því í október 2019 um steingervinga á svæðinu, en hún hafi minna gildi en valkostaskýrsla tiltekinnar óháðrar ráðgjafarskrifstofu í umhverfismálum, sem kærandi hafi vísað til. Sé verkfræðistofan ráðgjafi helsta hagsmunaaðilans í málinu, þ.e. leyfishafa, og geti skýrsla hennar ekki komið í stað umhverfismats með þátttöku almennings. Þá hafi við skoðun sérfræðings á gögnum málsins verið bent á misræmi sem sýni að ákveðin svæði hafi ekki verið rannsökuð með tilliti til trjábolafara. Um sé að ræða efnisnámu ES19, en syðsti hluti námunnar sé fast berg þar sem mögulega séu trjábolaför. Einnig hafi vegstæði aðkomuvegar að efnistökusvæðinu ekki verið rannsakað og stór hluti áætlaðs lónsbotns. Hafi kærendur óskað eftir skýringarmynd og sýni hún að rannsóknin hafi hvorki náð til aðkomuvegar að fyrirhugaðri efnisnámu ES19 né námunnar sjálfrar.

25. Þá hafi valkostir aldrei verið metnir í umhverfismatinu. Í fyrrnefndri skýrslu óháðrar ráðgjafar­skrifstofu í umhverfismálum sé valkostum varðandi virkjunina gerð skil, en leyfisveitandi hafi ekki vísað til hennar. Til viðbótar hafi hvorki verið kannaðar aðrar raunhæfar aðferðir við rannsóknir né með fullnægjandi hætti aðrir kostir en sú virkjun sem lögð sé til. Rannsóknir líkt og þær sem fyrirhugaðar séu, séu almennt gerðar með mun minni kostnaði og umhverfisraski. Jafnframt sé matsskýrslan í ósamræmi við matsáætlun og því í ósamræmi við lög.

26. Aðrir annmarkar séu á hinni kærðu ákvörðun. Í henni sé hvergi fjallað um hvort álit Skipulags­stofnunar frá 3. apríl 2017 sé í fullu gildi, en það sé leyfisveitanda að gæta að því að svo sé, sbr. ákvæði 8. gr. a í tilskipun 2011/92/ESB. Til þess hafi þó verið ríkar ástæður svo sem áður sé rakið, en jafnframt með vísan til rannsóknarskyldu stjórnvalds, varúðarreglu umhverfis­réttarins og að besta vísindalega þekking skuli liggja til grundvallar ákvörðun stjórnvalds. Jafnframt sé óljóst á hvaða deiliskipulagi ákvörðunin byggist og uppfylli hún því ekki skýrleikakröfu stjórnsýsluréttar. Þá hafi ákvæði reglugerðar nr. 772/2012 um framkvæmda­leyfi, varðandi kröfur til hvors tveggja efnis umsóknar og ákvörðunar, ekki verið uppfyllt. Ekki sé tekið fram í ákvörðuninni að í henni felist heimild til að byggja brú yfir Hvalá, heldur að framkvæmdir felist í lagningu vinnuvega og efnistöku því tengdu. Loks liggi ekki fyrir að auglýsing um fundartíma hreppsnefndar 21. ágúst 2025 hafi verið í samræmi við sveitar­stjórnarlög nr. 138/2011 og efni dagskrárliðarins í auglýsingu hafi ekki verið lýsandi um fundarefnið. Einungis þrír kjörinna fulltrúa hafi staðið að ákvörðun og ekki komi fram að um lögmæt forföll tveggja kjörinna sveitarstjórnarmanna hafi verið að ræða. Það sýnist hið minnsta óheppilegt, ekki síst í ljósi eðlis máls og alls aðdraganda þess. Að auki hafi almenningur ekki átt þess kost á að kynna sér þau gögn sem lágu fyrir stjórnvaldinu og sem orðið hafi til eftir að álit Skipulagsstofnunar hafi legið fyrir. Loks þurfi að upplýsa hvort hlutleysi stjórnvalds sé hafið yfir allan vafa, en ekki liggi fyrir samningur sem gerður hafi verið milli áður tilgreindrar verkfræðistofu og leyfisveitanda sem vísað sé til í fyrrnefndri fundargerð hreppsnefndar.

Málsrök Árneshrepps

27. Sveitarfélagið tekur fram að láðst hafi að auglýsa ákvörðun um útgáfu framkvæmdaleyfisins þegar í stað, en auglýsing hafi birst í Lögbirtingablaði 12. nóvember 2025. Hin umdeilda framkvæmd varði einungis lítinn hluta þeirrar heildarframkvæmdar sem fjallað hafi verið um í umhverfismati Hvalárvirkjunar og varði einkum heimild til vegagerðar. Hún sé nauðsynleg til að halda áfram hönnun virkjunarinnar og til að finna leiðir til að draga enn frekar úr umhverfis­áhrifum hennar. Framkvæmdin feli ekki í sér röskun á vatnshloti. Við undirbúning ákvörðunarinnar hafi verið hugað að lögum nr. 36/2011 um stjórn vatnamála og sé um það vísað til minnisblaðs nánar tilgreindrar verkfræðistofu, dags. 15. ágúst 2025. Hafi verið leitt í ljós að ekki væri tilefni til frekari umfjöllunar og megi í því sambandi einnig vísa til leyfis Fiskistofu til framkvæmdanna, dags. 1. júlí 2025. Þá geri gildandi deiliskipulag ráð fyrir að mál tengd stjórn vatnamála komi til umfjöllunar við skipulagsgerð um meginframkvæmdir virkjunarinnar. Hafi leyfishafi kynnt að hann vinni að ástandsflokkun vatnshlota á áhrifasvæði virkjunarinnar.

28. Fyrirhugaðar framkvæmdir séu inni á og við svæði sem teljist óbyggt víðerni. Í áliti Skipulags­stofnunar um matsskýrslu framkvæmdarinnar hafi ekki verið gerð athugasemd við mat á skerðingu óbyggðra víðerna í matsskýrslu. Hafi það mat byggst á vinnu Umhverfis­stofnunar. Við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar hafi verið lögð áhersla á að skoða hvernig framkvæmdir vegna rannsókna hefðu áhrif á landslag, óbyggð víðerni og vistgerðir í samræmi við álit Skipulagsstofnunar. Heimilaðar framkvæmdir við vegalagningu væru talsvert minni en þær sem lýst væri í matsskýrslu. Hafi umsókn um leyfið falið í sér heimild fyrir gerð vegslóða og hafi sveitarfélagið óskað eftir viðbótargögnum til að tryggja að þeir yrðu umfangsminni en þeir fullbyggðu vegir sem lýst væri í matsskýrslu. Hafi vegtegund F í viðmiðum Vegagerðarinnar, sem heimilað hafi verið að leggja, talsvert minni áhrif á landslag og óbyggð víðerni en uppbyggður vegur.

29. Við leyfisveitingu hafi verið litið til umfjöllunar í gildandi deiliskipulagi. Í því komi m.a. fram hvernig lega vinnuslóða hafi breyst frá matsskýrslu og að tekið hafi verið tillit til fornleifa, trjábolafara og landslags, en uppdrættir gefi mjög glögga mynd af breytingunum. Miðað við heimilaðar framkvæmdir sé umdeilanlegt að röskun verði á stöðu svæðisins sem óbyggðra víðerna þótt þar komi óuppbyggður vegslóði. Í öllu falli sé ljóst að framkvæmdirnar verði afturkræfar. Í greinargerð með framkvæmdaleyfi sé gætt varfærni og sagt að umfang fram­kvæmda vegna lagningar vinnuvega og efnistöku sé ekki svo verulegt að áhrifin séu líkleg til að vera verulega neikvæð. Unnin hafi verið frágangsáætlun sem taki m.a. til þess ef fallið verði frá virkjunaráformum.

30. Fullyrðing kærenda um að rannsókn á trjábolaförum sé ekki fullnægjandi sé dregin í efa. Hafi rannsóknin beinst sérstaklega að legu vega og stíflusvæða og þar af leiðandi nágrenni þeirra svæða, en ekki einungis að tiltekinni veglínu. Eðli málsins samkvæmt séu efnisnámur hugsaðar þar sem séu laus jarðlög, en trjábolaför séu í bergi, þ.e. í föstum jarðlögum. Í framkvæmda­leyfinu séu sett skilyrði um að reynt verði að halda röskun á jarðmyndunum í lágmarki sem feli í sér að laus jarðlög verði notuð til efnistöku, en ekki sé gert ráð fyrir nýtingu kletta eða bergs. Jafnframt að sneitt verði hjá trjábolaförum. Einnig sé gert ráð fyrir að Náttúruverndarstofnun veiti umsögn um endanleg efnistökusvæði. Fyrir liggi þekking á því í hvaða berglögum eða við hvaða aðstæður séu helst líkur á trjábolaförum, en það sé í tilteknum basaltlögum. Það sé því hægt að greina þau svæði og einfalt sé að færa vegi svo trjábolaför lendi ekki undir vegi.

31. Hafnað sé sjónarmiðum kærenda um að löggjöf á sviði umhverfismála sé sniðgengin með því að veita leyfi til hluta framkvæmda við stærri framkvæmd. Þá sé uppskipting deiliskipulags ekki gerð til að komast hjá umhverfismati framkvæmdar eða gera minna úr raunverulegum áhrifum heildarframkvæmdar. Heildarsýn á áhrif framkvæmda sé tryggð við mat á umhverfisáhrifum framkvæmdar. Horft sé til afmarkaðri þátta þegar fjallað sé um einstakar skipulagsáætlanir. Almenningur hafi átt kost á því að koma að sjónarmiðum við umhverfismat vegna breytinga á deiliskipulagi svæðisins, þar sem m.a. hafi verið kynntar niðurstöður vegna trjábolafararannsókna og fleiri þátta. Það sé beinlínis gert ráð fyrir því í áliti Skipulagsstofnunar að frekari rannsóknir þurfi að fara fram og hlutverk leyfisveitanda sé að fara yfir þær við útgáfu leyfis. Umhverfismat þurfi aðeins í algjörum undantekningartilfellum að endurtaka séu ágallar á grunnforsendum þess sem ekki hafi verið brugðist við í eftirfarandi málsmeðferð.

