151/2017 Laxalind

Árið 2019, fimmtudaginn 14. mars, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 151/2017, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogsbæjar frá 14. nóvember 2017 um að synja umsókn um breytingu á deiliskipulagi Lindahverfis, norðan Fífuhvammsvegar, vegna lóðarinnar nr. 15 við Laxalind.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 22. desember 2017, er barst nefndinni sama dag, kæra eigendur lóðarinnar Laxalindar 15, Kópavogi, þá ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogsbæjar frá 14. nóvember 2017 að synja umsókn um breytingu á deiliskipulagi Lindahverfis, norðan Fífuhvammsvegar, vegna lóðarinnar Laxalindar 15. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og jafnframt að lagt verði fyrir skipulagsráð og bæjarstjórn Kópavogsbæjar að gera þær breytingar á deiliskipulagi sem nauðsynlegar þyki til þess að fyrri ákvörðun skipulagsráðs vegna þessa máls geti gengið fram eða eftir atvikum að leysa úr máli kærenda á grundvelli réttmætra væntinga þeirra.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Kópavogsbæ 7. febrúar 2018.

Málavextir: Mál þetta á sér nokkra forsögu. Í desember 2011 réðust kærendur í framkvæmdir við mannvirki á mörkum lóðanna Laxalindar 15 og Laxalindar 17, en á svæðinu er í gildi deiliskipulag Lindahverfis, norðan Fífuhvammsvegar. Í maí 2012 fóru lóðarhafar Laxalindar 8, 10, 17 og 19 þess á leit við Kópavogsbæ að tekin yrði afstaða til lögmætis mannvirkjanna, en ekki hafði verið sótt um byggingarleyfi fyrir fram­kvæmdunum. Í kjölfarið fór byggingarfulltrúi fram á það við kærendur að framkvæmdir yrðu stöðvaðar, en jafnframt var bent á að unnt væri að óska eftir breytingu á deiliskipulagi vegna lóðarinnar. Var það og gert og á fundi skipulagsnefndar 18. mars 2014 var tekið fyrir erindi kærenda um breytingu á deiliskipulagi vegna fyrrnefndrar lóðar og var samþykkt að grenndar­kynna framlagða tillögu. Fól tillagan í sér að á lóðamörkum Laxalindar 15 og 17 yrði 26 m² opinn skáli, sem og skjólgirðing og væri mesta hæð hennar, séð frá Laxalind 17, um 1,7 m. Enn fremur var gert ráð fyrir 15,8 m² hjólaskýli á norðausturhorni lóðarinnar, á lóðamörkum við götu og við Laxalind 17. Mesta hæð við götu væri 1,6 m og hæsti punktur skýlisins 1,98 m. Að lokum var tillagan samþykkt á fundi skipulagsnefndar 5. júní 2014 og á fundi bæjarstjórnar 10. s.m., en þá mun framkvæmdum hafa verið lokið. Öðlaðist breytingin gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 20. s.m.

Hinn 16. júlí 2014 barst úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála kæra vegna deiliskipulagsbreytingarinnar frá lóðarhöfum Laxalindar 17. Kvað nefndin upp úrskurð 7. apríl 2016, í kærumáli nr. 74/2014, þar sem fyrrnefnd ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogs var felld úr gildi. Í niðurstöðu úrskurðarins segir að það sé mat nefndarinnar að ekki hefðu verið skilyrði til fara með málið eftir 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Með ákvörðuninni hefði verið veitt fordæmi og með tilliti til jafnræðissjónarmiða hefði fremur átt að taka afstöðu til þess hvort tilefni væri til að gera almenna breytingu á skilmálum skipulagsins í gildandi deiliskipulagi.

Á fundi skipulagsráðs 6. nóvember 2017 var lagt fram að nýju erindi kærenda um breytingu á deiliskipulagi vegna Laxalindar 15. Einnig voru minnisblöð lögfræðideildar Kópavogsbæjar frá 6. júní og 5. október s.á. lögð fram. Kemur fram í bókun skipulagsráð að ekki verði fallist á að víkja frá skilmálum deiliskipulagsins og veita þannig fordæmi á svæðinu fyrir svo umfangsmiklum mannvirkjum á lóðamörkum. Var beiðni kærenda því hafnað. Staðfesti bæjarstjórn afgreiðslu skipulagsráðs á fundi sínum 14. nóvember 2017.

