Vinsamlegast athugið að niðurstaða úrskurðarnefndarinnar í þessum úrskurði varðandi eftirlit með flugstöðvarbyggingu, sbr. kafli I í niðurstöðu nefndarinnar, hefur verið afturkölluð. Nýr úrskurður um þann hluta málsins var kveðinn upp 31. mars 2023, sjá hér.
Árið 2023, miðvikudaginn 8. febrúar, fundaði úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21. Þátt tóku Arnór Snæbjörnsson formaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur. Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor tók þátt í gegnum fjarfundabúnað.
Endurupptekið var mál nr. 151/2016, kæra á ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja frá 19. október 2016, um álagningu gjalda vegna heilbrigðis- og mengunarvarnaeftirlits á Keflavíkurflugvelli.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, 17. september 2021, er barst nefndinni sama dag, fór kærandi í máli nr. 151/2015, Isavia ohf., fram á endurupptöku málsins, en úrskurður í því var áður kveðinn upp 10. ágúst 2018. Með bréfi, dags. 15. desember 2021, tilkynnti úrskurðarnefndin kæranda og hlutaðeigandi stjórnvaldi að málið skyldi endur-upptekið.
Málavextir: Með reikningi, dags. 19. október 2016, var kæranda gert að greiða alls kr. 7.299.143 í heilbrigðiseftirlitsgjöld fyrir árið 2016. Samkvæmt eftirlitsáætlun námu gjöldin kr. 9.225.033, en vegna tímabundinna aðstæðna voru gjöldin lækkuð um kr. 1.925.890. Samkvæmt gjaldskrá fyrir heilbrigðis- og mengunarvarnaeftirlit á Suðurnesjasvæði, sem birt var með auglýsingu nr. 927/2015 í B-deild Stjórnartíðinda, er árlegt eftirlitsgjald vegna alþjóðaflugvallar með meira en þrjár milljónir farþega kr. 9.205.423.
Með úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 151/2016, uppkveðnum 10. ágúst 2018, var ógildingarkrafa kæranda tekin greina að því er varðaði kr. 19.610. Hin kærða ákvörðun stóð að öðru leyti óröskuð. Hinn 28. janúar 2019 leitaði kærandi til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja frá 19. október 2016 um að leggja á kæranda gjald vegna heilbrigðis- og mengunarvarnaeftirlits á Keflavíkurflugvelli. Jafnframt var kvartað yfir greindum úrskurði úrskurðarnefndarinnar. Með áliti nr. 9970/2019, dags. 13. september 2021, komst umboðsmaður að þeirri niðurstöðu að úrskurður nefndarinnar hefði ekki verið í samræmi við lög, bæði hvað varðaði málsmeðferð og niðurstöðu um fjárhæð tímagjalds fyrir heilbrigðis- og mengunarvarnaeftirlit á Suðurnesja-svæði, sem og tíðni og umfang eftirlitsins á Keflavíkurflugvelli.
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, 17. september 2021, er barst nefndinni sama dag, fór Isavia ohf. fram á endurupptöku málsins. Hinn 20. s.m. var endurupptökubeiðnin kynnt Heilbrigðiseftirliti Suðurnesja og því gefið kostur á að tjá sig um beiðnina, sem það og gerði með bréfi, dags. 29. s.m. Með bréfi, dags. 15. desember 2021, upplýsti úrskurðarnefndin Heilbrigðiseftirlit Suðurnesja og Isavia ohf. um að ákveðið hafi verið að endurupptaka kærumál nr. 151/2016. Var Isavia veittur kostur á að koma að athugasemdum vegna áðurgreindrar umsagnar Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja og þeirra gagna sem henni fylgdu og barst greinargerð Isavia úrskurðarnefndinni 6. janúar 2022.
Í úrskurði nefndarinnar í máli nr. 151/2016 er greint ítarlega frá sjónarmiðum kæranda vegna hinnar umþrættu gjaldtöku og einnig gerð grein fyrir þeim sjónarmiðum sem Heilbrigðiseftirlit Suðurnesja færði fram í málinu. Fyrir nefndinni hafa þessi sjónarmið verið ítrekuð, en um efni þeirra vísast til greinds úrskurðar. Þá hafa þessir aðilar fært fram nokkur frekari sjónarmið og lagt fram gögn við meðferð þessa endurupptökumáls og verður nú gerð grein fyrir þeim.
Viðbótarathugasemdir Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja: Af hálfu heilbrigðiseftirlitsins eru áréttuð þau sjónarmið að um tímagjald hinnar kærðu álagningar hafi verið byggt á gjaldskrá sem hafi verið sett með hliðsjón af auglýsingu nr. 254/1999 um leiðbeinandi reglur umhverfisráðherra um uppbyggingu gjaldskráa sveitarfélaga fyrir heilbrigðis- og mengunarvarnaeftirlit. Nákvæmari útreikninga á álögðu gjaldi, eftir formúlu þeirri sem auglýsingin noti í dæmaskyni, hefði mátt leggja fram í málinu ef eftir því hefði verið óskað. Það sé álit eftirlitsins að öll framsetning á skýringum hafi verið í samræmi við kröfur um álagningu þjónustugjalda, þ.e. að innheimt gjöld hafi ekki mátt nema hærri fjárhæð en kostnaður við að veita þjónustuna.
Fram kemur að Heilbrigðiseftirlitið hafi endurreiknað tímagjald fyrir árið 2016 samkvæmt aðferð auglýsingar nr. 254/1999 á grundvelli samþykkts ársreiknings ársins 2016 og bókhaldsgagna. Það frávik hafi þó verið gert að í auglýsingu nr. 254/1999 sé gert ráð fyrir 1.320 virkum vinnustundum á ári fyrir hvert heilt stöðugildi, en miðað hafi verið við rauntölur úr rekstri eftirlitsins, þar sem séu um 1.000–1.200 virkar vinnustundir á ári, þ.e. 1.100 virkar vinnustundir. Með þessum forsendum nemi endurreiknað tímagjald 17.900 kr./klst. Álagt tímagjald samkvæmt gjaldskránni sem hafi verið kært hafi numið 17.340 kr./klst. Með þessu sé ljóst að tímagjald hinnar kærðu álagningar hafi verið lægra en raunkostnaður miðað við forsendur auglýsingar nr. 254/1999.