32. Það sé augljós forsenda greinargerðar með framkvæmdaleyfinu að umhverfismat sé í fullu gildi og álit Skipulagsstofnunar sé lagt til grundvallar. Jafnframt sé þar vísað til umhverfismats, m.t.t. frekari rannsókna og útfærslu framkvæmdar, sbr. breytingar á deiliskipulagi. Byggt sé á breyttu deiliskipulagi sem auglýst hafi verið í B-deild Stjórnartíðinda 21. ágúst 2025. Ljóst sé að framkvæmdaleyfið taki til brúargerðar í samræmi við umsóknargögn, en orðalag framkvæmdaleyfis feli í sér að brú verði hluti vegagerðarinnar. Þá geri umsóknargögn m.a. ráð fyrir að við nýtingu efnisnámu berist ekki vatn úr námu í rennsli og taki efni greinargerðar mið af rannsókn Árneshrepps um stöðu framkvæmda gagnvart lögum um stjórn vatnamála.

33. Valkostagreining umhverfismats framkvæmdarinnar varði samanburð á núllkosti og valkostum sem varði markmið framkvæmdarinnar. Eigi sjónarmið kærenda um ágalla á valkostagreiningu ekki við rök að styðjast. Feli ákvarðanir stjórnvalda og Alþingis beint og óbeint í sér mat á valkostum og aðferðafræði rammaáætlunar varði einmitt sérstaklega valkostagreiningu á gildi landsvæða vegna orkunýtingar annars vegar og verndar hins vegar.

34. Bókun sveitarstjórnar um framkvæmdaleyfið hafi verið skýr og engar athugasemdir hafi komið fram um fundarboðun og fundargögn af hálfu hreppsnefndarmanna sem þekki vel til málsins. Óheppilegt sé að ekki hafi verið auglýstur tími hreppsnefndarfundar og jafnframt að breyta hafi þurft fundardegi, en fundartíma hafi verið seinkað. Þeir sem hefðu viljað mæta til fundarins sem áhorfendur hefðu því alltaf getað fengið nánari upplýsingar til að mæta og fundurinn hafi verið opinn. Hafi formannmarkar er varði fundarréttindi fulltrúa í hreppsnefnd Árneshrepps ekki beina þýðingu vegna kærunnar, enda hafi kærendur/almenningur ekki haft rétt til þátttöku í málsmeðferð á sveitarstjórnarfundi. Hreppsnefnd hafi verið fyllilega ályktunarhæf þrátt fyrir forföll. Þá lýsi fundargerð byggingar- og skipulagsnefndar, sem birt sé á heimasíðu sveitarfélagsins, bókunum fundarins með réttum hætti. Hún hafi verið lagfærð þannig að fundarmenn og fundartími komi þar fram. Loks verði ekki séð að vanhæfisreglur stjórnsýsluréttar eigi við.

Athugasemdir leyfishafa

35. Af hálfu leyfishafa er þess aðallega krafist að kærunni verði vísað frá úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, en til vara að kröfum kærenda verði hafnað. Með lögum nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana hafi verið gerð breyting á kæruaðild umhverfisverndarsamtaka og tekið fram að hún einskorðaðist við leyfi vegna framkvæmda sem féllu undir lögin. Því sé ekki lengur til staðar sérstök lagaheimild þess efnis að umhverfis­verndarsamtök eigi kæruaðild fyrir úrskurðarnefndinni vegna framkvæmda sem hafi verið metnar á grundvelli áðurgildandi laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Þar sem kæruaðild umhverfisverndarsamtaka sé undanþága verði skýr lagaheimild að vera til staðar til að slík samtök geti átt kæruaðild. Breyti engu þótt mistök kunni að hafa með þessu verið gerð við setningu laga.

36. Leyfishafi færir fram áþekk sjónarmið og leyfisveitandi þar sem hann bendir á að fram­kvæmdirnar séu nauðsynlegar svo hægt sé að leggja endanlegt mat á forsendur fyrir virkjun Hvalár og útfærslu virkjunarinnar. Vegslóðar verði innan sérstaklega skilgreinds svæðis og verði framkvæmdum hagað með þeim hætti að sneitt verði hjá fornleifum og trjábolaförum sem búið sé að kortleggja, sem og öðrum náttúruminjum. Jafnframt sé heimild til að leggja stálgrindarbrú yfir Hvalá með steyptum undirstöðum og efnistöku á þremur skilgreindum svæðum. Í leyfinu felist engar varanlegar framkvæmdir eða breytingar á vatnshlotum. Leiði rannsóknir leyfishafa til þess að fallið verði frá áformum um byggingu virkjunarinnar beri samkvæmt skilyrðum leyfisins að fjarlægja vinnuvegi og allt efni sem falli til vegna þess við frágang á námu við Hvalárós, þ.e. ES18, í samræmi við frágangsáætlun.

37. Hið kærða framkvæmdaleyfi sé í samræmi við það umhverfismat sem fram hafi farið á grundvelli laga nr. 106/2000. Einnig sé hin kærða ákvörðun í samræmi við lögmætisreglu og rannsóknarreglu stjórnsýslulaga, enda hafi undirbúningsframkvæmdir verið hluti umhverfis­matsins. Veigamikil rök séu fyrir útgáfu framkvæmdaleyfis fyrsta áfanga. Með því sé verið að taka varfærin skref til að afla nauðsynlegra upplýsinga áður en tekin verði endanleg ákvörðun um hvort ráðist verði í framkvæmdina í heild. Sé fyrirhuguðum rannsóknum ætlað að staðfesta gefna eiginleika jarðvegs fyrir mannvirkjagerð, styrkja könnun á fýsileika virkjunarinnar og leita leiða til þess að draga úr áhrifum heildarframkvæmdar Hvalárvirkjunar á umhverfið í samræmi við álit Skipulagsstofnunar. Það fyrirkomulag framkvæmda sem leyfið byggi á sé að auki ákveðið í aðalskipulagi sveitarfélagsins og deiliskipulagi Hvalárvirkjunar vegna rannsókna. Í þeim áætlunum sé sérstaklega gerð grein fyrir áfangaskiptingu skipulagsgerðar.

38. Áréttað sé að framkvæmdir þær sem leyfið taki til varði ekki breytingar á vatnshlotum, tengsl við aðrar mögulegar virkjunarframkvæmdir eða samanburð á öðrum útfærslum. Falli útgáfa framkvæmdaleyfis vegna lagningar vegslóða utan gildissviðs laga nr. 36/2011 um stjórn vatnamála, enda lúti fyrirhuguð framkvæmd hvorki að því að raska yfirborðsvatni, grunnvatni, árósavatni eða strandsjó né til vistkerfa þeirra sbr. 2. gr. laganna. Telji úrskurðarnefndin að ágallar séu á umhverfismatinu varði þeir ekki efni hins kærða framkvæmdaleyfis. Skoða verði sérstaklega hvort þau atriði sem talið væri að væri áfátt lúti að þeim undirbúnings­framkvæmdum sem hið kærða leyfi heimili. Hafi t.d. ágallar á mati á áhrifum á vatnshlot eða óbyggð víðerni engin áhrif á framkvæmdirnar. Í ljósi meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar og stjórnsýslulaga væri því ekki lögmætt að fella leyfið úr gildi ef hinir meintu ágallar lytu ekki beint að undirbúningsframkvæmdum og unnt væri að bæta úr þeim áður en til endanlegra framkvæmda kæmi, yrði í þær ráðist.

Viðbótarathugasemdir kærenda

39. Kærendur telja að hvorki leyfishafi né leyfisveitandi hafi í raun svarað efnislega meginástæðum og lagarökum samtakanna heldur fyrst og fremst sett fram staðhæfingar sem ekki fái stoð í gögnum eða lagatúlkun. Röksemdir fyrir frávísun kæru séu byggðar á mistúlkun laga. Í fyrsta lagi hafi stofnast til lögvarðra hagsmuna samtakanna með settum lögum og ekki liggi til grundvallar þeim hagsmunum undantekning í neinum skilningi. Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála teljist samtök sem uppfylli vissar kröfur eiga lögvarinna hagsmuna að gæta. Breyting sem gerð hafi verið á lögunum hafi verið til samræmis við alþjóðlegar skuldbindingar að þessu leyti. Í annan stað sé langsótt sú lögskýring leyfishafa að lögvarðir hagsmunir sem lög nr. 130/2011 tryggi hafi fallið brott með lögfestingu laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana og sé það hvorki í samræmi við orðanna hljóðan, lögskýringargögn, alþjóðasamninga né stjórnsýsluframkvæmd.

40. Um sé að ræða varanlegar framkvæmdir með vegagerð og efnistöku til hennar. Því sé hafnað að leyfi vegna lagningar vegslóða falli utan gildissviðs laga nr. 36/2011 um stjórn vatnamála, en óheimilt sé að heimila framkvæmdir sem líklegar séu til að valda tímabundinni eða varanlegri hnignun vatnsgæða. Sú fullyrðing að hin leyfða framkvæmd feli ekki í sér röskun á vatnshloti sé röng, ósönnuð og órökstudd. Efnistaka feli í sér vatnsformfræðilegar breytingar á fleiri en einu yfirborðsvatnshloti, sem þó séu ómetin, og beinlínis komi fram í leyfi Fiskistofu til sömu framkvæmda að rask verði á Hvalá vegna efnistöku úr námum ES19 og ES20.

41. Röksemdir leyfisveitanda sýni ekki fram á að það sé rangt sem komi fram í kæru um að röskun óbyggðra víðerna hafi verið vanmetin. Þá séu gögn skýr um að efnistökustaður ES19 og vegur að honum hafi ekki verið rannsakaður hvað trjábolaför varði. Hafi sjötta skilyrði í greinargerð með framkvæmdaleyfinu um endanlega afmörkun vega enga þýðingu. Loks hafi hvorki leyfishafi né leyfisveitandi andmælt því að 8. gr. a í tilskipun 2011/92/ESB, svo sem henni hafi verið breytt með tilskipun 2014/52/ESB, hafi gilt um hina kærðu ákvörðun.