Málsrök kærenda: Kærendur telja að aðalforsenda hinnar kærðu ákvörðunar, eins og hún sé sett fram, virðist vera að Kópavogsbær vilji ekki veita fordæmi fyrir viðkomandi mannvirkjum á lóðarmörkum. Þessi forsenda standist aftur á móti ekki skoðun, þar sem fordæmið hafi þegar verið gefið af skipulagsyfirvöldum sveitarfélagsins með fyrra samþykki þeirra á umsókn kærenda um breytingu á deiliskipulagi vegna Laxalindar 15. Breytingin hafi falið í sér samþykki skipulagsyfirvalda fyrir mannvirkjum þeim sem um ræði og vísað sé til í ákvörðun skipulagsráðs Kópavogsbæjar frá 6. nóvember 2017. Þannig hafi sveitarfélagið þegar samþykkt mannvirkin og þar með gefið fordæmi, sem það nú af óútskýrðum ástæðum telji sig ekki geta gefið, en sveitarfélagið geti ekki ómerkt það fordæmi. Enn fremur sé á þessu skipulagssvæði Kópavogsbæjar um að ræða fjöldamörg önnur fordæmi um hliðstæð mannvirki og jafnvel umfangsmeiri, sem fengið hafi að standa athugasemdalaust.

Mannvirkin hafi verið kostnaðarsöm fyrir kærendur. Það sé því augljóst að kærendur hafi mikla hagsmuni af því að fyrri ákvörðun skipulagsnefndar Kópavogs standi og að mannvirkin fái að standa óhögguð. Í úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, í máli nr. 74/2014, þar sem nefnt samþykki skipulagsnefndar hafi verið ógilt, sé á því byggt að ekki hafi verið uppfyllt skilyrði til að fara með málið eftir 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Enn fremur komi fram í niðurstöðu nefndarinnar að með ákvörðun skipulagsnefndar hafi verið veitt fordæmi og að úrskurðarnefndin telji að með tilliti til jafnræðissjónarmiða hafi fremur átt að taka afstöðu til þess hvort tilefni væri til að gera almenna breytingu á skilmálum skipulagsins í gildandi deiliskipulagi. Ekki verði annað séð en að afgreiðsla skipulagsráðs frá 6. nóvember 2017 gangi þvert gegn framangreindri skoðun og ábendingu úrskurðarnefndarinnar. Þannig sé ljóst að skipulagsráð hafi með afgreiðslu sinni hunsað niðurstöðu nefndarinnar og hvorki tekið tillit til jafnræðissjónarmiða né þess fordæmis sem sett hafi verið.

Með afgreiðslu skipulagsráðs hafi verið brotið gegn meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, enda sé ótvírætt að ákvörðun stjórnvaldsins hafi verið afar íþyngjandi fyrir kærendur. Það muni verða afar kostnaðarsamt og gríðarleg fyrirhöfn fyrir kærendur ef umrædd mannvirki fái ekki að standa. Enn fremur hafi jafnræðisregla 11. gr. stjórnsýslulaga verið brotin, en ljóst sé að bæjaryfirvöld hafi ekki gætt samræmis og jafnræðis við afgreiðslu þessa máls.

Kærendur hafi haft réttmætar væntingar til þess að hin umþrættu mannvirki fengju að standa samkvæmt samþykki skipulagsnefndar Kópavogsbæjar 5. júní 2014. Aðdragandi að samþykki skipulagsnefndar hafi verið langur. Vandlega hafi verið farið yfir viðkomandi málsatvik og þess gætt að málið væri upplýst sem best. Margir fundir hafi verið haldnir með aðilum og skilmerkilega farið yfir málið með bréfaskriftum. Þegar niðurstaða hafi loksins fengist hafi kærendur fyllilega haft réttmætar væntingar til þess að endanleg niðurstaða væri komin í málið.

Í grunninn snúist mál þetta ekki um neina lögvarða hagsmuni eigenda lóðarinnar Laxalindar 17. Þeir hafi ekki sýnt fram á að mannvirki þau sem um ræði skerði útsýni eða með nokkrum öðrum hætti hagsmuni þeirra, þ.m.t. hafi ekki verið sýnt fram á að einhver verðrýrnun hafi orðið á fasteign þeirra. Enda sé það svo að engin slík verðrýrnun hafi átt sér stað. Einnig skuli áréttað í þessu sambandi að umræddir eigendur hafi veitt samþykki sitt fyrir margnefndum mannvirkjum og hafi tvö óvilhöll vitni staðfest það.