Í starfsleyfi Isavia hafi að áliti eftirlitsins verið skýrt nákvæmlega hverjir væru eftirlitsskyldir þættir í starfseminni. Sú skýrsla sem Isavia hafi látið vinna fyrir sig og ætlað hafi verið að endurmeta þörf á heilbrigðiseftirliti hafi verið unnin einhliða og í henni hafi birst mikil vanþekking á eftirlitsskyldum þáttum og þeim tíma sem fari í að sinna eftirliti. Augljóst sé af gögnum málsins, útreikningi á tímagjaldi, forsendum þess, áhættumati og eftirlitsáætlun að kostnaður eftirlitsins sé í reynd meiri en álögð gjöld. Upplýsingar um rekstrarafkomu á tilteknu tímabili (2014–2016) sé til stuðnings því að álögð gjöld séu lægri en kostnaður við rekstur, en í málinu hafi legið fyrir að viðvarandi rekstrarhalli hafi verið á heilbrigðiseftirlitinu og þess vegna hafi verið ráðist í endurskoðun á gjöldum til að gera þann hluta starfseminnar sjálfbæran.
Viðbótarathugasemdir Isavia ohf: Af hálfu Isavia ohf. er vísað til og tekið undir sjónarmið sem fram komi í áliti umboðsmanns Alþingis nr. 9970/2019, dags. 13. september 2021.
—–
Aðilar hafa gert ítarlegri grein fyrir máli sínu. Þau sjónarmið verða ekki rakin nánar hér en úrskurðarnefndin hefur farið yfir öll gögn og haft þau til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um upphæð eftirlitsgjalds. Hið umdeilda gjald var lagt á með útgáfu reiknings, dags. 19. október 2016, og verður því í máli þessu að skoða lagaumhverfið eins og það var á þeim tíma.
Að meginstefnu til er fjár vegna lögbundinna verkefna ríkis og sveitarfélaga aflað með skattheimtu. Samkvæmt 1. mgr. 2. gr. laga nr. 4/1995 um tekjustofna sveitarfélaga hafa sveitarfélög þó einnig m.a. tekjur af leyfisgjöldum eftir því sem lög og reglugerðir mæla fyrir um, sbr. og 2. mgr. 78. gr. stjórnarskrárinnar. Í lögum er víða gert ráð fyrir því að borgurunum, einstaklingum og lögaðilum, sé með slíkum gjöldum, gert að greiða sérgreint endurgjald til stjórnvalda, t.d. vegna þjónustu eða leyfa, sem látin eru í té og greiðslunni er þá ætlað að standa að hluta eða öllu leyti undir kostnaði vegna þjónustu eða leyfa.
Samkvæmt þágildandi 10. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir skyldi ekkert sveitarfélag vera án heilbrigðiseftirlits. Í skýringum með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 7/1998 kom fram að mestur hluti kostnaðar heilbrigðiseftirlits, eða á bilinu 70–80%, væri á þeim tíma borinn af atvinnuvegunum. Í 1. mgr. 12. gr. laganna sagði að við gerð fjárhagsáætlana heilbrigðiseftirlits skyldi miða við að allar tekjur af eftirlitsskyldri starfsemi á svæðinu rynnu í sameiginlegan sjóð til greiðslu rekstrarkostnaðar heilbrigðiseftirlits á svæðinu. Í framhaldinu var tekið fram að sá kostnaður sem eftirlitsgjöld stæðu ekki undir væru greidd af sveitarfélögum í samræmi við íbúafjölda næstliðins árs.
Í þágildandi 3. mgr. 12. gr. laga nr. 7/1998 voru síðan ákvæði um ákvörðun gjaldskrár fyrir eftirlitsskylda starfsemi heilbrigðiseftirlits, en málsgreinin var svohljóðandi: „Heimilt er sveitarfélögum að setja gjaldskrá og innheimta gjald fyrir eftirlitsskylda starfsemi, svo sem fyrir eftirlit, útgáfu starfsleyfa og vottorða, sé eftirlitið á vegum sveitarfélaga. Leita skal umsagnar hlutaðeigandi heilbrigðisnefndar áður en gjaldskrá er sett. Upphæð gjaldsins skal byggð á rekstraráætlun þar sem þau atriði eru rökstudd sem ákvörðun gjalds við viðkomandi eftirlit byggist á og má gjaldið ekki vera hærra en sá kostnaður. Hvert eftirlitssvæði skal hafa sameiginlega gjaldskrá og skal hlutaðeigandi heilbrigðisnefnd láta birta hana í B-deild Stjórnartíðinda. […]. Ráðherra skal gefa út leiðbeinandi reglur um uppbyggingu gjaldskráa sveitarfélaga.“
Af þessum fyrirmælum leiddi að leggja varð fullnægjandi grundvöll að umþrættri gjaldtöku, s.s. með viðhlítandi áætlun. Átti það bæði við um ákvörðun fjárhæðar tímagjalds samkvæmt gjaldskrá og fyrir eftirlitsskylda starfsemi samkvæmt eftirlitsáætlun. Hér höfðu þýðingu leiðbeinandi reglur umhverfisráðherra um uppbyggingu gjaldskráa sveitarfélaga fyrir heilbrigðis- og mengunarvarnaeftirlit, sbr. auglýsingu nr. 254/1999, sem sett var með heimild í 3. mgr. 12. gr. laga nr. 7/1998. Með þeim var gert ráð fyrir að tímagjald væri heildarkostnaður ákveðinna kostnaðarliða, sumra aðeins að hluta, deilt með tilgreindum, virkum vinnustundum, en um þær sagði að notast væri við þekkta stærð, 110 stundir á mánuði, eða 1.320 stundir í ársverki. Í II. kafla reglnanna var fjallað um álagningu eftirlitsgjalda. Þau áttu að byggjast á eftirlitsáætlun fyrir viðkomandi flokk fyrirtækja. Mátti gjaldið ekki vera hærra en sem næmi reiknuðum kostnaði, þ.e. margfeldi tímagjalds og heildartíma í viðkomandi flokki fyrirtækja.