42. Kærendur sendu að nýju viðbótarathugasemdir til úrskurðarnefndarinnar og var þar vakin athygli á því að Skipulagsstofnun hafi 28. nóvember 2025 birt ákvörðun sína um matsáætlun Landsnets fyrir Hvalárlínu 1 og Miðdalslínu 1. Varpi gögn þess máls nýju ljósi á kærumálsefni um svonefnt „Project splitting“, en í ljós hafi komið, að áður en framkvæmdaleyfi hafi verið veitt hafi ekkert mat farið fram á tengingu ráðgerðrar virkjunar við flutningskerfi raforku, sem sé þó framkvæmd sem virkjunin sé alveg háð. Í köflum 2.1.7 og 3.7.1 í áliti Skipulagsstofnunar um matsskýrslu Hvalárvirkjunar sé mjög lauslega reifað að það þurfi að tengja virkjunina við flutningskerfið, en langt sé frá því að sú framkvæmd sé sú sem komi fram í tilvitnaðri ákvörðun, dags. 28. nóvember 2025, um matsáætlun Landsnets. Til þess að veita megi leyfi sem háð sé mati á umhverfisáhrifum þurfi að lýsa því hvaða framkvæmdir annarra aðila séu forsenda framkvæmdar og að algeru lágmarki að raunverulegri framkvæmd sé lýst í matsskýrslu, en ekki bara einhverri óljósri mögulegri framkvæmd.

—– 

43. Aðilar máls þessa hafa fært fram ítarlegri rök fyrir máli sínu, sem ekki þykir ástæða til að rekja, en úrskurðarnefndin hefur haft þau til hliðsjónar við meðferð málsins.

Niðurstaða

44. Í máli þessu er deilt um lögmæti þeirrar ákvörðunar hreppsnefndar Árneshrepps frá 21. ágúst 2025 að veita framkvæmdaleyfi fyrir fyrsta áfanga Hvalárvirkjunar, sem ætlað er að virkja hluta af rennsli Hvalár, Rjúkanda og Eyvindarfjarðarár á Ströndum til raforkuframleiðslu með uppsettu afli um 55 MW og orkuframleiðslu sem nemi um 320 GWh á ári. Felur leyfið m.a. í sér heimild fyrir gerð vinnuvega, efnistöku vegna þeirra og gerð einbreiðrar brúar þannig að mögulegt verði að fara með rannsóknartæki inn á fyrirhugað framkvæmdasvæði. Samkvæmt leyfishafa eru fyrirhugaðar rannsóknir nauðsynlegar svo hægt sé að leggja endanlegt mat á forsendur fyrir virkjun Hvalár og útfærslu virkjunarinnar.

45. Umhverfis-, útivistar- og hagsmunasamtök teljast eiga lögvarinna hagsmuna að gæta fyrir úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála að ákveðnum skilyrðum uppfylltum, sbr. nánar 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Meðal ákvarðana sem slíkum samtökum er heimilt að bera undir nefndina eru ákvarðanir um að veita leyfi vegna framkvæmda sem falla undir lög nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana, sbr. b-lið tilvitnaðs lagaákvæðis. Kærendur eru náttúruverndarsamtök sem uppfylla skilyrði kæruaðildar skv. 4. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 samkvæmt gögnum sem úrskurðarnefndin hefur kynnt sér. Kæra í málinu barst innan kærufrests, sem tók fyrst að líða við auglýsingu ákvörðunar um útgáfu framkvæmdaleyfis í Lögbirtingablaðinu 12. nóvember 2025, sbr. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011.

46. Leyfishafi álítur að kæruaðild skv. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 sé ekki til að dreifa vegna þeirra breytinga sem gerðar voru á þeim lögum með lögum nr. 111/2021, en í lagagreininni sé nú vísað einvörðungu til laga nr. 111/2021 um rýmkun kæruaðildar að málum fyrir nefndinni. Mat á umhverfisáhrifum Hvalárvirkjunar hafi á hinn bóginn farið fram á grundvelli áður­gildandi fyrirmæla laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum sem gildi um leyfisveitingar vegna framkvæmdarinnar sbr. 1. ákvæði til bráðabirgða við lög nr. 111/2021.

47. Með þessu er litið hjá því að í lögum nr. 130/2011 er á greindum stað vísað til laga um umhverfismat framkvæmda og áætlana án þess að nefna sérstaklega númer þeirra laga og að lög nr. 111/2021 voru að mörgu leyti efnislega samhljóða eldri lögum sama efnis nr. 106/2000. Í báðum lögum er mælt fyrir um að öll orkuver með 10 MW uppsett rafafl eða meira séu háð mati á umhverfisáhrifum, sbr. lið 3.02 í 1. viðauka við bæði lögin. Þá fara sjónarmið leyfishafa að þessu leyti í bága við stjórnsýsluframkvæmd sem og markmið laga nr. 130/2011 sem sett voru til innleiðingar á Árósasamningnum um aðgang að upplýsingum, þátttöku almennings í ákvarðanatöku og aðgang að réttlátri málsmeðferð í umhverfismálum. Er ekkert enn fremur sem bendir til þess í lögskýringargögnum að ætlan löggjafans hafi verið að afnema eða fella niður þátttökurétt almennings vegna tiltekinna framkvæmda sem lokið höfðu umhverfismati í tíð eldri laga. Verður því að hafna þessum sjónarmiðum.

—–

48. Um undirbúning og skilyrði fyrir veitingu framkvæmdaleyfis er fjallað í skipulagslögum nr. 123/2010, en önnur lög geta hér einnig skipt máli. Gildir 13. gr. skipulagslaga almennt um framkvæmdaleyfi, en að auki kemur til kasta 14. gr. þegar um framkvæmdaleyfi vegna mats­skyldra framkvæmda er að ræða. Ljóst er að skyldur leyfisveitanda eru ríkar við útgáfu leyfis til framkvæmdar sem undirgengist hefur mat á umhverfisáhrifum. Í samræmi við 2. mgr. 14. gr. skipulagslaga skal leyfisveitandi við umfjöllun um umsókn um framkvæmdaleyfi kynna sér matsskýrslu framkvæmdaraðila um framkvæmdina og kanna hvort framkvæmdin sé sú sem lýst sé í matsskýrslu. Jafnframt skal hann leggja álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfis­áhrifum framkvæmdarinnar til grundvallar og taka saman greinargerð um afgreiðslu leyfis í samræmi við ákvæði laga um umhverfismat framkvæmda og áætlana, en um leyfisveitingu þá er hér um ræðir gilda ákvæði laga nr. 106/2000, sbr. 1. ákvæði til bráðabirgða við lög nr. 111/2021.

49. Tilgangurinn með mati á umhverfisáhrifum framkvæmda er að leiða í ljós heildræn umhverfis­áhrif, þ.e.a.s. þau áhrif, uppsöfnuð og samvirk, bein og óbein, sem fyrirhuguð framkvæmd og starfsemi sem henni fylgir kann að hafa á umhverfi og samspil einstakra þátta í umhverfinu, svo unnt sé að taka ákvörðun um framkvæmd. Þegar mat á umhverfisáhrifum fram­kvæmdarinnar hófst árið 2015 var kveðið á um málsmeðferð vegna matsskyldra framkvæmda í IV. kafla laga nr. 106/2000. Samkvæmt 8. gr. laganna bar framkvæmdaraðila að gera tillögu að matsáætlun til Skipulagsstofnunar þar sem m.a. skyldi lýsa framkvæmdinni og gera áætlun um á hvaða þætti framkvæmdarinnar og umhverfis yrði lögð áhersla. Að lokinni málsmeðferð skv. 8. gr. laganna skyldi framkvæmdaraðili vinna frummatsskýrslu. Í þeirri skýrslu skyldi m.a. skv. 9. gr. tilgreina þau áhrif, uppsöfnuð og samvirk, bein og óbein, sem fyrirhuguð fram­kvæmd og starfsemi sem henni fylgdi kynni að hafa á umhverfi og samspil einstakra þátta í umhverfinu. Þá skyldi gera grein fyrir því hvaða forsendur lægju til grundvallar matinu. Lýsa skyldi þeim þáttum fyrirhugaðrar framkvæmdar sem líklegast var talið að gætu valdið áhrifum á umhverfið, þar á meðal umfangi, hönnun og staðsetningu, samræmi við skipulagsáætlanir, fyrirhuguðum mótvægisaðgerðum og tillögum um umhverfisvöktun þar sem það ætti við. Ávallt skyldi gera grein fyrir helstu möguleikum sem til greina kæmu og umhverfisáhrifum þeirra og bera þá saman.

50. Í 10. gr. laga nr. 106/2000 var m.a. mælt fyrir um athugun Skipulagsstofnunar, kynningu frummatsskýrslu, álitsumleitan og gerð endanlegrar matsskýrslu á grundvelli frummatsskýrslu. Loks skyldi Skipulagsstofnun skv. 11. gr. laga nr. 106/2000 gefa rökstutt álit sitt á því hvort matsskýrslan uppfyllti skilyrði laganna og reglugerða settra samkvæmt þeim og að umhverfis­áhrifum væri lýst á fullnægjandi hátt. Í álitinu skyldi gera grein fyrir helstu forsendum matsins, þ.m.t. gildi þeirra gagna sem lægju til grundvallar matinu, og niðurstöðum þess. Jafnframt skyldi fjalla um afgreiðslu framkvæmdaraðila á þeim athugasemdum og umsögnum sem borist hefðu við kynningu á frummatsskýrslu. Teldi stofnunin að setja þyrfti frekari skilyrði fyrir framkvæmdinni eða gera þyrfti aðrar eða frekari mótvægisaðgerðir en fram kæmu í mats­skýrslu skyldi hún tilgreina skilyrðin og mótvægisaðgerðirnar og færa rök fyrir þeim.