Alvarlegar athugasemdir séu gerðar við málsmeðferð skipulagsráðs. Í bréfi skipulagsstjóra frá 23. nóvember 2017, þar sem reifuð sé forsaga og forsendur umræddrar ákvörðunar skipulags­ráðs, sé því alfarið sleppt að geta um fyrri afgreiðslu skipulagsnefndar. Skipulagsráð hafi því ekki haft til umfjöllunar þá ákvörðun bæjaryfirvalda sem skipti kærendur mestu máli. Enn fremur sé í inngangi bréfsins tekið fram að lögð séu fram minnisblöð lögfræðideildar Kópavogsbæjar, en í umfjöllun skipulagsnefndar um málefnið sé ekki með neinum hætti vísað í hvort byggt sé á einhverjum efnisatriðum þessara minnisblaða. Þess beri að geta að minnisblöð þessi hafi ekki fylgt afgreiðslu skipulagsráðs. Því sé kærendum ómögulegt að taka afstöðu til eða fjalla um þessi minnisblöð, þar sem ekki sé vitað hvort efnisatriði þeirra hafi haft áhrif á niðurstöðu skipulagsráðs. Ákvörðun skipulagsráðs sé því vanreifuð að þessu leyti og rökstuðningi hennar afar ábótavant. Verði það að teljast ámælisvert, þar sem kærendum sé þar með gert erfitt um vik að verja hagsmuni sína með eðlilegum hætti.

Í athugasemdum kærenda við greinargerð Kópavogsbæjar er m.a. vísað til þess að mannvirki þau sem um ræði hafi verið byggð, að stórum hluta til, síðari hluta árs 2011 og ekki hafi verið sýnt fram á neikvæð fordæmisáhrif vegna þeirra. Áréttað sé að fjöldamörg önnur fordæmi séu fyrir sambærilegum framkvæmdum í sama hverfi og raunar í sömu götu, eða að Laxalind 3, 5, 7, 8, 10, 12 og 13. Samkvæmt því eigi röksemdir skipulagsráðs Kópavogsbæjar, fyrir synjun á beiðni kærenda um breytingu á deiliskipulagi á þeim grundvelli að þar með væri veitt fordæmi fyrir umfangsmiklum mannvirkjum á lóðamörkum, ekki við nein haldbær rök að styðjast. Loks sé þess farið á leit að úrskurðarnefndin viðhafi vettvangskönnun vegna málsins.

Málsrök Kópavogsbæjar: Af hálfu sveitarfélagsins er vísað til þess að við fyrri meðferð umsóknar kærenda um breytt deiliskipulag árið 2014 hafi það verið mat skipulagsyfirvalda að um væri að ræða óverulega breytingu á deiliskipulagi, enda hafi tillagan verið grenndarkynnt á grundvelli 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Niðurstaðan hafi verið kærð til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, sem hafi með úrskurði ekki fallist á fyrrnefnt mat skipulagsyfirvalda. Sveitarfélagið sé bundið af niðurstöðu úrskurðar­nefndarinnar og við síðari meðferð umsóknar kærenda um breytt deiliskipulag hafi þannig verið lagt til grundvallar að umbeðin breyting væri veruleg, vikið væri frá skilmálum varðandi umfang mannvirkja og fjarlægð þeirra frá lóðarmörkum og breytingarnar væru til þess fallnar að breyta útliti og formi svæðisins. Grundvöllur málsins hafi þar með breyst fullkomlega og hafi skipulagsyfirvöld tekið ákvörðun í málinu með hliðsjón af því.

Kærendur hafi vísað til þess að á hinu umrædda skipulagssvæði hafi hliðstæð mannvirki, og jafnvel umfangsmeiri, fengið að standa athugasemdalaust, en þó hafi ekki verið vísað til neinna raunverulegra dæma. Hin umdeildu mannvirki liggi að nær öllu leyti á lóða­mörkum Laxalindar 15 og 17, en í gr. 7.2.3. í byggingarreglugerð nr. 112/2012 sé tekið skýrt fram að „[g]irðing eða skjólveggur á mörkum lóða er alltaf háður samþykki beggja lóðarhafa óháð hæð girðingar eða skjólveggs og skal samþykkis leitað áður en hafist er handa við smíði girðingar eða skjólveggs.“ Ekkert liggi fyrir um hvort fordæmi þau sem kærendur vísi til séu mannvirki á lóðamörkum eða hvort samþykki nágranna liggi fyrir. Við meðferð skipulags­yfirvalda á umsókn kærenda hafi ekki verið talið að fyrir lægju fordæmi um breytingar á deiliskipulagi vegna svo umfangsmikilla framkvæmda á lóðamörkum í andstöðu við vilja nágranna.