Í fyrri úrskurði nefndarinnar í máli þessu, nr. 151/2016, er rakið að heilbrigðiseftirlit Suðurnesja hafi bent á að rekstrartekjur hafi ekki staðið undir kostnaði af eftirlitinu og því hafi verið nauðsynlegt að hækka gjaldskrá ársins 2016. Til grundvallar hækkuninni hafi legið greining á ársverkum og kostnaðarliðum og þekkt stærð varðandi virkar vinnustundir við eftirlitið. Útreiknað tímagjald hafi verið fundið út með því að deila heildarlaunakostnaði með virkum vinnustundum við útselt eftirlit og við það hafi verið bætt hlutdeild í föstum kostnaði og stjórnunarkostnaði. Í nefndum forsendum hafi verið undanskilinn sérkostnaður, sem fram komi í sundurliðun ársreiknings á öðrum rekstrarkostnaði og varði meindýr, dýralækna-þjónustu, rannsóknarþjónustu og sérstakar vátryggingar. Framangreindar forsendur hafi verið í samræmi við leiðbeinandi reglur í auglýsingu nr. 254/1999. Eftirlitsgjöld heilbrigðis-eftirlitsins hafi verið óbreytt milli ára vegna aðhalds í rekstri. Við embættið starfi 5 manns í 4,7 stöðugildum. Í forsendum hafi verið gert ráð fyrir því að reikna yrði með 4.700 útseldum virkum vinnustundum. Kostnaðarverð miðað við launakostnað hafi því verið kr. 15.340 á klukkustund og við það hafi verið bætt kr. 2.000 á klukkustund fyrir fastan kostnað, stjórnunarkostnað og annað, sem sé talið algert lágmark. Þannig hafi reiknað útselt tímagjald heilbrigðiseftirlitsins verið kr. 17.340 á útseldan tíma samkvæmt gjaldskrá nr. 927/2015.
Í áliti umboðsmanns Alþingis í máli nr. 9970/2019 var fjallað um rökstuðning nefndarinnar í máli nr. 151/2016 áhrærandi ákvörðun eftirlitsgjaldsins, þar sem litið var til þeirra gagna og skýringa sem heilbrigðiseftirlitið lagði fram fyrir nefndina. Var álitið af hálfu umboðsmanns að nokkuð hafi verið á reiki hvernig fjárhæð tímagjaldsins hefði verið ákveðin, þ. á m. væru ekki útreikningar eða áætlanir sem sýndu fram á það. Málið hefði því ekki verið nægilega upplýst til að úrskurðarnefndin gæti úrskurðað um lögmæti fjárhæðar tímagjaldsins. Hefði verið tilefni fyrir nefndina til að kalla eftir nánari upplýsingum og taka að svo búnu rökstudda afstöðu til forsendna að baki ákvörðunar tímagjaldsins. Gæti þá einnig komið til álita, svo sem rakið er í álitinu, hvaða þýðingu það hefði ef eftirlitið legði ekki fram viðhlítandi gögn.
Við meðferð þessa endurupptökumáls hefur heilbrigðiseftirlitið lagt fram endurreikning tímagjalds fyrir árið 2016, þar sem fylgt er náið þeirri aðferð sem gert er ráð fyrir í leiðbeinandi reglum ráðherra. Fram kemur að endurreikningurinn sé samkvæmt samþykktum ársreikningi rekstrarársins 2016 og bókhaldsgögnum þess árs. Hefur úrskurðarnefndin farið yfir þessa reikninga og eru þeir settir upp í samræmi við fyrrnefndar leiðbeinandi reglur. Samkvæmt þessu nam kostnaður vegna eftirlitsskyldra fyrirtækja og stofnanna kr. 63.752.674, sbr. gr. 2.1. í leiðbeinandi reglum ráðherra. Til að reikna tímagjaldið þarf að deila í þessa tölu með fjölda virkra vinnustunda. Í hinum leiðbeinandi reglum var sagt að notast væri við þekkta stærð, 110 stundir á mánuði, eða 1.320 stundir í ársverki. Eins og áður er komið fram hefur Heilbrigðiseftirlit Suðurnesja vísað til þess að virkar vinnustundir þess hafi verið 1.000–1.200 á ári og er því í reikningnum miðað við meðalár við útreikning tímagjalds, þ.e. 1.100 klst. Verður ekki talið að leiðbeinandi reglur ráðherra hafi girt fyrir slíka aðra viðmiðun. Eru virkar vinnustundir í heildina samkvæmt þessu 3.520 á ári. Miðað við þetta hefði heilbrigðiseftirlitinu verið heimilt að innheimta tímagjald sem næmi allt að 18.111 kr./klst.
Að áliti úrskurðarnefndarinnar benda þessi nýju gögn ekki til þess að innheimt hafi verið hærra tímagjald en numið hafi raunverulegum kostnaði við eftirlitið skv. þágildandi 3. mgr. 12. gr. laga nr. 7/1998. Verður því ákvörðun tímagjalds vegna ársins 2016 látin óröskuð af hálfu nefndarinnar.
—–
Í fyrri úrskurði nefndarinnar í máli þessu, nr. 151/2016, var rakið að kærandi hafi gert athugasemdir við þá flokka og tíðni eftirlits sem að baki hinu kærða gjaldi lágu. Var í nokkru tekin afstaða til þessa og álitið að þeir flokkar sem um ræddi teldust eðlilegur hluti starfsemi alþjóðaflugvallar. Væri og ljóst að eftirlit færi fram með þeirri starfsemi sem fram færi í raun, en væri ekki bundið við eftirlit með starfsleyfisskilyrðum. Af þeirri ástæðu yrði ekki gerð athugasemd við að við gjaldtökuna væri m.a. gert ráð fyrir eftirliti með jarðvegstippi, en komið hafi fram að slíkur tippur væri á athafnasvæði flugvallarins.