51. Af hálfu kærenda eru m.a. færð fram þau sjónarmið að grunnrök umhverfismatslöggjafar komi í veg fyrir þá tilhögun að gefa út sérstakt leyfi fyrir undirbúningsframkvæmdum vegna Hvalárvirkjunar. Hið kærða framkvæmdaleyfi felur í sér allumfangsmikla efnistöku og vega- eða slóðagerð sem og afmarkaðar framkvæmdir í tengslum við rannsóknir og undirbúning á mögulegri virkjun við Hvalá. Er í greinargerð leyfishafa með umsókn um framkvæmdaleyfi rakið að nauðsynlegt sé að gera rannsóknir til að meta tækni-, umhverfis- og fjárhagslegan fýsileika virkjunarinnar. Um sé m.a. að ræða könnun á lausum jarðlögum, sem gætu verið nokkurra metra þykk, könnun á bergi með borun kjarnahola og ýmsar umhverfisrannsóknir á svæðum með erfitt aðgengi. Með þessu eru færðar fram málefnalegar ástæður fyrir því að sótt er um sérstakt leyfi til þeirra framkvæmda sem um er deilt í máli þessu. Verður um leið á það bent að ekki er með lögum girt fyrir að fleiri en eina leyfisveitingu þurfi til sömu framkvæmdar.

52. Álit Skipulagsstofnunar um matsskýrslu framkvæmdar þarf að fullnægja ákveðnum lágmarks­skilyrðum um rökstuðning og efnisinnihald. Er það forsenda þess að leyfisveitandi geti tekið upplýsta ákvörðun um leyfisveitingu og ná skyldur hans til þess að athuga hvort einhverjir þeir annmarkar séu á álitinu sem kunni að leiða til þess að á því verði ekki byggt. Lýtur lögmætis­athugun úrskurðarnefndarinnar að hinu sama, sem og því hvort leyfisveitandi hafi sinnt skyldum sínum með fullnægjandi hætti. Sökum takmarkaðs umfangs leyfisveitingar í máli þessu verður um leið tekið fram að almennt verður ekki við það búið að fjalla eingöngu um stakar framkvæmdir, sem eru hluti af heildstæðu umhverfismati, án þess að huga að samhengi þeirra við framkvæmdirnar í heild sinni. Meðal þess sem kærendur hafa teflt fram til stuðnings kröfu sinni er að annmarkar séu á áliti Skipulagsstofnunar hvað varði mat á áhrifum fram­kvæmdarinnar á jarðminjar, vatn og víðerni auk þess sem þeir gagnrýna að aðeins hafi verið lagður fram einn framkvæmdakostur og engu mati sé til að dreifa á áhrifum af tengingu ráð­gerðrar virkjunar við flutningskerfi raforku, sem þó sé framkvæmd sem virkjunin sé alveg háð.

—–

53. Umsókn um framkvæmdaleyfi skal vera skrifleg og henni skulu fylgja gögn sem kveðið er á um í reglugerð, sbr. 3. mgr. 13. gr. skipulagslaga. Með umsókn framkvæmdaraðila um framkvæmdaleyfi fyrir fyrsta áfanga byggingu Hvalárvirkjunar, fylgdi sem áður er rakið greinargerð, dags. 12. júní 2025. Í henni er m.a. fjallað um ástæður þess að óskað sé eftir leyfi, almennt um forsendur framkvæmdar, skipulagsáætlanir, um náttúru- og menningarminjar á svæðinu, vatnshlot á áhrifasvæði fyrirhugaðrar virkjunar og aðra leyfisveitendur. Þá er þar lýsing á staðháttum og umhverfisaðstæðum og kemur m.a. fram að framkvæmdasvæðið sé að mestu innan jarðarinnar Ófeigsfjarðar. Framkvæmdir vegna rannsókna séu innan skipulags­marka gildandi deiliskipulags og taki til svæðis umhverfis vinnubúðir, vinnuvegi, borstaði og efnistökusvæði. Umsóknin var í samræmi við þær skyldur sem leiða af 2. mgr. 14. gr. laga nr. 123/2010, sbr. og ákvæði reglugerðar nr. 772/2012 um framkvæmdaleyfi.

54. Samkvæmt 4. mgr. 13. gr. skipulagslaga skal sveitarstjórn við útgáfu framkvæmdaleyfis fjalla um og taka afstöðu til þess hvort framkvæmd sé í samræmi við skipulagsáætlanir og er í greinargerð sveitarstjórnar tekið fram að hún sé í samræmi við aðalskipulag og deiliskipulag svæðisins. Úrskurðarnefndin hefur kynnt sér deiliskipulag svæðisins og verður ekki annað ráðið en að framkvæmdin sé í samræmi við það. Kærendur hafa gert athugasemd um að deiliskipulagið sé í nokkru frábrugðið þeirri framkvæmd sem lýst sé í matsskýrslu, en það er ekki óeðlilegt að einhver frávik geti orðið í ljósi þess að í deiliskipulagi má koma við frekari hönnun framkvæmdar, m.a. í ljósi umfjöllunar í ferli umhverfismats. Á hinn bóginn verður að hafa hugfast að ákvörðun um samþykkt deiliskipulags er ekki ein af þeim ákvörðunum sem fellur undir gildissvið 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011, þ.a.l. geta umhverfisverndar-, útivistar- og hagsmunasamtök ekki brugðist við þeirri ákvörðun með stjórnsýslukæru. Vegna þessa verður að fara varlega við útfærslu framkvæmdar í deiliskipulagi sem þegar hefur sætt mati á umhverfisáhrifum. Að öðrum kost kann að vera farið á svig við þátttökuréttindi sem tilvitnuðum samtökum er tryggður með lögum.

55. Í matsskýrslu vegna framkvæmdarinnar er m.a. fjallað um vegagerð og vikið að því að sumarið áður en framkvæmdir hefjist þurfi að lagfæra aðkomuvegi og leggja slóða eða vegi að helstu mannvirkjum og undirbúa svæði fyrir vinnubúðir. Fyrir upphaf framkvæmda þurfi einnig að gera umtalsverðar rannsóknir með borunum í berg og könnun á lausum jarðefnum og efnum í steinsteypu. Í umfjöllun um efnisþörf og efnisflutninga kemur fram að byggja þurfi upp aðkomuvegi að mannvirkjum og áætlað sé að heildarlengd þeirra verði um 25 km. Breidd akreina aðkomuvega verði um fjórir metrar, en þeir verði einbreiðir með útskotum. Þar sem vegir liggi í þverhalla myndist skeringar og fyllingar sem breikki svæðið sem vegagerðin taki til. Búið sé að gera grófa hönnun á veglínu þessara vega og miðist fyrstu áætlanir við að fyllingar og skeringar í aðkomuvegi verði ríflega 100.000 m³. Þá er tilgreint í töflu 4–7 þar sem tilteknir eru nýir varanlegir vegir vegna Hvalárvirkjunar að flatarmál svæðis, innan virkjunarsvæðis, sem fari undir veg sé 199.400 m². Fjallað er nánar um vegagerð í matsskýrslunni og er frumhönnun teikninga af vegum í viðauka 1 við matsskýrslu. Þá kemur m.a. fram í matsskýrslunni að efnistaka í ám geti haft áhrif á vatnalíf og þar geti tímasetning og tímalengd efnistökunnar skipt verulegu máli.

56. Í áliti Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum Hvalárvirkjunar frá 3. apríl 2017 er greint frá umfjöllun í matsskýrslu um áform um að vegslóðinn frá Norðurfirði að Hvalá verði lagfærður og jafnframt sé gert ráð fyrir vegi að munna frárennslisganga, brú yfir Hvalá og vegi að aðkomugöngum, strengjagöngum og þaðan upp á fjall að stíflustæðum við Hvalá, Vatnalautir og Rjúkanda. Vegur verði lagður að stíflu við Dagverðardal og að veitugöngum og stíflu við Neðra-Eyvindarfjarðarvatn. Til viðbótar verði lagðir nokkrir vinnuvegir frá efnis­tökusvæðum að mannvirkjum. Nákvæm staðsetning þeirra, gerð og breidd liggi ekki fyrir, en gera megi ráð fyrir að þeir verði svipaðir að gerð og aðkomuvegirnir. Verður að telja að með þessu hafi hinni ráðgerðu framkvæmd við vinnuvegi vegna undirbúnings Hvalárvirkjunar verið lýst á fullnægjandi hátt í matsskýrslunni jafnframt því að um þá var fjallað í áliti Skipulags­stofnunar um matsskýrsluna.

57. Í kafla 6.3 í greinargerð með umsókn um hið kærða leyfi er fjallað um námur og svæðunum betur lýst. Í skýrslunni er gerð grein fyrir efnisþörf fyrir meginframkvæmd Hvalárvirkjunar, tilgreindar mögulegar námur (jökulruðningsnámur og námur með árseti) og ráðstöfun efnis sem muni falla til við gangagerð. Um nánari afmörkun efnistökusvæða er í matsskýrslunni vísað til útfærslu í skipulagi en efnistökusvæðin við Hvalárósa (ES18) og Hvalárlón (ES19) eru þar tilgreind sem möguleg efnistökusvæði. Hið kærða framkvæmdaleyfi heimilar umtalsverða efnistöku, eða samtals 88.000 m³ á þremur nýjum efnistökusvæðum, einu uppi á Ófeigsfjarðarheiði og tveimur á láglendi í og við Hvalá. Samkvæmt greinargerð leyfishafa verður meginefnistökusvæðið við Hvalárósa (náma ES18). Vestan megin við Neðra-Hvalárvatn er gert ráð fyrir efnistökusvæði (ES19) og í Hvalá við fyrirhugaðar vinnubúðir (ES20), en svæðið þar verði eingöngu nýtt fáist ekki nægilegt efni við Hvalárósa.