Á árunum 2011 og 2012 hafi verið farið í byggingarleyfisskyldar framkvæmdir á lóðinni Laxalind 15, en þar hafi verið reist tvö hús utan byggingarreits og há skjólgirðing á lóða­mörkum. Hvorki hafi verið sótt um byggingarleyfi fyrir framkvæmdunum áður en þær hófust né eftir ítrekaðar ábendingar byggingarfulltrúa þar að lútandi. Kærendur hafi haldið því fram við meðferð málsins að þeir hafi verið í góðri trú um að ekki þyrfti byggingarleyfi, auk þess sem þeir hafi upplýst byggingaryfirvöld um framgang framkvæmdanna og haft samráð um þær eftir maí 2012. Það geti aftur á móti ekki vikið úr vegi skýrri lagaskyldu um að sækja beri um byggingarleyfi fyrir umræddum framkvæmdum. Þá hafi kærendur ekki óskað eftir breytingu á deiliskipulagi áður en framkvæmdir hafi byrjað, en þær hafi ekki verið í samræmi við gildandi skipulag á svæðinu. Eftir ítrekaðar ábendingar byggingarfulltrúa, fyrst í maí 2012, hafi lóðarhafi sótt um breytt deiliskipulag með bréfi, dags. 17. mars 2014, eða tæpum tveimur árum eftir fyrstu ábendingu byggingarfulltrúa. Breyting á deiliskipulagi hafi verið samþykkt af hálfu bæjarstjórnar 10. júní 2014 að lokinni grenndarkynningu, en með nefndum úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála hafi ákvörðunin verið felld úr gildi. Kærendur geti ekki haft réttmætar væntingar til þess að mannvirki, sem reist séu í óleyfi og í andstöðu við deiliskipulag, fái að standa, einfaldlega vegna þess að verulegum fjármunum hafi verið varið í byggingu þeirra.

Í athugasemdum lóðarhafa Laxalindar 17 vegna grenndarkynningar deiliskipulags­breytingarinnar, dags. 12. maí 2014, hafi m.a. komið fram að þau hefðu ekki „athugasemdir svo fremi sem framkvæmdir allar væru innan laga og reglna um slíkar framkvæmdir sem í hverfinu gilda.“ Í byggingarreglugerð sé ekki kveðið sérstaklega á um form samþykkis lóðarhafa aðliggjandi lóðar vegna girðingar á lóðamörkum, sbr. gr. 7.2.3. Aftur á móti sé skriflegt samþykki forsenda þess að sýna megi fram á að það liggi fyrir. Í framkvæmd úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála hafi enn fremur verið byggt á því að skriflegt samþykki skuli liggja fyrir í tilvikum sem þessum. Samkvæmt gögnum málsins hafi lóðarhafar Laxalindar 17 lýst því yfir munnlega að þau gerðu ekki athugasemdir við framkvæmdirnar svo lengi sem þær væru innan marka laga og reglna og hafi lögmaður þeirra staðfest það skriflega. Ekki sé hægt að fallast á að þar með liggi fyrir skriflegt samþykki fyrir skjólgirðingu á lóðamörkum, enda sé um að ræða afar opna munnlega yfirlýsingu bundna tilteknum skilyrðum. Verði þannig að telja ósannað, gegn andmælum þeirra, að samþykki lóðarhafa Laxalindar 17 hafi legið fyrir vegna hinna umdeildu framkvæmda.

Í frekari athugasemdum kærenda sé vísað til fordæma fyrir sambærilegum framkvæmdum, en ekki verði betur séð en að þau fordæmi varði hefðbundnar skjólgirðingar sem almennt séu undanþegnar byggingarleyfi, sbr. f-lið gr. 2.3.5. í byggingarreglugerð. Þá skipti jafnframt máli hvar girðingar séu staðsettar á lóðinni, þ.e. hvort þær standi á lóðamörkum aðliggjandi lóðar, sem þær virðist ekki allar gera. Einnig sé ítrekað að samþykki lóðarhafa aðliggjandi lóðar sé nauðsynlegt ef skjólgirðing sé staðsett við lóðamörk. Ekkert af greindum fordæmum hafi þurft aðkomu bæjaryfirvalda og verði því að ætla að þar ríki sátt á milli aðila.