Að auki er í úrskurðinum vísað til 12. gr. þágildandi reglugerðar nr. 786/1999 þar sem fjallað er um reglubundið mengunarvarnaeftirlit. Skiptist það í 5 flokka skv. gr. 12.1 og féll alþjóðaflugvöllur í flokk 3 skv. fylgiskjali 2. Skyldi haga reglubundnu eftirliti eftir töflu A nema annað segði í reglugerðinni eða starfsleyfum. Í töflu A var yfirlit yfir meðaltíðni eftirlits og samkvæmt henni var meðalfjöldi skoðana í flokki 3 einu sinni á ári og eftirlitsmælingar tíunda hvert ár. Einnig var rakið í úrskurðinum að nefndri reglugerð var breytt með reglugerð nr. 375/2015 og sagði í þágildandi gr. 12.6 eftir breytinguna að eftirlitsaðila væri heimilt að haga tíðni reglubundins eftirlits út frá kerfisbundnu áhættumati sem gert væri fyrir hlutaðeigandi fyrirtæki. Slíkt mat hafi verið meðal gagna málsins, auk þess sem meðaltíðni feli í sér samkvæmt orðanna hljóðan að um meðaltal væri að ræða.
Með vísan til þessa og gagna málsins var það álit nefndarinnar í fyrri úrskurði að ekkert væri komið fram annað en að mat heilbrigðiseftirlitsins á þörf á eftirliti með starfsemi flugvallarins hafi verið framkvæmt á málefnalegum grundvelli og verið byggt á efnisrökum, hvað sem líði áliti þess sérfræðings sem kærandi tefldi fram í málflutningi sínum. Áréttaði nefndin um leið að rekstur Keflavíkurflugvallar væri einstakur á landsvísu og mætti gera ráð fyrir því að umfang eftirlits með þeirri atvinnustarfsemi miðaðist við það. Kæmi innra eftirlit kæranda því ekki í stað þess, en um nánari forsendur þessarar niðurstöðu vísast til annarra þátta úrskurðarins.
Í áliti umboðsmanns Alþingis í máli nr. 9970/2019 er vakin athygli á að ákvörðun heilbrigðiseftirlitsins um tíðni og umfang eftirlits samkvæmt eftirlitsáætlun hefði mátti skjóta til nefndarinnar sérstaklega, en það hafi ekki verið gert. Hvað sem því líði sé þess að gæta að nefndin hafi fjallað efnislega um ákvörðunina í úrskurði nefndarinnar nr. 151/2016. Umrædd ákvörðun byggðist á fagþekkingu Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja á sviði heilbrigðis- og mengunarvarna. Af þeim sökum og í ljósi stjórnsýslulegrar stöðu eftirlitsins sem stofnunar sveitarfélaga var fallist á með úrskurðarnefndinni að eftirlitið hafi haft svigrúm til að meta og ákveða þörf á eftirliti með starfsemi Isavia ohf. á Keflavíkurflugvelli. Nefndinni hafi engu að síður borið að endurskoða það mat sem lá hinni kærðu stjórnvaldsákvörðun til grundvallar. Verður nú að nýju leitast við það af hálfu úrskurðarnefndarinnar að endurskoða það mat sem lá til grundvallar hinni kærðu ákvörðun hvað snertir þá flokka og tíðni eftirlits sem að baki hinu kærða gjaldi lágu samkvæmt starfsleyfi kæranda.
Við þessa endurskoðun skal athugað að heilbrigðiseftirlitsgjaldið er svonefnt þjónustugjald, en um ákvörðun slíkra gjalda gilda ýmis sjónarmið. Það er m.a. skilyrði að beint samhengi sé á milli fjárhæðar gjaldsins og þess kostnaðar sem til fellur við það að veita þjónustuna. Sá sem greiðir þjónustugjöld getur hins vegar almennt ekki krafist þess að sá kostnaður sé reiknaður nákvæmlega út heldur er heimilt að haga gjaldtöku svo að um sé að ræða jafnaðargjald. Upphæð þjónustugjalds verður að byggjast á traustum útreikningi, en þó hefur verið litið svo á að sé ekki hægt að sérgreina nákvæmlega ákveðna kostnaðarliði sé heimilt að byggja þá á skynsamlegri áætlun. Þá hefur jafnan ekki verið litið svo á að hver og einn gjaldandi eigi rétt á því að reiknaður sé út kostnaður við að veita þjónustu í hans tilviki sérstaklega.
—–
Verður nú fjallað um tíðni og umfang eftirlits samkvæmt eftirlitsáætlun, á grundvelli þessara sjónarmiða.
Starfsleyfi til Isavia ohf. var gefið út 21. ágúst 2015. Í því var tiltekið að starfsleyfið næði til starfsemi sem sé háð leyfi heilbrigðiseftirlits skv. matvælalögum nr. 93/1995 og lögum nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir, sbr. reglugerð nr. 785/1999 um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun og reglugerð nr. 941/2002 um hollustuhætti. Þá taki starfsleyfið til tóbaksvarnarlaga nr. 6/2002. Fram kemur að rekstur Isavia ohf. á Keflavíkurflugvelli falli undir starfsleyfið, þ.m.t. almennur rekstur Flugstöðvar Leifs Eiríkssonar, umsjón með bílastæðum og ytra umhverfi flugstöðvarinnar, rekstur og viðhald á mengunarvarnarbúnaði og kerfum flugvallarins og flugstöðvarinnar. Mengunarvarnir fyrir svæði þar sem mengandi starfsemi fari fram eða önnur mengunarhætta eigi við um, þ.m.t. mengunarvarnir fyrir flughlöð og brautir, afísingar- og frostvarnasvæði flugvéla, svæði sem ætluð séu til afgreiðslu flugvélaeldsneytis og æfingarsvæði slökkviliðs. Enn fremur fjalli leyfið um fráveitu flugstöðvarinnar og flughlaða, verkstæði fyrir bifreiðar og tæki félagsins, úrgangsmál, þ.m.t. söfnun og vörslu spilliefna, meðhöndlun á olíumenguðum jarðvegi, neysluvatnsdreifingu, þ.m.t. vatnstökustaði fyrir flugvélar.