Jarðmyndanir

58. Í áliti Skipulagsstofnunar er fjallað um jarðmyndanir og bent á að fram komi í matsskýrslu að áhrif á jarðmyndanir verði fyrst og fremst á framkvæmdatíma og felist í raski á jarðlögum. Umhverfisáhrif vegalagningar á jarðmyndanir á virkjunarsvæðinu séu í flestum tilvikum talin óveruleg, en helstu áhrifin komi fram ef verði af stórum uppfyllingum í lægðum yfir sprungur. Röskun á jarðmyndum geti samtals orðið í heildina á um 10,5 km² svæði og verði röskun vegna vega, náma, efnislosunar og 10 m breiðs beltis vegna slóðagerðar og lagningar strengs eða línu á um 1,5 km² svæði.

59. Í álitinu segir að samkvæmt matsskýrslu verði ekki raskað neinum sýnilegum jarðmyndunum sem myndu teljast sérstæðar eða hafi hátt verndargildi. Vísað er til þess að í umsögn Náttúrufræðistofnunar Íslands komi fram að í frummatsskýrslu sé almennt gengið út frá því að sérstakar jarðminjar verði ekki fyrir áhrifum, en að svæðið virðist ekki hafa verið kannað m.t.t. þessa. Þá er tekið fram að í svörum framkvæmdaraðila komi fram að rétt sé að jarðfræði­rannsóknir á vettvangi hafi ekki verið miklar, en reynt hafi verið að bæta úr því með ítarlegri skoðun loftmynda. Meginhluti jarðmyndana á svæðinu séu víðáttumiklar og einsleitar. Fjallað sé sérstaklega um áhrif á fossa og vötn sem og breytingar á rennsli fallvatna, en síður um aðrar jarðmyndanir. Að nokkru sé það vegna þess að skýr viðmið um slíka umfjöllun skorti. Er niðurstaða Skipulagsstofnunar sú að áhrif framkvæmdarinnar á jarðmyndanir verði talsvert neikvæð. Áhrif verði umfangsmikil og að mestu varanleg og óafturkræf vegna mannvirkja­gerðar, skurðgraftrar og efnistöku.

60. Á árinu 2019, eftir að álit Skipulagsstofnunar um matsskýrslu framkvæmdaraðila lá fyrir, var athygli leyfishafa vakin á því að trjábolaför væru í hraunlagastaflanum við Ófeigsfjörð. Í framhaldinu réðst Náttúrufræðistofnun í sérstaka rannsókn sem fór fram dagana 6.–8. ágúst 2019. Í rannsóknarskýrslu stofnunarinnar kemur fram að á svæðinu sem skoðað hafi verið sé fyrirhugað að leggja veg upp á Ófeigsfjarðarheiði vegna rannsókna í tengslum við Hvalár­virkjun. Fundist hafi alls 46 vel varðveitt og greinileg för eftir trjáboli og önnur 29 för sem hafi verið ógreinilegri eða óviss. Sýni niðurstöður rannsókna að trjábolaförin fylgi ákveðnum hraunlögum, þau séu misgreinileg og stærð þeirra breytileg eftir aldri hraunlaga. Ekki sé vitað til þess að svona mörg trjábolaför hafi verið skrásett á Íslandi á svo litlu svæði, sem sé innan við ferkílómetri að stærð. Fyrir liggi ágætar upplýsingar um trjábolaför sem séu vel greinanleg, en að betur þurfi að fara yfir skrásett trjábolaför í skútum og önnur för sem óvissa ríki um. Full ástæða sé til að skoða svæðið betur með tilliti til trjábolafara.

61. Trjábolaför teljast til jarðmyndana sem eru sérstæðar og því verndar verðar, sbr. m.a. b-lið 1. mgr. 3. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd. Samkvæmt Náttúrufræðistofnun teljast trjábola­för til steingervinga sem njóta verndar með þeim hætti að óheimilt er að nema þá brott eða losa af fundarstað, sbr. 2. mgr. 60. gr. laga nr. 60/2013. Til samanburðar er sú vernd sem lögin veita þeim þó ekki af sama meiði og sú sem fossar njóta skv. 2. mgr. 61. gr. laganna. Í 6. gr. laganna er kveðið á um þá meginreglu að við framkvæmdir, starfsemi, rekstur og önnur umsvif sem áhrif hafi á náttúruna skuli gera allt sem með sanngirni megi ætlast til svo komið verði í veg fyrir náttúruspjöll. Er í góðu samræmi við það að sneiða hjá jarðmyndunum þessum við framkvæmdir með þeim hætti sem mgr. 60. gr. laga um náttúruvernd er mælt fyrir um heimild ráðherra umhverfismála til að mæla í reglugerð fyrir um vernd steinda. Mögulegt er að slíkar jarðmyndanir sem hér um ræðir gætu fallið undir þá vernd, kæmi til þess að slík reglugerð yrði sett.

62. Þrátt fyrir að með þessu hafi nokkuð skort á þekkingu eða lýsingu á jarðfræði svæðisins við gerð matsskýrslu verður ekki álitið að grafið sé undan því heildarmati Skipulagsstofnunar að áhrif framkvæmdarinnar á jarðmyndanir verði álitin talsvert neikvæð, þau verði umfangsmikil og að mestu varanleg og óafturkræf. Má einnig benda á það að af áliti stofnunarinnar má ráða að svæðið hafði á þeim tíma ekki verið kannað með tilliti til þeirra sérstöku jarðmyndana sem síðar fundust á því. Það verður þó ekki hjá því komist að telja til annmarka á matsskýrslunni og áliti Skipulagsstofnunar um hana að ekki var fjallað í henni um þær sérstöku jarðmyndanir sem kom í ljós síðar að væru á svæðinu. Með því skorti á rannsókn málsins.

63. Í ágúst 2019 fól leyfishafi nánar tilgreindri verkfræðistofu að rannsaka allt svæðið við fyrir­huguð mannvirki Hvalárvirkjunar með það að markmiði að kanna hversu algeng trjábolaför væru á svæðinu og kortleggja útbreiðslu þeirra. Samkvæmt skýrslu verkfræði­stofunnar var leitað að þessum náttúruminjum eftir öllum fyrirhuguðum veglínum, stíflu­stæðum og námu­svæðum innan fyrirhugaðra lóna. Hafi fimm starfsmenn stofunnar fylgt fyrir­huguðum vegum og stíflustæðum. Hvert trjábolafar hafi verið hnitsett, mælt, skráð, ljósmyndað og athugasemdir skráðar ef tilefni þótti til. Fram kemur í niðurstöðu skýrslunnar að alls hafi verið skráð 84 trjábolaför, en að auki 30 hugsanleg. Kemur einnig fram að þar sem trjábolaför hafi fundist nærri vegum hafi verið hugað að færslu vegar á staðnum. Hafi trjábolaför fundist á allmörgum stöðum við fyrirhugaða vegi en auðvelt hafi virst að færa vegina lítillega svo þau lendi ekki undir þeim. Við þessa rannsókn var stuðst við breytingu á deiliskipulagi svæðisins. Voru einnig sett fyrirmæli í hið kærða leyfi sem varða vernd þessara jarðmyndana. Það virðist um leið mögulegt að tiltekinn hluti ráðgerðs framkvæmdasvæðis samkvæmt hinu kærða leyfi, þ.e. efnisnáma ES19 sem og aðkomuvegur að henni, hafi ekki verið kortlagður til fulls. Má telja þetta til ágalla á þessari rannsókn enda þótt gert sé ráð fyrir því í hinu kærða framkvæmdaleyfi að sneitt verði hjá trjábolaförum, sbr. skilyrði í liðum 3 og 9–13 í leyfisbréfi.

Vatnalíf og vatnafar

64. Um umhverfisáhrif á vatnalíf er fjallað ítarlega í matsskýrslu framkvæmdarinnar og álitið að framkvæmdir muni hafa tímabundin áhrif á vatnalíf í vötnum á Ófeigsfjarðarheiði, í Hvalá og Eyvindarfjarðará. Tímabundin röskun verði á vatnalífi vegna efnistöku við vötn og jafnvel í nálægð við ósa Hvalár á meðan framkvæmdum standi. Í ljósi þess að skilyrði fyrir vatnalíf í vötnum sem verði fyrir áhrifum muni versna sökum tíðra sveiflna á vatnsborði þeirra á rekstrartíma virkjunarinnar séu áhrif á vatnalíf í þeim vötnum sem fari undir lón metin talsvert neikvæð, en mögulega afturkræf. Að teknu tilliti til núverandi ástands, þeirra breytinga sem verði á rennsli Hvalár, Rjúkanda og Eyvindarfjarðarár og lífsskilyrða í þeim væru áhrif virkjunar á vatnalíf þessara áa metin nokkuð neikvæð en mögulega afturkræf.

65. Í áliti Skipulagsstofnunar er gerð grein fyrir niðurstöðu matsskýrslu um áhrif ráðgerðra fram­kvæmda á vatnalífríki. Um leið er rakið að í umsögn Náttúrufræðistofnunar hafi verið gerðar athugasemdir við það m.a. hvernig staðið hafi verið að framkvæmd rannsókna á vatnalífi. Vísað er til þess að framkvæmdaraðili hafi t.a.m. bent á að þar sem land á Ófeigsfjarðarheiði sé erfitt yfirferðar hafi ekki verið unnt að koma báti ásamt utanborðsmótor að vötnunum og sýnataka því verið bundin við strandsvæði. Þá hafi framkvæmdaraðili bent á að sú aðferðafræði sem beitt hafi verið við mat á verndargildi vatnavistkerfa hérlendis sé ekki staðfest og hafi henni því ekki verið beitt við mat á áhrifum Hvalárvirkjunar á vatnalíf. Telji framkvæmdaraðili að gerð hafi verið grein fyrir heildaráhrifum á lífríki dýra sem lifi í vatni og þeirra sem nýti það sem fæðusvæði.