—–

Ekki var talin þörf á að kanna aðstæður á vettvangi, enda telst málið nægjanlega upplýst, sbr. 4. málsl. 5. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti þeirrar ákvörðunar bæjarstjórnar Kópavogs að synja beiðni kærenda um breytingu á deiliskipulagi Lindahverfis, norðan Fífuhvammsvegar, vegna lóðarinnar Laxalindar 15.

Samkvæmt 1. gr. laga um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála nr. 130/2011 er það hlutverk nefndarinnar að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og í ágreinings­málum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála, eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Í samræmi við þetta tekur úrskurðarnefndin lögmæti kærðrar ákvörðunar til endurskoðunar en tekur ekki nýja ákvörðun í málinu. Verður því ekki tekin afstaða til kröfu kærenda um að lagt verði fyrir skipulagsráð og bæjarstjórn Kópavogsbæjar að gera þær breytingar á deiliskipulagi sem nauðsynlegar þykja til þess að fyrri ákvörðun skipulagsráðs vegna málsins geti gengið fram eða eftir atvikum að leysa úr máli kærenda á grundvelli réttmætra væntinga þeirra.

Samkvæmt skipulagslögum nr. 123/2010 er vald til að skipuleggja land innan marka sveitarfélags í höndum sveitarstjórna og annast þær og bera ábyrgð á gerð deiliskipulags, sbr. 3. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 38. gr. laganna. Unnt er að óska eftir því við sveitarstjórn að deili­skipulagi sé breytt en einstakir aðilar eiga almennt ekki lögvarinn rétt til þess að knýja fram slíka breytingu gegn vilja skipulagsyfirvalda. Við meðferð slíkrar umsóknar ber sveitarstjórn aftur á móti að gæta að málsmeðferðarreglum stjórnsýsluréttarins, m.a. hvað varðar rökstuðning ákvörðunar.

Hin kærða ákvörðun var studd þeim rökum að með samþykki deiliskipulagsbreytingarinnar yrði vikið frá skilmálum deiliskipulagsins og veitt fordæmi á svæðinu fyrir umfangsmiklum mannvirkjum á lóðamörkum. Eru þau rök málefnaleg, enda felst í skipulagsvaldi sveitarstjórnar tæki til að þróa byggð í sveitarfélaginu. Þá verður heldur ekki talið að kærendur hafi mátt hafa réttmætar væntingar til þess að efni eldri ákvörðunar bæjarstjórnar Kópavogs frá 10. júní 2014, um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi vegna Laxalindar 15, fengi fram að ganga. Var enda sú ákvörðun kærð til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamál, sem felldi hana úr gildi með úrskurði í máli nr. 74/2014. Geta kærendur því ekki byggt rétt á efni þeirrar ákvörðunar og felst ekki í henni fordæmi, svo sem þeir halda fram.

Samkvæmt 1. mgr. 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skal við úrlausn mála gæta samræmis og jafnræðis í lagalegu tilliti. Í því felst að aðilar í sambærilegum aðstæðum skuli hljóta sambærilega afgreiðslu. Í athugasemdum kærenda er vísað til þess að sambærilegar framkvæmdir sé m.a. að finna í sömu götu, en samkvæmt upplýsingum frá Kópavogsbæ er ekki um að ræða framkvæmdir sem bæjaryfirvöld hafa haft aðkomu að.  Hin umdeildu mannvirki í máli þessu eru girðing á lóðamörkum, 15,8 m2 hjólaskýli við lóðamörk og opinn 26 m2 skáli á lóðamörkum, og er að áliti úrskurðarnefndarinnar ekki um sambærileg mannvirki að ræða á þeim lóðum sem kærendur vísa til. Á annan tug breytinga hafa verið samþykktar á deiliskipulagi Lindahverfis, norðan Fífuhvammsvegar, frá því að það var samþykkt á árinu 1995. Einungis ein þeirra breytinga var fyrirhuguð vegna framkvæmda á lóðamörkum, en að fengnum athugasemdum var framkvæmdin færð 50 cm frá mörkunum og lá fyrir skriflegt samþykki eiganda aðliggjandi eignar við samþykkt breytingarinnar. Að framangreindu virtu verður ekki séð að bæjarstjórn Kópavogs hafi með synjun á breytingu deiliskipulags Laxalindar 15 brotið gegn jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga.

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið verður kröfu kærenda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar hafnað.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

 Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunar bæjarstjórnar Kópavogsbæjar frá 14. nóvember 2017 um að synja umsókn um breytingu á deiliskipulagi vegna Laxalindar 15.