150/2016 Vesturgata

Árið 2018, fimmtudaginn 12. júlí kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 150/2016, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 25. október 2016 um að synja umsókn um byggingarleyfi fyrir breyttri notkun kjallara og fyrstu hæðar hússins að Vesturgötu 40.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 11. nóvember 2016, er barst nefndinni 16. s.m., kærir eigandi, Vesturgötu 40, Reykjavík þá ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 25. október 2016 að synja um byggingarleyfi fyrir breyttri notkun fyrstu hæðar og kjallara nefnds húss og fyrir þegar byggðum svölum. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og kæranda verði heimilað að breyta fasteign sinni í samræmi við umsókn sína. Jafnframt er krafist málskostnaðar samkvæmt framlögðum málskostnaðarreikningi eða að mati úrskurðarnefndarinnar.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 24. janúar 2017.

Málavextir: Kærandi sendi inn fyrirspurn til Reykjavíkurborgar 1. september 2010 varðandi breytingar á fasteign sinni að Vesturgötu 40. Var þar óskað eftir afstöðu borgarinnar til breytinga á verslunarhúsnæði á fyrstu hæð í íbúð, rými í kjallara í vinnustofu, skiptingu íbúðar á annarri hæð og í risi í tvær íbúðir og gerð svala á austurgafli fasteignarinnar. Var tekið jákvætt í erindið af hálfu borgaryfirvalda. Hinn 3. maí 2016 lagði kærandi fram sömu fyrirspurn. Á afgreiðslufundi skipulagsfulltrúa 3. júní 2016 var tekið neikvætt í fyrirspurnina með vísan til umsagnar skipulagsfulltrúa, dags. 2. s.m. Var afstaða skipulagsfulltrúa byggð á því að í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 væri áhersla lögð á að halda í það verslunarrými á fyrstu hæð sem fyrir væri auk þess sem í gildandi deiliskipulagi fyrir Nýlendureit væru ekki ákvæði um svo stórar svalir sem óskað væri eftir. Hins vegar var ekki gerð athugasemd við skiptingu íbúðar á annarri hæð og í risi í tvær sjálfstæðar íbúðir. Kærandi lagði fram umsókn um byggingarleyfi, dags. 20. október 2016, fyrir þegar gerðum breytingum á fasteigninni að Vesturgötu 40. Þar óskaði kærandi eftir að breyta jarðhæð úr verslun/skrifstofu í íbúð, að breyta geymslum í kjallara í tómstunda- og vinnuherbergi og að nýta skyggni á austurhlið fasteignarinnar sem svalir annarrar hæðar. Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 25. október 2016 var umsókninni synjað með vísan til áðurgreindrar umsagnar skipulagsfulltrúa, dags. 2. júní s.á.