I. Eftirlit með flugstöðvarbyggingu.
Fjallað var um hollustuhætti og heilnæmi í flugstöð Leifs Eiríkssonar í 3. kafla starfsleyfis Isavia ohf. Þar sagði að í rekstri, þrifum og viðhaldi flugstöðvarinnar skuli með efnavali og verklagi tryggja heilnæm lífsskilyrði og koma í veg fyrir að mengun hafi skaðleg áhrif á heilsufar og líðan þeirra sem flugstöðina nýta. Halda skuli rými flugstöðvarinnar ómenguðu m.t.t. eðlisfræðilegra þátta, s.s. hita, raka, hávaða, titrings, og efnafræðilegra þátta s.s. ryks, efna og lyktar. Þá kom fram að Isavia skuli undirbúa þrifaáætlun og bera undir Heilbrigðiseftirlit Suðurnesja, en þar til hún liggi fyrir gildi samræmd starfsleyfisskilyrði fyrir almenningssalerni og samræmd starfsleyfisskilyrði fyrir samgöngumiðstöðvar.
Samkvæmt gr. 7.2. í fylgiskjali 2 með reglugerð nr. 786/1999 voru alþjóðaflugvellir og flugvellir með eldsneytisafgreiðslu í eftirlitsflokki 3, en meðalfjöldi skoðana skyldi samkvæmt þeim flokki vera einu sinni á ári. Þrátt fyrir að starfsemi Keflavíkurflugvallar hafi verið umfangsmeiri en annarra alþjóðaflugvalla og flugvalla með eldsneytisafgreiðslu verður ekki hjá skýrum fyrirmælum reglugerðarinnar litið að þessu leyti og var Heilbrigðiseftirliti Suðurnesja því óheimilt að áætla fjórar eftirlitsferðir í flugstöðina á árinu 2015. Þar sem áætlað var að ein ferð tæki 15 klst. á tímagjaldinu 17.340 kr./klst. gætti með þessu ofáætlunar um kr. 780.300.
II. Vöktun grunnvatns.
Samkvæmt eftirlitsáætlun heilbrigðiseftirlitsins var ekki gert ráð fyrir vöktun vegna grunnvatns árið 2016 og ekki var lagt á eftirlitsgjald vegna þess þáttar.
III. Eftirlit með olíuskiljum, settjörnum, brunnum og siturlögnum.
Í starfsleyfi kæranda voru ítarleg fyrirmæli um meðhöndlun olíu, þ.m.t. að afgreiðsla eldsneytis á flugvélar væri einungis heimiluð á bundnu slitlagi þar sem afrennsli væri leitt um olíuskiljur og settjarnir/lón. Mælt var fyrir um viðbragðsáætlun og fyrirkomulag mengunarvarna á svæðum ætluðum til eldsneytisáfyllinga á flugvellinum. Fjallað var um viðbúnað annars vegar þar sem áfylling fari fram á plönum sem tengd séu við fullnægjandi olíuskiljur og hins vegar búnað og viðbragðsbíl til olíuhreinsunar. Var mælt fyrir um skyldu til að skrá mengunaróhöpp og fara með olíumengaðan jarðveg þannig að hann yrði fluttur til förgunar.
Í II. viðauka reglugerðar nr. 785/1999 var að finna skrá yfir reglugerðir þar sem fram koma losunarmörk, viðmiðunarmörk og eða gæðaviðmið og er reglugerð nr. 809/1999 um olíuúrgang tiltekin í 11. tölul. viðaukans. Samkvæmt gr. 3.4 í reglugerðinni eru eftirlitsaðilar viðkomandi heilbrigðisnefnd og Hollustuvernd ríkisins og einnig eftir atvikum faggiltir skoðunaraðilar. Er heilbrigðisnefndum skylt að sjá til þess að ákvæðum reglugerðarinnar sé framfylgt skv. 4. gr. hennar. Um eftirlit með olíu, þ.m.t. með eftirlitsbrunnum, var einnig fjallað í reglugerð nr. 35/1994 um varnir gegn olíumengun frá starfsemi í landi. Í þessum reglugerðum var ekki fjallað um tíðni eftirlits með olíuskiljum, settjörnum, brunnum eða siturlögnum. Heilbrigðiseftirlitið áætlaði að þörf væri á sex eftirlitsferðum á árinu og að hver ferð reiknaðist sem 13 vinnustundir. Þykir það mat, sem byggt er á áhættumati og staðbundinni sérfræðiþekkingu, ekki úr hófi.
IV. Æfingasvæði slökkviliðs – eftirlit með mengunarvarnarbúnaði.
Fjallað var um æfingasvæði björgunar og eldvarna í kafla 2.5. í starfsleyfinu. Þar kom fram að meðhöndlun olíu væri einungis heimiluð á bundnu slitlagi þar sem afrennsli væri leitt um olíuskiljur og síðan í settjarnir/lón eða fráveitu sem Heilbrigðiseftirlit Suðurnesja hefði samþykkt. Samkvæmt gr. 9.7. í fylgiskjali 2 með reglugerð nr. 786/1999 er æfingasvæði slökkviliðs í eftirlitsflokki 5 og er tíðni því ákveðin af eftirlitsaðila. Heilbrigðiseftirlitið áætlaði að þörf væri á einni eftirlitsferð á árinu, alls 13 klst., sem virt var sem kr. 225.420. Verður það mat ekki talið úr hófi. Af hálfu kæranda hefur verið bent á að í gjaldskrá nr. 927/2015 var tiltekið að eftirlitsgjöld vegna æfingasvæðis slökkviliðs væru kr. 53.754. Þetta hefur enga þýðingu í þessu máli þar sem eftirlit með slökkviliði var hluti af umræddu starfsleyfi kæranda og fellur þannig undir gjaldflokk gjaldskrárinnar um alþjóðaflugvöll þar sem fara um meira en þrjár milljónir farþega á ári.
