Árið 2023, föstudaginn 31. mars, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mættir voru Arnór Snæbjörnsson formaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur. Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor tók þátt í gegnum fjarfundarbúnað.
Fyrir var tekið mál nr. 151/2016, vegna kröfu Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja um afturköllun eða endurupptöku máls nr. 151/2016.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 8. febrúar 2023, er barst nefndinni sama dag, benti Heilbrigðiseftirlit Suðurnesja úrskurðarnefndinni á að endurupptökuúrskurður hennar í máli nr. 151/2016, sem kveðinn var upp 8. febrúar 2023, væri byggður á röngum forsendum. Krafðist heilbrigðiseftirlitið þess að úrskurðurinn yrði afturkallaður eða endurupptekinn.
Málavextir: Með úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 8. febrúar 2023, í endurupptökumáli nr. 151/2016, komst nefndin að þeirri niðurstöðu að fella bæri úr gildi eftirlitsgjöld með starfsemi Isavia ohf. að hluta. Nánar tiltekið hafi gjöld verið oftekin vegna eftirlits með flugstöðvarbyggingu annars vegar og vegna eftirlits með land-mótun/jarðvegstippum hins vegar. Hvað flugstöðvarbyggingu varðaði vísaði nefndin af þessu tilefni til gr. 7.2. í fylgiskjali 2 með reglugerð nr. 786/1999 um mengunarvarnareftirlit.
Sama dag og úrskurður var kveðinn upp barst úrskurðarnefndinni tölvupóstur frá lögmanni Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja þar sem athugasemd við úrskurðinn var komið á framfæri þess efnis að ekki hafi verið tekin afstaða til reglugerðar nr. 941/2002 um hollustuhætti hvað varðar eftirlit með flugstöðinni, en í starfsleyfi Isavia ohf. komi fram að samgöngumiðstöð sé starfsleyfisskyld starfsemi skv. reglugerð nr. 941/2002.
Í kjölfar tölvupóstsins ræddu þeir nefndarmenn sem sátu í téðu máli framangreindar athugasemdir og tjáðu Isavia ohf. og Heilbrigðiseftirliti Suðurnesja að til greina kæmi að afturkalla ákvörðun nefndarinnar hvað varðaði eftirlit með flugstöðvarbyggingu, sbr. kafla I í niðurstöðu nefndarinnar, með vísan til 2. tölul. 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Var aðilum málsins með bréfi, dags. 16. febrúar 2023, gefinn kostur á að koma að athugasemdum við nefndina hvað þetta varðaði.
Málsrök Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja: Heilbrigðiseftirlit Suðurnesja telur endurupptökuúrskurð nefndarinnar í máli nr. 151/2016 efnislega rangan þar sem ekki hafi verið tekið tillit til reglugerðar nr. 941/2002 um hollustuhætti og laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir við úrlausn málsins. Því sé tilefni að annað hvort afturkalla ákvörðunina með vísan til 2. tölul. 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og kveða upp nýjan úrskurð hvað þennan þátt varði eða að endurupptaka málið á grundvelli 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga.
Nefndin hafi aðeins byggt niðurstöðu sína varðandi ágreining um nauðsynlega tíðni eftirlitsheimsókna heilbrigðiseftirlitsins á reglugerð nr. 786/1999 um mengunarvarnareftirlit, en skv. gr. 7.2. í fylgiskjali 2 með reglugerð nr. 786/1999 séu alþjóðaflugvellir og flugvellir með eldsneytisafgreiðslu þar tilgreindir í eftirlitsflokki 3. Samkvæmt töflu A í reglugerðinni sé meðaltíðni skoðana fyrir starfsemi í eftirlitsflokki 3 einu sinni á ári. Munur á eftirliti með mengunarvörnum flugvalla með og án eldsneytisafgreiðslu liggi í því að flugvellir án eldsneytisafgreiðslu fari í flokk 4 með eftirlitstíðni annað hvert ár. Ástæðan sé fyrst og fremst sú að flugvellir með eldsneytisafgreiðslu séu með fastan afgreiðslubúnað, þ.e. niðurgrafna olíutanka og lagnir til og frá afgreiðslustöð og olíuskiljur. Flugvellir án eldsneytisafgreiðslu séu hins vegar þjónaðir af olíuflutningabílum og séu því ekki með fastan búnað. Hins vegar eigi að vera olíuskiljur á áfyllingarplönum. Því megi ekki rugla saman eftirliti með þessum mengunarvörnum og eftirliti með hollustuháttum skv. reglugerð nr. 941/2002.
Samkvæmt reglugerð nr. 75/2016 um kröfur og stjórnsýslumeðferð er varða flugvelli samkvæmt reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 216/2008 eru alþjóðaflugvellir á Íslandi fjórir, þ.e. Reykjavíkurflugvöllur, Egilsstaðaflugvöllur, Akureyrarflugvöllur og Keflavíkur-flugvöllur. Eins og gefi að skilja sé umfang og starfsemi þessara flugvalla gjörólíkt þótt allir flokkist þeir sem alþjóðaflugvellir og hefðu meðaltíðni um skoðun einu sinni á ári. Eftirlit með flugvöllum með eða án eldsneytisafgreiðslu hafi því ekkert með eftirlit með flugstöðinn að gera.
