Ár 2010, fimmtudaginn 14. janúar, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21 í Reykjavík. Mættir voru Hjalti Steinþórsson forstöðumaður, Ásgeir Magnússon héraðsdómari og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 156/2007, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Mosfellsbæjar frá 7. nóvember 2007 um að samþykkja deiliskipulag Lækjarness í Mosfellsdal.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með ódagsettu bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, er barst nefndinni hinn 28. nóvember 2007, kærir Þ, Laxnesi, Mosfellsbæ, þá ákvörðun bæjarstjórnar Mosfellsbæjar frá 7. nóvember 2007 að samþykkja deiliskipulag Lækjarness í Mosfellsdal.
Gerir kærandi þá kröfu að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.
Málavextir: Á fundi skipulags- og byggingarnefndar 10. júlí 2007 var lögð fram beiðni um að auglýst yrði tillaga að deiliskipulagi Lækjarness, sem mun vera spilda úr landi Laxness í Mosfellsdal. Var afgreiðslu málsins frestað. Á fundi nefndarinnar 14. ágúst s.á. var eftirfarandi fært til bókar: „Nefndin leggur til að tillagan verði auglýst til kynningar skv. 25. gr. S/B-laga, þrátt fyrir að hesthús sé staðsett í jaðri hverfisverndarbeltis skv. tillögunni. Nefndin telur að hér sé um undantekningartilvik að ræða, þar sem í ljós hefur komið að misræmi er í afmörkun vatnsverndarsvæðis í aðal- og deiliskipulagi á þessum stað, og tekur fram að ekki sé með þessu gefið fordæmi fyrir frekari frávikum frá hverfisvernd við Köldukvísl.“ Í kjölfar þessa birtist svohljóðandi auglýsing, m.a. í Morgunblaðinu 31. ágúst 2007: „Mosfellsbær auglýsir hér með skv. 25. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 tillögu að deiliskipulagi fyrir land Lækjarness í Mosfellsdal. Landið er norðan Köldukvíslar, milli Laxness og golfvallar, um 1,4 ha að stærð. Á suðurhluta þess gilda hverfisverndarákvæði og norðurhlutinn er innan fjarsvæðis vatnsverndar. Tillagan gerir ráð fyrir tveimur byggingarreitum, annars vegar fyrir íbúðarhús allt að 400 m² á sama stað og íbúðarhús stendur nú, og hins vegar fyrir hesthús allt að 200 m² á suðausturhluta landsins. Kvaðir eru settar um umferð að golfvelli, reiðleið meðfram Köldukvísl og raflínu (Skálholtslínu).“ Kom kærandi á framfæri athugasemd vegna þessa, en hann er ábúandi jarðarinnar Laxness sem Lækjarnes mun hafa verið skipt út úr. Á fundi skipulags- og byggingarnefndar 16. október 2007 var starfsmönnum falið að semja drög að svörum vegna athugasemda kæranda og á fundi nefndarinnar hinn 30. s.m. var eftirfarandi fært til bókar: „Nefndin samþykkir framlögð drög að svari og leggur til að tillagan verði samþykkt skv. 25. gr. s/b-laga, með fyrirvara um útfærslu götu og reiðleiðar um lóðina.“ Var framagreint staðfest á fundi bæjarstjórnar 7. nóvember 2007.
Á fundi skipulags- og byggingarnefndar 20. maí 2008 var lögð fram umsókn um leyfi fyrir bráðabirgðaíverustað. Var eftirfarandi fært til bókar: „Emil Pétursson óskar þann 14. maí 2008 eftir heimild fyrir bráðabirgðahúsi meðan endurbygging í Lækjarnesi á sér stað, sbr. meðfylgjandi uppdrátt. (Húsið er þegar til staðar en stendur laust, án varanlegs grunns). Nefndin samþykkir ekki stöðuleyfi fyrir vinnuskúrinn fyrr en lagðir hafa verið fram endanlegir deiliskipulagsuppdrættir og uppdrættir fyrir mannvirki á lóðinni í samræmi við deilskipulag.“ Var framangreint staðfest á fundi bæjarstjórnar 4. júní 2008.