V. Eftirlit með hávaða.
Í 4. kafla starfsleyfisins var fjallað um eftirlit með hávaða og skyldi Isavia skuli í rekstri flugvallarins leitast við að draga úr og koma í veg fyrir ónæði og skaðleg áhrif af völdum hávaða í byggð, sbr. reglugerð nr. 724/2008 um hávaða. Viðmiðunarmörk fyrir hávaða frá flugumferð voru þar tilgreind og skyldi m.a. leitast við að lágmarka hávaða af flugumferð yfir íbúabyggð og hátta hreyfingum flugvéla þannig að sem fæstir íbúar yrðu fyrir ónæði. Var mælt fyrir um reglubundnar mælingar samkvæmt ákvæðum reglugerðarinnar sem skyldu fara fram eigi sjaldnar en ársfjórðungslega.
Í starfsleyfi Isavia kom fram að reglubundnar mælingar skyldu fara fram eigi sjaldnar en ársfjórðungslega og að niðurstöður skyldu sendar heilbrigðiseftirliti. Var með þessu uppfyllt skilyrði gr. 12.2 í reglugerð nr. 786/1999 um að mælt sé fyrir um tíðni í starfsleyfi. Í ljósi eðli starfseminnar þykir mat þetta ekki úr hófi, sér í lagi í ljósi þess að Isavia var gert kleift að endurskoða tíðni og fyrirkomulag mælinga í samráði við heilbrigðiseftirlitið, en bent var á það fyrir nefndinni að yrðu teknar upp símælingar mundi það hafa áhrif til lækkunar á eftirlitskostnaði. Verður því fallist á að heilbrigðiseftirlitinu hafi verið rétt að áætla fjórar eftirlitsferðir á ári vegna eftirlits með hávaða eða samtals 64 klukkustundir á einu ári.
VI: Eftirlit með úrgangi.
Fjallað var ítarlega um úrgangsmál í kafla 5 í starfsleyfi kæranda. Sett voru fram markmið um að draga úr myndun úrgangs. Úrgang sem hægt væri að endurnota, endurnýta eða endurvinna skyldi flokka og lágmarka skyldi þann úrgang sem sendur væri til endanlegrar förgunar. Standa skyldi að söfnun, geymslu og annarri meðhöndlun á úrgangi sem til félli á athafnasvæði flugvallarins þannig að ekki ylli ónæði, lýti, mengunarhættu eða annarri hættu fyrir heilbrigði manna og dýra. Tryggt skyldi að úrgangur sem til félli fengi viðeigandi meðhöndlun og væri fluttur til meðhöndlunar eða förgunar af aðilum með starfsleyfi.
Um sóttvarnir var vísað til leiðbeininga sóttvarnarlæknis „um forvarnir gegn sýkingum hjá lögreglumönnum, tollvörðum og starfsmönnum Isavia á Keflavíkurflugvelli, júní 2014“. Tekið var fram að kæmi upp tilfelli þar sem úrgangur væri sóttmengaður eða grunur léki á um að svo væri skyldi heilbrigðiseftirlitið kallað til og unnið samkvæmt sérstöku verkferli. Sama mundi gilda ef grunur vaknaði á því að alvarlegur smitsjúkdómur kæmi upp í flugvél og var vísað um það til viðbragðsáætlunar Landlæknisembættisins „fyrir starfsfólk sem annast þrif á flugvöllum og í flugvélum, 28. apríl 2003“. Skylt var að safna sóttmenguðum úrgangi í þar til gerð traust ílát, sem skyldu merkt vandlega með upplýsingum um innihald og komið til förgunar.
Í þágildandi 3. mgr. 5. gr. a. laga nr. 7/1998 kemur fram að í starfsleyfi skuli vera ákvæði um meðferð úrgangs. Líkt og áður segir eru slík ákvæði í starfsleyfi Isavia. Ekki er kveðið sérstaklega á um tíðni við framkvæmd eftirlits vegna meðferðar úrgangs, en Heilbrigðis-eftirlitið áætlaði að þörf væri á fjórum eftirlitsferðum, sem hver tæki 19 klukkustundir. Í ljósi mikillar flugumferðar og umfangsmikillar starfsemi á Keflavíkurflugvelli fær úrskurðarnefndin ekki séð að mat þetta geti talist óforsvaranlegt.
VII. Eftirlit með spilliefnum.
Í kafla 5.1. í starfsleyfi kæranda sagði að um söfnun og geymslu spilliefna sem féllu til á athafnasvæði flugvallarins skyldi eftir því sem við ætti farið að skilyrðum um æskilegar lágmarkskröfur um starfshætti og mengunarvarnir í leiðbeiningum Umhverfisstofnunar „Söfnunar- og móttökustöðvar sem eru með starfsleyfi frá heilbrigðisnefnd“. Í leiðbeiningum þessum eru nánari fyrirmæli um söfnun og tímabundna geymslu spilliefna svo varna megi mengun. Tekið var fram í starfsleyfinu að spilliefnum skyldi komið til móttökuaðila sem hefði starfsleyfi til meðhöndlunar eða förgunar efnanna og skyldu kvittanir fyrir förgun efnanna varðveittar í skrá viðbragðsáætlunar.