Um samgöngumiðstöðvar á flugvöllum gildi reglugerð nr. 941/2002, sbr. viðauka 1. Starfsleyfi fyrir flugstöðina hafi verið fellt inn í heildarstarfsleyfi fyrir Isavia ohf. Umfang rekstrarins á Keflavíkurflugvelli feli óhjákvæmilega í sér umfangsmeira eftirlit en með öðrum og minni rekstri. Samkvæmt þágildandi 1. mgr. 25. gr. laga nr. 7/1998 geti sveitarfélög gert ríkari kröfur en lágmarkskröfur reglugerða mæli fyrir um. Heilbrigðisnefnd Suðurnesja ákveði umfang eftirlitsins miðað við gildandi lög, reglugerðir og faglegt mat á aðstæðum og sveitarfélögin setji gjaldskrá fyrir heilbrigðiseftirlit í sínu umdæmi, að fenginni umsögn heilbrigðisnefndar, sbr. þágildandi 5. mgr. 25. gr. laga nr. 7/1998. Ákvæði reglugerðarinnar geti því ekki verið fortakslaus varðandi tíðni eftirlitsheimsókna, enda sé um mjög umfangsmikla starfsemi að ræða í flugstöðinni. Eðlilegt sé að fleiri eftirlitsheimsóknir séu nauðsynlegar til þess að heilbrigðiseftirlitið geti sinnt lögbundnu hlutverki sínu með fullnægjandi hætti. Einnig sé vísað til núgildandi 54. gr. laga nr. 7/1998 þar sem kveðið sé skýrar að orði en áður. Tíðni eftirlitsheimsókna hafi verið metin miðað við umfangið, þ.m.t. fjölda farþega sem um flugstöðina fari á degi hverjum. Þegar starfsleyfið hafi verið gefið út hafi verið gert ráð fyrir að farþegafjöldi væri yfir 3 milljónir á ári. Samkvæmt nýjustu upplýsingum Isavia ohf. geri spár ráð fyrir að farþegafjöldi sem fari um flugstöðina árið 2023 verði um 7,8 milljónir en skv. ársskýrslu Isavia ohf. fyrir árið 2015 komi t.a.m. fram að heildarfjöldi farþega það ár hafi verið um 4,9 milljónir.
Í úrskurði nefndarinnar hafi ekki verið litið til reglugerðar nr. 941/2002 varðandi áætlun heilbrigðiseftirlitsins á tíðni eftirlitsferða í flugstöðina. Flugstöðin sé ekki aðeins alþjóðaflugvöllur, heldur einnig samgöngumiðstöð, sem sé starfsleyfisskyld samkvæmt fylgiskjali 1 með reglugerð nr. 941/2002. Í starfsleyfi fyrir starfsemi Isavia á Keflavíkurflugvelli, gefið út 21. ágúst 2015, hafi komið fram að m.a. nái leyfið til starfsemi sem háð sé leyfi heilbrigðiseftirlits skv. reglugerð um hollustuhætti nr. 941/2002. Í 63. gr. komi fram að reglubundið eftirlit skuli háð mati eftirlitsaðila.
Flugstöðin sé stærsta samgöngumiðstöð landsins eða rúmir 73.000 m2 að gólfflatarmáli. Til samanburðar megi nefna að verslunarmiðstöðin Smáralind sé um 62.000 m2. Í flugstöðinni sé hins vegar mun fjölþættari og flóknari rekstur. Vegna stærðar flugstöðvarinnar og umfangsmikillar starfsemi telji heilbrigðiseftirlitið ómögulegt að skoða alla eftirlitsþætti í einni ferð á ári. Því hafi verið metið nauðsynlegt að fara í fjórar ferðir á ári til þess að fara yfir öll þau atriði sem skylt sé að hafa eftirlit með. Eftirlitsferðir og athuganir hafi verið tíðari undanfarin ár vegna breytinga og byggingarframkvæmda í flugstöðinni, en ekki hafi verið tekið aukaeftirlitsgjald vegna þess, þrátt fyrir heimild þar um, sbr. 4. mgr. 63. gr. reglugerðar nr. 941/2002.
Í reglubundnu eftirliti sé farið yfir fylgni við innri eftirlitsáætlanir, þrif á almenningsrýmum, þ.m.t. salernum, loftræsikerfi, meindýravörnum, sóttvörnum, sjúkrastofu, gæðum neysluvatns, ástandi neysluvatnslagna, tóbaksvörnum, efnavörum, öryggismálum, leiktækjum, meðferð úrgangs, flokkun, sorpgeymslu o.s.frv. Ekki sé hægt að taka alla þessa þætti út í einni ferð. Þar sem ekki hafi verið litið til reglugerðar nr. 941/2002 telur heilbrigðiseftirlitið rétt að úrskurðinn verði afturkallaður eða endurupptekinn í samræmi við ákvæði stjórnsýslulaga þar um.
———-
Isavia ohf. var gefinn kostur á að koma á framfæri sjónarmiðum sínum í málinu en hefur ekki tjáð sig um kærumál þetta.