Á fundi skipulags- og byggingarnefndar 29. september 2009 var eftirfarandi bókað vegna Lækjarness: „Lagður fram endurskoðaður tillöguuppdráttur, sbr. bókun á 213. fundi. Nefndin leggur til að skipulagstillagan verði auglýst að nýju.“ Á fundi bæjarstjórnar 7. október 2009 var fært til bókar að í ljósi nýrra upplýsinga frá Skipulagsstofnun ítreki bæjarstjórn samþykkt skipulagsins frá 7. nóvember 2007.
Í bréfi Skipulagsstofnunar til skipulagsfulltrúa, dags. 14. október 2009, sagði m.a: „Vísað er til erindis Mosfellsbæjar, dags. 5. október 2009, þar sem deiliskipulag Lækjarness í Mosfellsdal, er sent Skipulagsstofnun til yfirferðar samkvæmt 3. mgr. 25. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Deiliskipulagið var samþykkt með breytingum í bæjarstjórn 7. nóvember 2007, ásamt umsögn skipulagsfulltrúa um framkomnar athugasemdir, dags. 30. nóvember 2007. Athugasemdir bárust á kynningartímanum. Málsmeðferð var skv. 25. gr. skipulags- og byggingarlaga. Í bréfi sveitarfélagins kemur m.a. fram að deiliskipulagstillagan er fyrir svæði utan þéttbýlis og að ekki hefur orðið breyting á eignarhaldi eða nýtingu aðliggjandi landa síðan þá. Jafnframt mun sveitarfélagið tilkynna eigendum aðliggjandi landa bréflega um gildistöku deiliskipulagsins, auk þess að auglýsa niðurstöðuna skv. 1. mgr. 25. gr. skipulags- og byggingarlaga. Skipulagsstofnun fellst á rök sveitarfélagins og telur óþarft að kynna tillöguna að nýju þrátt fyrir að um tvö ár séu síðan hún var auglýst.“
Með bréfi skipulagsfulltrúa til kæranda, dags. 16. október 2009, var tilkynnt að deiliskipulag Lækjarness, sem samþykkt hafði verið 7. nóvember 2007, myndi taka gildi við birtingu auglýsingar í B-deild Stjórnartíðinda 19. október 2009 og birtist auglýsingin þann dag.
Málsrök kæranda: Af málsgögnum má ráða að krafa kæranda um ógildingu hins kærða deiliskipulags sé gerð með vísan til þess að hluti Lækjarness fari inn á land Laxness samkvæmt skipulagsuppdrætti. Vegurinn sem liggi að Lækjarnesi sé í eigu Laxness og sé einkavegur. Þeir er átt hafi erindi á golfvöllinn hafi notað veginn en til standi að loka honum fyrir bílaumferð þar sem öryggi hestamanna sé ekki tryggt. Þar með sé engin aðkoma að Lækjarnesi. Ennfremur sé vísað til þess að Lækjarnes sé á vatnsverndarsvæði.
Málsrök Mosfellsbæjar: Af hálfu Mosfellsbæjar er vísað til þess að málatilbúnaður og rökstuðningur kæranda sé svo óljós að erfitt sé að átta sig á því hvað átt sé við og krafan vanreifuð. Engin tilraun sé gerð til að útskýra hvers vegna kærandi telji landamerki óljós og ekki sé vísað til gagna um landamerki eignanna. Þá sé vakin athygli á því að ytri mörk Laxness hafi verið samþykkt af þáverandi eigendum jarðarinnar og þeim þinglýst 5. ágúst 1993. Kærandi hafi ekki lagt fram nein þinglýst gögn sem ógildi það samkomulag. Þá sé ekki ljóst hvort kærandi sé að óska eftir því að úrskurðarnefndin ákveði landamerki jarðarinnar sem sé ekki hlutverk nefndarinnar, sbr. 8. gr. skipulags- og byggingarlaga.
Þá haldi kærandi því fram að aðkomuvegur að hinni deiliskipulögðu lóð sé „…einkavegur í eigu óskipts lands að Laxnesi. Þar að auki er vegurinn skráður sem reiðvegur á aðalskipulagi.“ Bent sé á að umræddur vegur hafi verið aðkomuleið fyrir Bakkakotsvöll, Lækjarnes og Guddulaug um árabil og verið í sameign Mosfellsbæjar, nafngreindra aðila og kæranda. Umræddur vegur muni hafa verið til staðar þegar kærandi hafi keypt eign sína og þá þjónað sama hlutverki. Hið kærða skipulag geri hvorki ráð fyrir breytingu á vegstæðinu í landi kæranda né breyttum notum vegarins.