Samkvæmt gr. 3.5 í reglugerð nr. 806/1999 felst meðhöndlun spilliefna m.a. í söfnun, geymslu og flutningi spilliefna og skv. gr. 10.1 skal atvinnurekstur sem sér um einstaka þætti meðhöndlunar spilliefna hafa starfsleyfi. Þá fara heilbrigðisnefndir, undir yfirumsjón Hollustuverndar ríkisins, og Hollustuvernd ríkisins með eftirlit samkvæmt reglugerðinni, sbr. 4. gr. hennar. Ekki er fjallað um tíðni eftirlits vegna spilliefna í reglugerðinni. Heilbrigðiseftirlitið áætlaði að þörf væri á fjórum eftirlitsferðum, sem hver tæki 19 klst. Í ljósi eðlis og umfangs starfsemi Isavia á Keflavíkurflugvelli verður mat heilbrigðiseftirlitsins hvað þennan þátt varðar talið forsvaranlegt.
VIII. Landmótun/tippar.
Fjallað er um nýtingu óvirks úrgangs til landfyllingar/landmótunar í kafla 5.3. í starfsleyfi Isavia ohf. Þar kemur fram að samkvæmt reglugerð nr. 737/2003 um meðhöndlun úrgangs teljist notkun úrgangsefna til landmótunar vera endurnýting sem háð sé starfsleyfi skv. reglugerð nr. 785/1999. Starfsleyfi þetta gildi hins vegar ekki til endurnýtingar jarðvegsefna og óvirks úrgangs sem falli til á svæðinu á jarðvegstippi eða aðra landmótun innan svæðisins. Jarðvegsefni sem heimilt sé að nota til landfyllingar/landmótunar skuli einungis nýtt til landmótunarverkefna sem samræmist skipulagsáætlunum og hafi starfsleyfi viðkomandi heilbrigðisnefndar. Áformi Isavia endurnýtingu óvirks úrgangs innan flugvallarsvæðisins skuli félagið gera viðeigandi ráðstafanir í skipulagsáætlunum og sækja um starfsleyfi til Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja.
Samkvæmt framangreindu er ljóst að landmótun/tippar var ekki hluti starfsleyfisins og var heilbrigðiseftirlitinu því óheimilt að taka gjald fyrir eftirlit vegna eftirlits samkvæmt starfsleyfinu. Bar heilbrigðiseftirlitinu að hlutast til um að starfsleyfisskyld starfsemi hefði gilt starfsleyfi skv. lögum nr. 7/1998 eða beita þeim þvingunarúrræðum sem lög heimiluðu, sbr. VI. kafla sömu laga. Gætti oftöku gjalda vegna þessa eftirlitsþáttar sem nam kr. 190.070.
IX. Vatnsveita.
Kafli 6 í starfsleyfi kæranda fjallaði um vatns- og dreifiveitu sem kærandi virðist reka á Keflavíkurflugvelli. Vísað var m.a. til skyldu til að reka innra eftirlit vegna hennar og vatnsveituhandbókar Samorku „Leiðbeiningar um innra eftirlit GÁMES, febrúar 2003“. Um sýnatöku og rannsóknir á neysluvatninu skyldi fara skv. I. viðauka í reglugerð nr. 536/2001 um neysluvatn, en þar er kveðið á um lágmarksfjölda eftirlitssýna við reglulegt eftirlit með vatnsveitu og lágmarkstíðni sýnatöku samkvæmt íbúafjölda veitusvæðis, sbr. töflu 6.
Í eftirlitsáætlun var gert ráð fyrir því farnar yrðu sjö eftirlitsferðir vegna eftirlits með vatnsveitu þessari og tekin yrðu sjö sýni. Taflan við reglugerðina miðar við fastan íbúafjölda en ekki starfsemi alþjóðaflugvallar, en taka skal samkvæmt henni að lágmarki sjö sýni í reglubundnu eftirliti þegar íbúar veitusvæðis eru fimm til tíu þúsund talsins. Að lágmarki skal taka fjögur slík sýni þegar íbúar veitusvæðis eru frá einu þúsundi til fimm þúsund en það var viðmiðun sem kærandi hefur vísað til. Að áliti nefndarinnar verður að telja mat heilbrigðiseftirlitsins á eftirlitsþörf hafi verið málefnalegt og ekki úr hófi, en árið 2015 fóru um 18.000 manns um flugstöðina daglega og áætlanir þess tíma gerðu ráð fyrir að sá fjöldi yrði 24.000 árið 2016.
X. Skólp og fráveita.
Í 7. kafla starfsleyfis kæranda kom fram að skólp skyldi meðhöndlað og því fargað þannig að heilsu manna stafaði ekki hætta af. Vísað var til ákvæða reglugerðar nr. 798/1999 um fráveitur og skólp, en fram kom að viðtakinn væri strandsjór vestan Stafness sem teldist síður viðkvæmur í skilningi B-liðs II. viðauka reglugerðarinnar. Sett voru fyrirmæli um m.a. hreinsun á skólpi til að hindra að föst efni bærust út í viðtakann sem og um umhverfismörk fyrir saurmengun. Skylt var að meta virkni hreinsivirkis og mæla og skrá efnisflæði. Þá var skylt að gera grein fyrir losun fljótandi efna út í viðtakann og taka sýni til að meta álag á hann. Í starfsleyfinu var jafnframt lögð sú skylda á kæranda að gera tillögu um vöktun, mælingar og rannsóknir til að meta áhrif á vistkerfið.