66. Í álitinu er komist að þeirri niðurstöðu að líklegt sé að áhrif Hvalárvirkjunar á lífríki Rjúkanda og Hvalár verði nokkuð neikvæð þar sem rennsli minnki verulega í ánum og lífsskilyrði séu því líkleg til að breytast miðað við núverandi aðstæður. Áhrifin verði bein og varanleg. Stofnunin telur að óvissa sé um áhrif á laxfiska í Eyvindarfjarðará, þótt fyrir liggi að aðstæður séu þar fremur óhagstæðar laxfiskum vegna lítils hita og lágrar rafleiðni. Í Eyvindarfjarðará, Rjúkanda og Hvalá verði stórir kaflar ánna að mestu þurrir hluta ársins og meðalrennsli Eyvindarfjarðarár þriðjungur náttúrulegs rennslis. Áhrif þurrs farvegs á kafla ánna og rennslis­minnkunar í meiri hluta þeirra á lífríki verði að öllum líkindum nokkuð neikvæð.

67. Í matsskýrslu framkvæmdaraðila og áliti Skipulagsstofnunar er fjallað um áhrif framkvæmda á vatnafar. Kemur fram í álitinu að með fyrirhuguðum framkvæmdum muni vatni verða veitt af stórum hluta vatnasviða Hvalár og Eyvindarfjarðarár, sjö stöðuvötn sem njóti sérstakrar verndar muni fara undir lón og rennsli í þremur óröskuðum ám muni minnka mikið og m.a. hafa áhrif á fossa í þeim öllum. Rennsli í fossinum Drynjanda í Hvalárgljúfrum verði nær ekkert á löngum tímabilum og Hvalárgljúfur verði á sama tíma nær vatnslaust. Þá muni rennsli bæði um Rjúkandafoss og fossa- og flúðaröð í Eyvindarfjarðará verða mun minna en við náttúrulegar aðstæður. Þessar breytingar muni hafa áhrif á yfirbragð og ásýnd ánna og fossanna og á þau víðáttumiklu svæði á Ófeigsfjarðarheiði þar sem lón komi í stað náttúrulegra stöðuvatna. Var það álit stofnunarinnar í ljósi m.a. þessa að áhrif Hvalárvirkjunar á vatnafar verði verulega neikvæð.

68. Þegar álit Skipulagsstofnunar lá fyrir 3. apríl 2017 höfðu gengið í gildi lög nr. 36/2011 um stjórn vatnamála. Lög þessi voru sett til innleiðingar á tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2000/60/EB frá 23. október 2000 um aðgerðaramma bandalagsins um stefnu í vatnamálum. Í lögunum er mælt fyrir um þá skyldu leyfisveitanda við afgreiðslu umsóknar um leyfi á grundvelli skipulagslaga að tryggja að leyfið sé í samræmi við þá stefnumörkun um vatnsvernd sem fram komi í vatnaáætlun, sbr. 3. mgr. 28. gr., þ.e. þau umhverfismarkmið fyrir vatnshlot sem þar séu sett, sbr. 5. mgr. 11. gr. laganna. Samkvæmt 15. gr. laganna skyldi ná umhverfismarkmiðum þeirra eigi síðar en sex árum eftir að slík áætlun yrði staðfest af ráðherra umhverfismála í fyrsta sinn. Á grundvelli ákvæða til bráðabirgða I. skyldi ráðherra staðfesta fyrstu vatnaáætlunina eigi síðar en 1. janúar 2018, en það dróst til 6. apríl 2022. Gildir vatnaáætlun þessi frá upphafi þess árs til loka árs 2027.

69. Af hálfu kærenda er á það bent að við umhverfismat Hvalárvirkjunar hafi hvorki legið fyrir upplýsingar um ástand vatns í skilningi laga nr. 36/2011 né hafi verið lagt mat á þau áhrif sem virkjunin hefði á gæði vatns í skilningi laganna. Séu umhverfismarkmið laganna, svo sem þau verði skýrð að EES-rétti, lagalega bindandi. Á stjórnvaldinu hafi hvílt sú skylda að sjá annars vegar til þess að umræddar upplýsingar lægju fyrir við málsmeðferð umhverfismats og hins vegar að fyrir lægi ástandsmat allra vatnshlota sem orðið gætu fyrir áhrifum. Jafnframt hafi stjórnvaldinu borið að sjá til þess að áhrifamat samkvæmt lögunum færi fram áður en unnt væri að taka afstöðu til umsóknar um framkvæmdaleyfi.

70. Í samræmi við rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er eðlilegt að umfjöllun í matsskýrslu framkvæmdar taki mið af þeim efnislegu kröfum sem gerðar verði við undirbúning leyfisveitingar. Verður um leið að benda á að fjalla verður um álit Skipulagsstofnunar með hliðsjón af þeim lögum sem giltu þegar það var látið í té, en við töku hinnar kærðu ákvörðunar voru ekki liðin tíu ár frá því að álitið lá fyrir. Var því óskylt að leita ákvörðunar um hvort endurskoða þyrfti að hluta eða í heild matsskýrslu áður en leyfi til framkvæmda yrði veitt, sbr. 1. mgr. 12. gr. laga nr. 106/2000. Til þess er einnig að líta að í áliti Skipulagsstofnunar var með vísan til varúðarnálgunar kveðið á um að afla þyrfti frekari upplýsinga um vatnalíf þeirra stöðuvatna sem verði fyrir áhrifum vegna fyrirhugaðra framkvæmda við Hvalárvirkjun áður en til leyfisveitinga kæmi.

71. Í greinargerð leyfishafa með umsókn um framkvæmdaleyfi kemur fram að unnið sé að ástandsflokkun vatnshlota á áhrifasvæði Hvalárvirkjunar í samræmi við lög um stjórn vatnamála og má segja að með því hafi verið brugðist við þessu skilyrði um leið og leitast hefur verið við að fullnægja kröfum sem leiði af lögum um stjórn vatnamála og vatnaáætlun. Kemur nánar fram að teknar hafi verið saman fyrirliggjandi upplýsingar og metið hvað vanti af gögnum svo hægt verði að flokka vatnshlot á áhrifasvæði virkjunarinnar út frá skilyrðum laganna, meta ástand þeirra og greina áhrif framkvæmda á þau. Reiknað sé með því að þeirri vinnu ljúki áður en virkjunarleyfi verði veitt og framkvæmdir hefjist.

72. Í máli þessu er deilt um heimild til að veita framkvæmdaleyfi fyrir fyrsta áfanga Hvalár­virkjunar. Í matsskýrslu er rakið með skýrum hætti að tímabundin röskun verði á vatnalífi vegna efnistöku við vötn og jafnvel í nálægð við ós Hvalár meðan á framkvæmdum standi. Sú efnistaka sem heimiluð er með hinu kærða leyfi er svo umfangsmikil að hún ein og sér væri tilkynningarskyld samkvæmt 19. gr. laga nr. 111/2021, sbr. nánar lið 2.02 í 1. viðauka við lögin. Í áliti Skipulagsstofnunar er ekki tekin afstaða til áhrifa efnistöku vegna undirbúnings­framkvæmda sérstaklega. Í greinargerð leyfisveitanda kom fram, svo sem leyfishafi hefur bent á, að ólíklegt sé að framkvæmdirnar muni hafa áhrif á vatnalíf. Hafa kærendur mótmælt þessu og bent á að meta verði slík áhrif á grundvelli vatnaáætlunar og fyrirmæla reglugerðar nr. 535/2011 um flokkun vatnshlota, eiginleika þeirra, álagsgreiningu og vöktun. Um leið hafa þeir vísað til þess sem segir í greinargerð með deiliskipulagi svæðisins, að efnistaka „geti haft neikvæð áhrif á vatnagæði“ og þess sem fram komi í leyfi Fiskistofu þar sem segi að rask verði í Hvalá vegna efnistöku úr námum ES19 og ES20, sem geti haft áhrif á búsvæði bleikju á svæðunum.

73. Úrskurðarnefndin hefur kynnt sér lýsingu efnistökunnar í umsóknargögnum og telur að af þeim megi ráða að mögulegt sé að vatnsgæðum geti hnignað við efnistökuna svo sem hún er afmörkuð. Hjá því er ekki unnt að líta að í máli þessu liggur ekki fyrir að fullnægjandi mat hafi verið lagt á ástand þeirra yfirborðsvatnshlota sem verða fyrir áhrifum af þeim framkvæmdum sem heimilaðar voru með hina kærða leyfi, né heldur hvort og þá hvaða áhrif þær séu líklegar til að hafa á vistfræðilegt ástand þeirra vatnshlota sem um ræðir sem og þá hvort tilefni hefði verið til að leita heimildar til breytingar á þeim, sbr. 1. mgr. 18. gr. laga nr. 36/2011. Hefði leyfisveitanda með réttu borið að taka rökstudda afstöðu á grundvelli téðra laga og það að svo var ekki gert verður að telja til verulegs annmarka á efni hinnar kærðu ákvörðunar.

Mat á valkostum

74. Í 2. mgr. 9. gr. laga nr. 106/2000 var kveðið á um að í frummatsskýrslu skyldi ávallt gera grein fyrir helstu möguleikum sem til greina kæmu og umhverfisáhrifum þeirra og bera þá saman. Kom fram í skýringum við lagaákvæðið í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 106/2000 að helstu breytingar frá gildandi lögum fælust í því að lagt væri til í samræmi við ákvæði tilskipunar Evrópusambandsins 97/11/EB að framkvæmdaraðili geri grein fyrir helstu möguleikum sem hann hafi kannað og til greina komi, svo sem varðandi tilhögun og staðsetningu. Þá er tekið fram: „Nýmæli þetta hefur mikla þýðingu því að samanburður á helstu möguleikum er ein helsta forsendan fyrir því að raunveruleg umhverfis­áhrif hinnar fyrirhuguðu framkvæmdar séu metin.“ Það var í góðu samræmi við þetta að í ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsáætlun vegna framkvæmdarinnar, dags. 19. ágúst 2015, var gerð sú bending að í frummatsskýrslu þyrfti að gera grein fyrir þeim kosti eða kostum sem skoðaðir hefðu verið til samanburðar við þann kost sem settur væri fram í tillögu að matsáætlun.