Samkvæmt 3. mgr. 2. gr. skipulags- og byggingarlaga sé deiliskipulagi ætlað að vera nánari útfærsla á aðalskipulagi. Í aðalskipulagi Mosfellsbæjar sé kveðið á um reiðleiðir, en líta verði svo á að þar sé ekki endilega um nákvæma legu að ræða, heldur sé hún háð þeirri ónákvæmni sem almennt sé í aðalskipulagi og ráðist m.a. af mælikvarða uppdráttar. Í aðalskipulaginu sé ekki kveðið á um legu húsagatna eða heimreiða að húsum og býlum. Þótt aðalskipulag sýni reiðleið í svipaðri legu og núverandi vegur þýði það ekki að vegurinn sé þar með skilgreindur sem reiðleið og geti ekki haft annað hlutverk. Í deiliskipulaginu sé þarna skilgreindur akvegur sem hafi í meginatriðum sömu legu og núverandi vegur, en til hliðar við hann sé gert ráð fyrir reiðleið. Ekkert ósamræmi sé því á milli aðal- og deiliskipulagsins að þessu leyti. Þá megi benda á að vegurinn hafi verið notaður sem bílvegur um árabil án þess að athugasemdir hafi verið við það gerðar af landeigendum. Ekki sé um þess háttar frávik frá aðalskipulagi að ræða að það geti valdið ógildi deiliskipulagsins.
Þá sé á því byggt að skv. 33. gr. skipulags- og byggingarlaga geti aðili sem telji eign sína hafa rýrnað vegna skipulagsbreytinga gert kröfu um bætur vegna rýrnunarinnar til sveitarstjórnar. Telji kærandi sig hafa orðið fyrir tjóni vegna deiliskipulagsins og geti hann sannað það tjón eigi hann bótarétt. Það sé sveitarstjórnar að meta hvort rýrnun hafi átt sér stað en ekki úrskurðarnefndarinnar.
Málsrök eiganda Lækjarness: Af hálfu eiganda Lækjarness er þess krafist að málinu verði vísað frá úrskurðarnefndinni, enda eigi kærandi enga lögvarða hagsmuni af hinu samþykkta deiliskipulagi Lækjarness. Staðreyndin sé sú að kærandi hafi eingöngu fullan umráðarétt yfir lítilli lóð (5.460 m² er umlyki húsakost hans í Laxnesi. Laxnes 1, sem liggi að Lækjarnesi og sé undir vegi þeim er liggi heim að Lækjarnesi, sé óskipt í eigu Mosfellsbæjar, sem eigi 25% eignarhlut, auk tilgreindra einstaklinga, þar á meðal kæranda, en hlutur hans sé aðeins 5,95%.
Árið 1993 hafi landamerki Lækjarness verið hnitasett og samþykkt af þáverandi eigendum Laxness. Umdeilt deiliskipulag sé innan þinglýstra landamerkja. Kærandi hafi ekki gert neinn reka að því að vísa fram gögnum sem sýni með einhverjum hætti fram á að landamerki séu óljós eða að vegurinn sé þarna í óþökk landeigenda. Þegar kærandi hafi eignast 5,95% hlut í Laxnesi 1 árið 1999 hafi vegurinn verið í notkun. Sé gildandi aðalskipulag Mosfellsbæjar skoðað megi glögglega sjá að vegurinn sé teiknaður inn á það.