Málsrök kæranda: Kærandi byggir á því að fasteignin að Vesturgötu 40 sé á íbúðarsvæði, ÍB1, samkvæmt Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030. Vesturgatan sé þar hvorki skilgreind sem aðalgata né borgargata auk þess sem hún sé ekki meðal þeirra gatna sem skilgreindar séu sem lykilgötur fyrir verslun og þjónustu á svæðinu. Í gildandi deiliskipulagi fyrir Nýlendureit komi m.a. fram það markmið að draga eigi fram þá möguleika sem gefist á hverri lóð fyrir sig til að auka verðmæti þeirra bygginga sem fyrir séu á svæðinu. Auk þess segi þar að þar sé að mestu leyti íbúðarbyggð en einungis að litlum hluta atvinnuhúsnæði. Jafnframt sé gert ráð fyrir því í deiliskipulaginu að breyta megi núverandi atvinnuhúsnæði í íbúðarhúsnæði. Einnig vísar kærandi til mannvirkjalaga nr. 160/2010, skipulagslaga nr. 123/2010 og 72. gr. stjórnarskrárinnar. Bent sé á að með ákvörðun byggingarfulltrúa hafi ekki verið gætt meðalhófs, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, auk þess sem brotið hafi verið gegn jafnræðisreglu 11. gr. sömu laga og 65. gr. stjórnarskrárinnar. Auk þess hafi kærandi haft réttmætar væntingar til samþykkis umsóknar sinnar vegna jákvæðrar afstöðu Reykjavíkurborgar til fyrirspurnar sama efnis á árinu 2010. Það geti ekki talist málefnalegt sjónarmið að synja um breytta notkun af þeirri ástæðu einni að í aðalskipulagi sé umfjöllun um kaupmanninn á horninu og áhersla lögð á að halda í fyrirliggjandi verslunarrými á jarðhæð þegar fyrir liggi að viðkomandi húsnæði hafi aldrei verið nýtt sem verslunarhúsnæði. Þá hafi einnig verið brotið gegn meginreglunni um skyldubundið mat stjórnvalda við afgreiðslu erindisins. Leggur kærandi áherslu á að í götunni sé að finna fjölda fasteigna þar sem samþykkt hafi verið breytt notkun úr atvinnuhúsnæði í íbúðarhúsnæði. Aldrei hafi verið starfrækt verslun í húsnæðinu þrátt fyrir skráða nýtingu þar um. Þá hafi fasteignin frá öndverðu verið nýtt sem íbúðarhúsnæði utan þess að um tíma hafi jarðhæðin verið nýtt sem skrifstofa Gídeonfélagsins.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu borgarinnar er því haldið fram að málsmeðferð hinnar kærðu ákvörðunar hafi verið í samræmi við ákvæði mannvirkjalaga nr. 160/2010, byggingarreglugerðar nr. 112/2012 og stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Breyting hafi orðið á aðalskipulagi Reykjavíkur og deiliskipulagi fyrir Nýlendureit frá því að kærandi fékk jákvæða afstöðu við fyrirspurn varðandi sömu breytingar. Sé afstaða Reykjavíkurborgar í málinu byggð á því að í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 sé lögð áhersla á að halda í það verslunarrými á fyrstu hæð sem fyrir sé og í því sambandi sé vísað til umfjöllunar um kaupmanninn á horninu. Vesturgata 40 sé hús með einni íbúð og atvinnustarfsemi á jarðhæð samkvæmt gildandi deiliskipulagi fyrir Nýlendureit frá árinu 2013. Vísað sé til eignaskiptayfirlýsingar frá árinu 1981 þar sem fram komi að á fyrstu hæð sé verslun og að samþykktir uppdrættir sýni verslun á fyrstu hæð, skrifstofu á annarri hæð, íbúð í risi og í kjallara sé m.a. gert ráð fyrir lager og bókageymslu. Bókaverslun virðist þó aldrei hafa verið starfrækt í húsinu. Varðandi byggingu svala á austurgafli fasteignarinnar sé vísað til þess að í aðalskipulagi sé borgarvernd haldið á lofti, m.a. með hverfisvernd innan Hringbrautar. Þá séu ekki í gildandi deiliskipulagi fyrir svæðið ákvæði um svo stórar svalir sem hér um ræði.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um synjun Reykjavíkurborgar á byggingarleyfi fyrir breyttri notkun fasteignar úr verslunarhúsnæði í íbúðarhúsnæði auk byggingu svala. Hin kærða ákvörðun var rökstudd á þann veg að umsóttar breytingar færu í bága við skipulag.

Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er það hlutverk hennar að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og í ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála, eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Í samræmi við þetta tekur úrskurðarnefndin lögmæti kærðrar ákvörðunar til endurskoðunar en tekur ekki nýja ákvörðun í málinu. Verður því ekki tekin afstaða til kröfu kæranda um að umsóttar breytingar vegna Vesturgötu 40 verði samþykktar. Þá er ekki er fyrir hendi heimild í lögum fyrir úrskurðarnefndina til að kveða á um greiðslu málskostnaðar til handa aðilum kærumáls.