75. Í reglugerð nr. 660/2015 um mat á umhverfisáhrifum, sem var í gildi þegar Skipulagsstofnun lét í té álit sitt um matsskýrslu framkvæmdarinnar, sagði í 15. gr. að í tillögu að matsáætlun skyldu eftir því sem við ætti koma fram upplýsingar um mögulega framkvæmdakosti sem til greina kæmu, m.a. núllkost, þ.e. að aðhafast ekkert, og greina frá umfangi og tilhögun annarra kosta og staðsetningu þeirra, sbr. e-lið 2. tölul. 2. mgr. reglugerðargreinarinnar. Jafnframt var tekið fram í h-lið 1. tölul. 2. mgr. 20. gr. reglugerðarinnar að í frummatsskýrslu skyldi eftir því sem við ætti, koma fram yfirlit um valkosti sem gerð væri grein fyrir í frummatsskýrslu, svo sem aðra kosti varðandi tæknilega útfærslu framkvæmdar eða starfsemi, aðra staðarvalkosti eða núllkost. Enn fremur skyldu koma fram upplýsingar um framkvæmdasvæði, svo sem uppdráttur af fyrirhugaðri staðsetningu framkvæmdar og einnig uppdráttur af öðrum staðarvalskostum, sbr. a-lið 2. tölul. nefnds reglugerðarákvæðis. Loks sagði í e-lið 3. tölul. 2. mgr. 20. gr. að í mati á umhverfisáhrifum skyldi, eftir því sem við ætti, koma fram samanburður á umhverfisáhrifum þeirra kosta sem kynntir væru og rökstuðningur fyrir vali framkvæmdar­aðila að teknu tilliti til þeirra áhrifa.

76. Tilgangur mats á mismunandi valkostum er einkum sá að framkvæmdaraðili skoði og rökstyðji raunhæfa valkosti og mótvægisaðgerðir í þeim tilgangi að draga úr umhverfisáhrifum og er samanburður þessara valkosta höfuðatriði við mat á umhverfisáhrifum. Þá ber að kynna bæði matsáætlun og umhverfismatsskýrslu fyrir almenningi og veita með því tækifæri á athuga­semdum. Geta athugasemdir frá almenningi og aðilum sem hafa hagsmuna að gæta haft verulega þýðingu, t.a.m. um það hvaða valkosti umhverfismat lýtur að. Það verður þó ekki álitið skylt að lýsa umhverfisáhrifum allra valkosta með sama hætti og valkosti framkvæmdar­aðila. Hefur þótt ásættanlegt að umfjöllun um aðra valkosti hafi að geyma samanburð sem geti auðveldað stjórnvöldum og almenningi að leggja mat á umhverfisáhrif áformaðrar fram­kvæmdar og að af þeirri umfjöllun verði um leið ráðið hvers vegna sá valkostur var valinn sem lagður var til grundvallar.

77. Í áliti Skipulagsstofnunar um matsskýrslu framkvæmdaraðila var greint frá því að fram­kvæmdaraðili telji að ekki séu aðrir raunhæfir kostir við virkjun Hvalár. Miðlanir séu af þeirri stærð sem hagkvæmast sé fyrir orkuframleiðsluna. Minni miðlanir myndu minnka orku­framleiðslu og hagkvæmni virkjunarinnar. Áður hafi verið skoðuð 37 MW virkjun, en nú sé gert ráð fyrir 55 MW virkjun. Uppsett afl sé nokkuð mikið en það hafi þó, að mati framkvæmdaraðila, ekki mikil aukin umhverfisáhrif. Greint er frá því að Landvernd hafi í athugasemd m.a. spurt hvort að minnka mætti umfang Hvalárvirkjunar með því að sleppa veitu úr Eyvindafjarðarlóni og þar með hlífa flúðunum í Eyvindarfjarðará og e.t.v. Hvalárfossi líka með því að setja frárennslið aftur í Hvalá ofan fossins. Af því tilefni er rakið í álitinu að í matsskýrslu komi fram að ef áhrif virkjunar á Hvalárfoss yrðu minnkuð með því að láta frá­rennsli virkjunarinnar koma í Hvalá ofan fossins í um 21 m h.y.s. myndi orkuframleiðsla virkjunarinnar minnka um 6% án þess að stofnkostnaður við hana minnkaði markvert. Er einnig tekið fram að í svörum framkvæmdaraðila í matsskýrslu komi m.a. fram að minni virkjun í Hvalá, t.d. með því að sleppa veitu frá Eyvindarfjarðará, yrði fjárhagslega óhagkvæmari og nýtti orkuauðlindina á svæðinu á mun lakari hátt og ekki sé hægt að ganga að því sem vísu að umhverfisáhrif minni virkjunar í Hvalá myndu verða verulega minni.

78. Í matsskýrslu er gefið yfirlit um áform síðustu áratuga um virkjun ánna sem koma niður af Ófeigsfjarðarheiði. Frumhönnun Hvalárvirkjunar hafi verið gerð af tiltekinni verkfræðistofu árið 2007. Fyrirkomulag virkjunarinnar hafi verið mjög svipað og nú sé miðað við, en með veitu úr Efra-Eyvindarfjarðarvatni hafi orkugeta verið áætluð 240 GWh/a og uppsett afl 37 MW. Árið 2013 hafi tiltekin verkfræðistofa rýnt fyrri skýrslu út frá þörfum tiltekins fram­leiðanda raforku og tekið mið af framleiðslu- og tekjulíkani þar sem vægi hafi verið lagt á framleiðslu orku að vetrarlagi og yfir hádaginn, þegar orkuþörf markaðarins væri meiri en á nóttunni. Séu miðlunarrými og uppsett afl verðmæt í því líkani. Hafi við þetta komið í ljós að hagkvæmt væri að stækka inntakslónið með því að færa meginstífluna niður fyrir Neðra-Hvalárvatn og hækka vatnsborð þess frá 300 upp í 315 m h.y.s. Einnig hafi reynst hagkvæmt að veita neðar úr Eyvindarfjarðará og gera miðlun í Neðra-Eyvindarfjarðarvatni. Auk þess hafi reynst hagkvæmara að setja upp 55 MW afl frekar en 38 MW. Þessar breytingar hafi leitt til þess að orkuframleiðsla virkjunarinnar hafi aukist og orðið allt að 320 GWh/a.

79. Í matsskýrslunni er rakið að í stað aðrennslisganga hafi verið lagt mat á notkun niðurgrafinna þrýstipípa. Hafi gangnaleiðin reynst hlutfallslega hagkvæmari við meira uppsett afl. Þar sem pípuvirkjunin hafi verið talin hafa mun meiri áhrif á umhverfið hafi ekki verið talin ástæða til að skoða hana frekar. Loks er greint frá núllkosti, þ.e. áhrifum þess ef ekki verði af fyrirhugaðri framkvæmd. Skapist þá ekki grundvöllur fyrir jákvæð samfélagsleg áhrif né verði þá af neikvæðum áhrifum virkjunarinnar á umhverfisþætti svo sem á landslag og lífríki í ám, vötnum og á landi. Lýkur þessari umfjöllun á þeirri athugasemd framkvæmdaraðila að uppsett afl sé nokkuð mikið á virkjuninni, en það hafi þó, að hans mati, ekki mikil aukin umhverfisáhrif í för með sér. Hugsanlega kynni að vera hagkvæmt að sækja meira vatn til virkjunarinnar og veita í Neðra-Eyvindarfjarðarvatn með löngum jarðgöngum allt frá Bjarnarfjarðará er félli í Bjarnar­fjörð nyrðri. Virkjun Hvalár með þeim hætti sem lýst væri hindri þó ekki að þær veitur kynnu að verða gerðar seinna.

80. Hjá því er erfitt að líta að staðarval vatnsaflsvirkjunar er eðli máls samkvæmt að mestu bundið. Eigi að síður hefði framkvæmdaraðila verið rétt, í samræmi við ábendingu Skipulagsstofnunar í ákvörðun um matsáætlun vegna framkvæmdarinnar, að leitast við að gera grein fyrir þeim kosti eða kostum sem skoðaðir hefðu verið og bera þá saman á grundvelli þeirra umhverfisþátta sem væru af þýðingu. Leiða má af umfjöllun í matsskýrslu að við hönnun virkjunarinnar hafi í reynd verið skoðaðir aðrir raunhæfir kostir hvað varði t.d. staðarvalkosti stíflna og veitna auk stöðvarhúss, sem hafi í för með sér önnur eða breytileg umhverfisáhrif. Í reynd tekur umfjöllun í matsskýrslu og áliti Skipulagsstofnunar um framkvæmdina nær einungis mið af hagkvæmni en ekki umhverfisáhrifum. Með því skortir á lýsingu raunhæfra valkosta með tilliti til tæknilegrar útfærslu framkvæmdar eða starfsemi og annarra staðarvalkosta, sbr. 2. mgr. 20. gr. reglugerðar nr. 660/2015 um mat á umhverfisáhrifum, sem var í gildi á þeim tíma að álit Skipulagsstofnunar var látið í té. Til nánari skýringar um þýðingu þessa má benda á að komi til þess að leitað verði heimildar til breytingar á vatnshloti vegna framkvæmda við Hvalárvirkjun skv. 18. gr. laga nr. 36/2011, er þáttur í slíku mati hvaða aðrir valkostir séu raunhæfir, þ.e. hvort tilgangi framkvæmda verði ekki náð með góðu móti með umhverfisvænni leiðum, vegna tæknilegra erfiðleika eða óhóflegs kostnaðar, sbr. c-lið 2. mgr. þeirrar lagagreinar. Telja verður þetta til annmarka á undirbúningi hinnar kærðu ákvörðunar.

81. Í tilefni af sjónarmiðum kærenda verður tekið fram að ekki verður litið svo á að framkvæmdar­aðila hafi verið skylt að fjalla um aðra valkosti á borð við það að í stað virkjunar verði það landssvæði sem hefði farið undir virkjunina nýtt til annarra nota eða raforku­framleiðsla efld á öðrum svæðum, en slíkt valkostamat heyrir fremur undir stefnumótun skipulagsáætlana eða rammaáætlunar.

Samlegðaráhrif með öðrum framkvæmdum o.fl.