Því sé alfarið hafnað að vegurinn, sem liggi heim að Lækjarnesi, sé einkavegur er tilheyri Laxnesi 1. Vegurinn hafi verið lagður af sveitarfélaginu og Vegagerðinni í kringum árið 1980, m.a. vegna þess að áin Kaldakvísl hefði valdið töluverðu landbroti. Til að koma í veg fyrir það hafi farvegur árinnar verið gerður beinni með því að taka efni upp úr ánni og leggja það á norðurbakka hennar. Þar hafi umræddur vegur myndast, en hann hafi þá verið notaður til að komast að dæluskúr í eigu sveitarfélagsins, í landi Lækjarness. Þetta hafi verið gert í fullu samráði við þáverandi landeigendur. Vegurinn sé að auki notaður til að komast að golfvellinum sem liggi að landi Lækjarness. Ljóst sé því að um sé að ræða veg sem liggi eins og hann hafi gert frá því hann hafi verið lagður með samþykki allra hlutaðeigandi frá upphafi.
Telji kærandi eða aðrir sig hafa forræði á landi undir veginum heim að Lækjarnesi, umfram það sem þinglýst gögn beri með sér, beri þeim að sýna fram á það með óyggjandi hætti. Meðan það sé ekki gert sé ekki hægt að fallast á að kærandi hafi lögvarða hagsmuni eða tilefni til að kæra viðkomandi deiliskipulag.
Bent sé á að hið kærða deiliskipulag sé í samræmi við lög og reglugerðir sem gildi um skipulags- og byggingarmál. Deiliskipulagið sé hið fyrsta á svæðinu og gangi því framar fyrra svæðisskipulagi og fyrra aðalskipulagi. Hið umþrætta deiliskipulag sé af hinu góða þar sem verið sé að koma á framtíðarskipulagi á svæðinu í samræmi við gildandi lög og reglur.
Deiliskipulagið hafi verið unnið í fullri samvinnu við Mosfellsbæ og íbúa sveitarfélagsins. Einu mótmælin sem hafi borist séu frá kæranda sem samkvæmt þinglýstum eignarheimildum fari aðeins með eignarhald á 5,95% af óskiptu landi Laxness 1. Aðrir eigendur Laxness 1 hafi ekki sett fram mótmæli og sé því ekki ljóst að kærandi hafi heimild til að kæra án samþykkis meðeigenda sinna. Skortur sé því á samaðild sóknarmegin ef litið sé til almennra reglna er gildi um réttarfar á Íslandi.
Andsvör kæranda vegna málsraka Mosfellsbæjar: Af hálfu kæranda er málsrökum bæjaryfirvalda andmælt og bent á að í Lækjarnesi hafi hingað til verið sumarbústaður en ekki íbúðarhús.
——-
Aðilar máls þessa hafa fært fram ítarlegri rök fyrir máli sínu, sem ekki verða rakin hér frekar, en úrskurðarnefndin hefur haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Niðurstaða: Eins og að framan er rakið gerir eigandi Lækjarness kröfu um að máli þessu verði vísað frá úrskurðarnefndinni með þeim rökum að kærandi eigi ekki lögvarða hagsmuni af niðurstöðu þess. Á þetta verður ekki fallist. Læknarnes er landspilda á norðurbakka Köldukvíslar, austan Bakkakots og vestan Laxness, þar sem kærandi er búsettur og stundar atvinnurekstur. Verður því að telja að kærandi eigi ótvíræða hagsmuni af niðurstöðu málsins vegna þess nábýlis sem að framan er lýst. Á kærandi sjálfstæðra hagsmuna að gæta af úrlausn málsins og stendur það ekki í vegi fyrir málatilbúnaði hans þótt sameigendur hans að Laxnesi 1 hafi ekki látið það til sín taka.
Í máli þessu er krafist ógildingar á deiliskipulagi fyrir Lækjarnes í Mosfellsdal, sem bæjarstjórn samþykkti á fundi sínum hinn 7. nóvember 2007 og auglýst var í B-deild Stjórnartíðinda hinn 19. október 2009. Tekur skipulagið til um 1,4 ha svæðis og er með því heimilað að byggja þar allt að 400 m² tvílyft einbýlishús og bílskúr og einnar hæðar hesthús, allt að 200 m².