Við mat á eftirlitsþörf áætlaði heilbrigðiseftirlitið að líklegt magn skólps sem félli til hjá kæranda væri umfram 10.000 persónueiningar. Með þessu mati, sem er forsvaranlegt að áliti nefndarinnar, féll skólphreinsistöð kæranda í eftirlitsflokk 2, sbr. a. lið gr. 8.1. í fylgiskjali 2 með reglugerð nr. 786/1999. Af því leiddi samkvæmt töflu A í gr. 12.2 í reglugerðinni að meðaleftirlitstíðni skyldi vera einu sinni á ári og eftirlitsmælingar fimmta hvert ár, nema annað segði í starfsleyfi. Í starfsleyfi var tekið fram að taka skyldi sýni fjórum sinnum á ári vegna tiltekinna þátta og að lágmarki skyldi taka 10 sýni vegna annarra þátta, sbr. einnig umhverfismörk sem tilgreind væru í fylgiskjali 2 með reglugerð nr. 798/1999. Um tíðni sýnatöku vegna skólps frá þéttbýli var vísað til I. viðauka við reglugerðina. Í 3. tölul. D-liðar viðaukans er fjallað um lágmarksfjölda sýna á ári og tekið fram að sýnum skuli safnað með reglulegu millibili allt árið. Í flokknum 10.000–49.999 persónueiningar skuli taka 12 sýni á ári. Með vísan til þessa var heilbrigðiseftirlitinu heimilt að fara í fjórar eftirlitsferðir á ári og taka 12 sýni, líkt og áætlun þess gerði ráð fyrir. Hver eftirlitsferð tók 11 klst. og verður það ekki talið óhóflegt.
XI. Eftirlit með loftgæðum.
Fjallað var um loftgæði í 8. kafla starfsleyfis kæranda. Voru fyrirmæli þar um að takmarka skyldi loftmengun eins og kostur væri og lýst aðgerðum sem grípa skyldi til. Gerð var krafa um að kærandi mundi annast mælingar á loftgæðum og gengi úr skugga um að styrkur efna færi ekki yfir umhverfismörk utan athafnasvæðis flugvallarins, sbr. 21. gr. reglugerðar nr. 787/1999 um loftgæði. Skyldi þessi vöktun hefjast innan sex mánaða frá útgáfu starfsleyfisins og ná til þeirra efna sem tilgreind væru í I. viðauka reglugerðarinnar.
Heilbrigðiseftirlitið gerði ráð fyrir því að í áætlun sinni að til þessa eftirlits yrði varið vinnu í 12 klst. fjórum sinnum á ári sem mundi að mesta felast í yfirferð gagna sem aflað væri frá kæranda. Verður ekki talið óeðlilegt að nokkrum tíma sé varið til þessa, en ekki er ástæða til að taka nánari afstöðu til þess í málinu, þar sem heilbrigðiseftirlitið innheimti vegna þessa eftirlitsþáttar ekki nema fyrir tvær vinnustundir á árinu 2016, þar sem dregist hafði að kærandi kæmi upp áskyldum vöktunarbúnaði fyrir loftgæði, svo sem segir í bréfi heilbrigðiseftirlitsins til kæranda, dags. 20. september 2016, sem er meðal málsgagna. Verður því ekki gerð athugasemd við þennan þátt heilbrigðiseftirlitsgjaldsins.
XII. Önnur mengandi starfsemi – bifreiðaverkstæði með smurstöð, sandblástur, sprautuverkstæði og járnsmíði.
Fjallað var um aðra starfsemi sem gæti haft í för með sér mengun í kafla 2.8. í starfsleyfi kæranda. Þar kom fram að kærandi skyldi stuðla að því með upplýsingagjöf til heilbrigðiseftirlitsins að öll starfsemi á flugvallarsvæðinu sem félli undir starfsleyfisskyldu laga nr. 7/1998, sbr. reglugerð nr. 785/1999 um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem geti haft í för með sér mengun, hefði starfsleyfi. Um slíka starfsemi skyldu gilda að lágmarki almenn starfsleyfisskilyrði, sbr. auglýsingu nr. 582/2000, og eftir atvikum sértæk starfsleyfisskilyrði fyrir viðkomandi starfsemi. Var um þetta jafnframt vísað til reksturs sprautuverkstæðis, almenns bifreiðaverkstæðis og skylds rekstrar sem og fyrir sandblástur og skylda starfsemi. Heilbrigðiseftirlitið áætlaði eftirlit vegna þessa þannig að næmi 5,5 klst. með tíðnina 0,25. Það svarar til einnar eftirlitsferðar á fjögurra ára fresti. Verður það talið hóflegt með hliðsjón af flokkun starfseminnar í viðauka 2 með reglugerð nr. 786/1999.
—–
Eins og fram kemur í málavaxtalýsingu var eftirlitsgjald fyrir alþjóðaflugvöll þar sem um fara meira en þrjár milljónir farþega á ári ákveðið kr. 9.205.423 með gjaldskrá nr. 927/2015 fyrir heilbrigðis- og mengunarvarnaeftirlit á Suðurnesjasvæði. Það grunngjald sem gjöld þau sem kærandi var krafinn um fyrir árið 2016 byggjast á voru hins vegar kr. 9.225.033, samkvæmt eftirlitsáætlun. Það gjald var síðan lækkað um kr. 1.925.890 og var reikningur fyrir eftirlitsgjöldum, dags. 19. október 2016, sem mál þetta snýst um, að fjárhæð kr. 7.299.143. Með úrskurði úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 151/2016, uppkveðnum 10. ágúst 2018, var álagning þessa gjalds felld úr gildi hvað varðaði kr. 19.610, en að öðru leyti var kröfum um ógildingu gjaldsins hafnað.
Samkvæmt því sem að framan er rakið var Heilbrigðiseftirliti Suðurnesja óheimilt að áætla fjórar eftirlitsferðir í flugstöðvarbyggingu Flugstöðvar Leifs Eiríkssonar á árinu 2015, og nam gjaldtaka vegna þeirrar ofáætlunar kr. 780.300, sbr. kafli I hér að framan. Þá var heilbrigðiseftirlitinu óheimilt að taka eftirlitsgjald vegna landmótunar/tippa, sem nam kr. 190.740, sbr. kafli VIII hér að framan.
Úrskurðarorð:
Felld er úr gildi ákvörðun Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja frá 19. október 2016 um álagningu gjalda vegna heilbrigðis- og mengunarvarnareftirlits á Keflavíkurflugvelli að þeim hluta er varðar kr. 971.040. Að öðru leyti stendur hin kærða ákvörðun óröskuð.