Niðurstaða: Í endurupptökuúrskurði úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 151/2016 frá 8. febrúar 2023 var fjallað um eftirlit með flugstöðvarbyggingu í kafla I í niðurstöðu nefndarinnar. Var þar byggt á reglugerð nr. 786/1999 um mengunarvarnaeftirlit. Í kafla 3.1. í starfsleyfi Isavia ohf., sem fjallar um starfsleyfisskyldan rekstur í Flugstöð Leifs Eiríkssonar er þó ekki vísað til þeirrar reglugerðar, heldur reglugerðar nr. 941/2002 um hollustuhætti, varðandi starfsleyfisskyldan rekstur í flugstöðinni.
Bæði reglugerð nr. 786/1999 og nr. 941/2002 eiga sér stoð í lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Samkvæmt 1. málsl. gr. 2.1. reglugerðar nr. 786/1999 gildir reglugerðin um mengunarvarnareftirlit með atvinnurekstri og athöfnum sem geta haft í för með sér mengun og nær til allrar mengunar ytra umhverfis hér á landi, í lofthelgi, mengunarlögsögu og farkostum sem ferðast undir íslenskum fána, að svo miklu leyti sem lög nr. 7/1998 eiga við eða reglugerðir settar samkvæmt þeim. Samkvæmt 2. gr. reglugerðar nr. 941/2002 gildir reglugerðin um framkvæmd hollustuverndar og heilbrigðiseftirlit samkvæmt ákvæðum laga nr. 7/1998. Þá gildir reglugerðin um vöktun og rannsóknir, eftirlit með meindýravörnum, gæludýrahaldi og opnum svæðum.
Að mati nefndarinnar getur eftirlit með flugstöð fallið undir báðar reglugerðirnar. Hjá því verður þó ekki litið að í 3. kafla starfsleyfis Isavia ohf., sem ber heitið „Hollustuhættir og heilnæmi í Flugstöð Leifs Eiríkssonar“, er vísað til reglugerðar nr. 941/2002 um hollustuhætti. Þá fjallar sá kafli starfsleyfisins m.a. um þrif innanhúss og eftirlit með meindýravörnum, sem eiga efnislega undir reglugerð nr. 941/2002, en ekki reglugerð nr. 786/1999. Að lokum eru samgöngumiðstöðvar starfsleyfisskyldar skv. fylgiskjali 1 með reglugerð nr. 941/2002, en telja verður mun nærtækara að líta á flugstöðvarbygginguna sjálfa sem samgöngumiðstöð heldur en alþjóðaflugvöll, sbr. gr. 7.2. í fylgiskjali 2 með reglugerð nr. 786/1999.
Verður samkvæmt framansögðu fallist á að endurupptökuúrskurður nefndarinnar hafi verið byggður á röngum lagagrundvelli hvað niðurstöðu í kafla I varðar. Er ákvörðun nefndarinnar því ógildanleg og verður afturkölluð skv. 2. tölul. 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, er varðar eftirlit með flugstöðvarbyggingu. Verður álagt eftirlitsgjald vegna flugstöðvarbyggingarinnar því tekið til úrskurðar að nýju.
Fjallað er um reglubundið eftirlit í þágildandi 63. gr. reglugerðar nr. 941/2002. Í 1. mgr. ákvæðisins kemur fram að tíðni eftirlits skuli háð mati eftirlitsaðila og í 2. mgr. sömu greinar kemur fram að eftirlit með starfsleyfisskyldri starfsemi skuli vera reglubundið og eftir ákveðinni áætlun, eftir því sem kostur er. Heilbrigðisfulltrúi fer með eftirlit í umboði heilbrigðisnefndar skv. 2. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar. Í endurupptökuúrskurði nr. 151/2016 frá 8. febrúar 2023 var komist að þeirri niðurstöðu að ekki yrði litið hjá skýrum fyrirmælum reglugerðar nr. 786/1999 um tíðni eftirlitsferða og því hafi Heilbrigðiseftirliti Suðurnesja verið óheimilt að áætla fjórar eftirlitsferðir í flugstöðina á árinu 2015. Engum sambærilegum ákvæðum um tíðni eftirlitsferða er fyrir að fara í reglugerð nr. 941/2002. Tíðni þeirra var ákveðin í eftirlitsáætlun eftir heildstætt mat á umfangi hinnar starfsleyfisskyldu starfsemi í flugstöðinni. Þykir mat heilbrigðiseftirlitsins um nauðsyn fjögurra eftirlitsferða á ári, sem hver um sig tók 15 klst., málefnalegt og ekki úr hófi.
Úrskurðarorð:
Afturkölluð er niðurstaða úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í endurupptökuúrskurði nefndarinnar í máli nr. 151/2016 frá 8. febrúar 2023 hvað varðar eftirlit með flugstöðvarbyggingu Leifs Eiríkssonar, sbr. kafla I í niðurstöðu nefndarinnar.
Hafnað er ógildingu vegna eftirlitsgjalds hvað varðar eftirlit með flugstöðvarbyggingu Leifs Eiríkssonar.