Umrætt deiliskipulagssvæði, Lækjarnes í Mosfellsdal, er samkvæmt gildandi aðalskipulagi Mosfellsbæjar á skilgreindu landbúnaðarsvæði norðan Þingvallavegar. Spildan er ekki skráð lögbýli, en henni mun hafa verið skipt út úr landi jarðarinnar Laxness. Samkvæmt aðalskipulaginu er í Mosfellsdal gert ráð fyrir blöndu íbúðarbyggðar og landbúnaðar á um 174 ha svæði, en það svæði er allt sunnan Þingvallavegar og á sú landnotkun sem þar er því ekki við um Lækjarnes. Í kafla 2.3.7 í greinargerð aðalskipulagsins er nánar fjallað um landbúnaðarsvæði. Segir þar að um 540 ha þess séu í Mosfellsdal en af þeim séu 174 ha skilgreindir sem blanda íbúðarbyggðar og landbúnaðar og er þar augljóslega átt við það svæði sunnan Þingvallavegar sem áður getur. Þá segir að auk hefðbundins búskapar, þar sem hann sé enn stundaður, sé gert ráð fyrir að á landbúnaðarsvæðum geti verið umfangsmikil ylrækt, trjárækt, frístundabúskapur og annar búskapur sem ekki krefjist mikils landrýmis, s.s. alifugla- og svínarækt.
Í grein 4.14.1 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998 segir að landbúnaðarsvæði nái yfir allt land jarða eða lögbýla, sbr. ákvæði jarðalaga og ábúðarlaga um land sem nýtt sé til landbúnaðar. Þar segir og að á landbúnaðarsvæðum skuli fyrst og fremst gera ráð fyrir byggingum og starfsemi sem tengist búrekstri á jörðum.
Ekki er í hinu kærða deiliskipulagi gerð grein fyrir hvernig það samræmist aðalskipulagi, en úrskurðarnefndin telur að skýra verði heimildir aðalskipulagsins til samræmis við tilvitnað ákvæði skipulagsreglugerðarinnar. Ekki sé því unnt að heimila í deiliskipulagi byggingu íbúðarhúss á skilgreindu landbúnaðarsvæði á spildu sem hvorki er lögbýli né tilheyrir bújörð. Samræmist hið umdeilda deiliskipulag því ekki gildandi aðalskipulagi svæðisins og er því ekki fullnægt skilyrðum 9. gr. skipulags- og byggingarlaga um innbyrðis samræmi skipulagsáætlana. Leiðir sá annmarki til ógildingar.
Auk þess annmarka sem að framan getur var sá ágalli á meðferð málsins að verulegur dráttur varð á því að gildistaka hinnar umdeildu deiliskipulagstillögu væri auglýst í B-deild Stjórnartíðinda, sbr. 2. mgr. gr. 6.4 í skipulagsreglugerð nr. 400/1998, en tæp tvö ár liðu frá því að bæjarstjórn samþykkti hina umdeildu tillögu og þar til auglýsing um hana birtist í Stjórnartíðindum hinn 19. október 2009. Áskilnaður um opinbera birtingu ákvarðana stjórnvalda, s.s. um deiliskipulag, styðst meðal annars við sjónarmið um réttaröryggi og verður að gera þá kröfu að birting eigi sér stað innan hóflegs tíma og án ástæðulausra tafa. Var þessa ekki gætt í hinu kærða tilviki og telur úrskurðarnefndin að ekki hafi lengur verið skilyrði til að birta hina umdeildu ákvörðun þegar það var loks gert hinn 19. október 2009. Verður ekki fallist á að nægilegt hafi verið að fyrir lægi það álit bæjaryfirvalda að sá dráttur sem orðið hefði á birtingunni myndi ekki valda réttarspjöllum.
Samkvæmt því sem að framan er rakið verður hin kærða ákvörðun felld úr gildi.
Sé miðað við það tímamark er kæra barst hefur uppkvaðning úrskurðar í máli þessu dregist verulega. Til þess verður hins vegar að líta að einungis eru liðnir tæpir þrír mánuðir frá því auglýsing um hina kærðu ákvörðun birtist í B-deild Stjórnartíðinda, en sú auglýsing markar upphaf kærufrests í málinu.
Úrskurðarorð:
Kröfu um frávísun máls þessa er hafnað. Felld er úr gildi ákvörðun bæjarstjórnar Mosfellsbæjar frá 7. nóvember 2007 um að samþykkja deiliskipulag Lækjarness í Mosfellsdal.
____________________________________
Hjalti Steinþórsson
______________________________ _____________________________
Ásgeir Magnússon Þorsteinn Þorsteinsson