82. Af hálfu kærenda er tekið fram að í ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsáætlun fyrir Hvalárvirkjun hafi verið vísað til kafla 3.1.3 í matsáætlun, þar sem fram hafi komið að í frummatsskýrslu yrði gerð grein fyrir staðsetningu og frágangi raflína. Hafi þetta verið í samræmi við 9. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum. Sé frummatsskýrsla ekki í samræmi við þetta. Um raforkuflutning er fjallað í kafla 5.1 í matsskýrslunni og er þar sýnd fyrirhuguð leið jarðstrengs eða loftlínu frá Hvalárvirkjun að tengivirki við Ísafjarðardjúp og má af þessu ráða að á þeim tíma sem matsskýrslan var gerð hafi ekkert legið fyrir um nákvæma legu raforku­innviða né heldur hvort um yrði að ræða loftstreng eða jarðstreng. Kemur skýrt fram í skýrslunni að ekki sé frágengið hvernig tenging hennar við flutningskerfi raforku verði hagað, en hugmyndir þar um hafi verið skoðaðar með Landsneti. Þá er með almennum hætti lýst mögulegri tilhögun jarðstrengs og loftlínu og kemur m.a. fram að verði um loftlínu að ræða megi reikna með að möstur hennar verði um 13–19 m há og um 150 m verði á milli mastra, en línulögn í heild sinni verði um 24 km að lengd.

83. Í áliti Skipulagsstofnunar er rakið að í matsskýrslu framkvæmdaraðila hafi verið gerð grein fyrir því að rekstur virkjunarinnar væri háður því að lögð yrði raflína frá virkjuninni að fyrirhuguðu tengivirki á Langadalsströnd við Ísafjarðardjúp. Lagning raflínunnar sé á vegum annars framkvæmdaraðila og hafi ekki gengið í gegnum málsmeðferð samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum. Því hafi ekki verið lagt mat á umhverfisáhrif hennar og þeirra kosta sem til greina kæmu varðandi legu og útfærslu. Fram kemur einnig að raflínan komi til með að liggja um tvö sveitarfélög, Árneshrepp og Strandabyggð, en Hvalárvirkjun sé öll innan Árneshrepps.

84. Í 2. mgr. 5. gr. laga nr. 106/2000 var kveðið á um að í þeim tilvikum þegar fleiri en ein matsskyld framkvæmd væri fyrirhuguð á sama svæði eða framkvæmdirnar væru háðar hver annarri gæti Skipulagsstofnun að höfðu samráði við viðkomandi framkvæmdaraðila og leyfis­veitendur ákveðið að umhverfisáhrif þeirra skyldu metin sameiginlega. Var mögulegt að bera þá ákvörðun sérstaklega undir æðra stjórnvald, 14. gr. laganna. Verður ekki af þessum fyrirmælum ráðið að lögbundin nauðsyn stæði til þess að um framkvæmdirnar yrði fjallað í einu umhverfismati, en það breytir ekki þeim kröfum sem gera verður til þess að umfjöllun um samlegðar- eða sammögnunaráhrif sé fullnægjandi. Gera verður af þeim sökum kröfu til þess að lýst verði tengdum framkvæmdum við tengingu virkjunarinnar við flutningskerfi raforku. Eru enda ótvíræð samlegðaráhrif af þessum tveimur framkvæmdum m.t.t. umhverfisþátta og þá einkum sjónrænna áhrifa og áhrifa á óbyggð víðerni.

85. Fram kemur í áliti Skipulagsstofnunar um áhrif framkvæmdarinnar á landslag að ljóst sé af framlögðum gögnum að umfang framkvæmdarinnar sé mikið og verulegar ásýndarbreytingar hljótist af henni. Lagning rafstrengs yfir Ófeigsfjarðarheiði sé forsenda virkjunarinnar en framkvæmdaraðili sé þar annar. Líta verði til þeirrar framkvæmdar ásamt áformum um virkjun á Langadalsströnd í Ísafjarðardjúpi, þegar lagt sé mat á samlegðaráhrif Hvalárvirkjunar með öðrum framkvæmdum, einkum varðandi áhrif á óbyggð víðerni. Sé ljóst að helstu neikvæð áhrif fyrirhugaðra framkvæmda verði á víðerni. Muni framkvæmdir við Hvalárvirkjun skerða víðáttumesta, samfellda óbyggða víðerni á Vestfjörðum um 200 km² og lagning háspennulínu um rúmlega 100 km² til viðbótar. Verði af hugmyndum um Austurgilsvirkjun skerðist víðerni frekar um 230 km² þannig að heildarskerðing þeirra verði um 530 km². Kemur og fram að þau mannvirki sem valdi skerðingu á víðernum sem afmörkun víðerna skilgreinist út frá, hafi mismikil skerðingaráhrif og ljóst sé að loftlína valdi meiri skerðingu. Loftlína muni hafa neikvæðari áhrif á víðerni og ásýnd en jarðstrengur. Var þessi umfjöllun sett í samhengi við ákvæði laga nr. 60/2013 um náttúruvernd. Verður að telja að Skipulagsstofnun hafi með þessu gert eins vel grein fyrir samlegðaráhrifum af virkjuninni og raflínunni, sem kostur var á þessum tíma. Var einnig gerð um það bending að æskilegt væri að leyfisveitingar til þessara framkvæmda, þ.e. virkjunarinnar og raflínunnar, færu fram samhliða.

86. Það var álit Skipulagsstofnunar að áhrif framkvæmdarinnar á óbyggð víðerni kynnu að vera vanmetin og líkur væru á því að framkvæmdin hefði meiri áhrif til skerðingar á óbyggðum víðernum en niðurstöður matsskýrslu gæfu til kynna, eins og reyndar kæmi fram í skýrslunni. Skipulagsstofnun taldi að áhrif framkvæmdarinnar á ásýnd, landslag og víðerni yrðu verulega neikvæð þrátt fyrir mótvægisaðgerðir þær sem framkvæmdaraðili fyrirhugaði og fjallað væri um í matsskýrslu og fylgigögnum með henni. Var því lögð á það áhersla að í aðalskipulagi, deiliskipulagi og leyfum yrðu sett ákvæði um útfærslu og tilhögun framkvæmda og mótvægis­aðgerða sem miðuðu að því að draga úr áhrifunum. Gerir úrskurðarnefndin ekki athugasemd við þessa umfjöllun Skipulagsstofnunar um víðtæk áhrif framkvæmdarinnar á óbyggð víðerni og mikilvægi þess að leitað sé leiða til að draga úr þeim. Svo sem kærendur benda á er afstaða stofnunarinnar í ágætu samræmi við athugun The Wildland Research Institute á skerðingu óbyggðra víðerna vegna framkvæmda við Hvalárvirkjun og raflínur að henni. Samantekt á þeirri athugun er meðal gagna á vef Skipulagsstofnunar um matsáætlun vegna Hvalárlínu 1 og Miðdalslínu 1, frá 28. nóvember 2025. Kemur þar fram það mat að verði af framkvæmdum við virkjunina og tengdar raflínur muni óbyggð víðerni skerðast um sem nemi á bilinu 263–284 km². Hjá því er þó erfitt að líta að sú línulögn sem lýst er í matsskýrslu virðist önnur en sú sem nú er ráðgerð og hefur með því önnur umhverfisáhrif.

87. Sú framkvæmd sem um er deilt í máli þessu varðar undirbúning Hvalárvirkjunar með allumfangsmikilli slóða- eða vegagerð. Í greinargerð leyfisveitanda með hinu kærða leyfi var tekið undir umfjöllun í áliti Skipulagsstofnunar um að rétt væri að draga eins og kostur væri úr neikvæðum umhverfisáhrifum framkvæmda. Var rakið að ekki verði eins mikil áhrif af fyrirhugaðri framkvæmd á ásýnd, landslag og víðerni á þessu stigi eins og gert sé ráð fyrir við heildarframkvæmdina. Kom og fram að við gerð slóða verði sem minnst raskað í kringum árfarvegi og að efnistaka sé aðeins á samþykktum efnistökusvæðum. Sé umfang vinnuvegar talsvert minna en það sem lýst sé í matsskýrslu. Þá séu frekari rannsóknir sem gerðar hafi verið eftir að álit Skipulagsstofnunar lá fyrir stór þáttur í því að draga úr áhrifum undirbúnings­framkvæmda. Er lögð áhersla á að farið verði eftir frágangsáætlun framkvæmdaraðila þannig að sem minnst rask verði á svæðinu. Þá hafi verið sett ýmis skilyrði til að draga úr neikvæðum umhverfisáhrifum. Með þessu var leitast við að fjalla á greinargóðan hátt um áhrif framkvæmda samkvæmt hinu kærða leyfi á óbyggð víðerni.

—–

88. Að öllu framangreindu virtu verður að telja að álit Skipulagsstofnunar um matsskýrslu framkvæmdaraðila sem og matsskýrslan sjálf, sé haldin slíkum annmörkum að hún sé ekki fullnægjandi grundvöllur til töku ákvörðunar um þá framkvæmd sem um er deilt í máli þessu. Varða að vísu athugasemdir úrskurðarnefndarinnar aðallega framkvæmdina í heild sinni, en sem rakið er í forsendum hér að framan verður almennt ekki við það búið að fjalla eingöngu um stakar framkvæmdir, sem eru hluti af heildstæðu mati á umhverfisáhrifum, án þess að huga að samhengi þeirra við framkvæmdirnar í heild sinni. Við mat á gildi hinnar kærðu ákvörðunar er þó í reynd nægilegt að vísa til þess að leyfisveitanda hefði verið skylt við undirbúning hennar að taka rökstudda afstöðu til ráðgerðra framkvæmda á grundvelli vatnaáætlunar og laga nr. 36/2011. Það að svo var ekki gert verður að telja til svo verulegs annmarka á ákvörðuninni að hún getur ekki staðið óröskuð. Verður af þessum sökum að fallast á kröfu kærenda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar. 

Úrskurðarorð

Felld er úr gildi ákvörðun hreppsnefndar Árneshrepps frá 21. ágúst 2025 um að veita framkvæmdaleyfi fyrir fyrsta áfanga Hvalárvirkjunar.