Í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 eru sett fram markmið og ákvæði um eflingu verslunar og þjónustu innan hverfa. Meðal markmiða skipulagsins er að ekki verði heimilt að breyta verslunarhúsnæði á jarðhæð í „skilgreindum kjörnum“ í íbúðarhúsnæði. Nánari stefna um verslun og þjónustu á síðan að móta í hverfisskipulagi. Fjallað er um hugtakið „nærþjónustukjarni“ í landnotkunarkafla aðalskipulagsins, en þar segir: „Kaupmaðurinn á horninu. Minni matvöruverslanir, bakarí, fiskbúðir og annað til daglegra þarfa innan hverfa. Íbúðir geta verið á efri hæðum viðkomandi bygginga. […] Nærþjónustukjarnar eru að jafnaði ekki skilgreindir sérstaklega á uppdrætti aðalskipulags sem verslun og þjónusta (VÞ) og eru því skilgreindir sem íbúðarbyggð í aðalskipulagi. Staðsetning þeirra er tilgreind á korti í kaflanum Kaupmaðurinn á horninu (sjá einnig nánari lýsingu í Skipulagi borgarhluta).“ Sú lóð sem hér um ræðir tilheyrir ekki nærþjónustukjarna samkvæmt því korti.

Í kafla aðalskipulags um skipulag einstakra borgarhluta er að finna stefnumörkun fyrir helstu reiti og svæði innan Vesturbæjar. Vesturgata 40 tilheyrir þar svæði sem kallað er ÍB1 Gamli Vesturbærinn. Um þann hluta segir að um sé að ræða „Gróið íbúðahverfi sem var fullbyggt að mestu fyrir 1950. Heilsteypt byggð sem að hluta nýtur verndar vegna byggðarmynsturs. Þróunarsvæði 1, 8 og 9 eru í jaðri svæðisins.“ Þar eru einnig taldir upp þeir kjarnar fyrir verslun og þjónustu sem eiga að sinna daglegum þörfum íbúa og festa á í sessi. Vesturgötu er þar ekki getið. Verður ekki séð að Vesturgata hafi verið skilgreind í aðalskipulagi sem slíkur „skilgreindur kjarni“ þar sem ekki sé heimilt að breyta verslunarhúsnæði á jarðhæð í íbúðarhúsnæði. Þá verður ekki fram hjá því litið að í gildandi deiliskipulagi fyrir Nýlendureit, er samþykkt var í borgarráði Reykjavíkur eftir samþykkt núgildandi aðalskipulags, er sérstaklega tekið fram að heimilt sé að breyta núverandi atvinnuhúsnæði á svæðinu í íbúðarbyggð. Fordæmi eru fyrir því að samþykkt hafi verið breytt notkun fasteignar á jarðhæð úr verslun í íbúð á Vesturgötu eftir gildistöku núgildandi aðalskipulags. Þannig var samþykkt á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 22. júlí 2014 leyfi fyrir áður gerðum breytingum sem fólu í sér breytingu atvinnuhúsnæðis í íbúð í rými 0101 í húsinu að Vesturgötu 52.

Í ljósi framangreinds verður að telja að ákvæði aðalskipulags varðandi kaupmanninn á horninu og markmið varðandi verslunarrekstur á jarðhæð eigi ekki við um Vesturgötu 40. Stóðu því hvorki ákvæði aðalskipulags né deiliskipulags í vegi fyrir því að fallist yrði á umsókn kæranda um breytta notkun. Byggði hin kærða ákvörðun því á röngum forsendum.

Afstaða Reykjavíkurborgar til þegar byggðra svala er byggð á því að „svo stórar svalir“ séu ekki í samræmi við gildandi deiliskipulag og með vísan til hverfisverndar innan Hringbrautar í aðalskipulagi. Í fyrirliggjandi gögnum málsins varðandi umræddar svalir verður hvorki ráðið hversu stórar svalir um er að ræða né hversu langt þær ná út fyrir byggingareit. Miðað við fyrirliggjandi teikningar nær kjallari hússins, sem gera verður ráð fyrir að sé innan byggingarreits, út fyrir útvegg á jarðhæð auk þess sem að samkvæmt gildandi deiliskipulagi er heimilt að svalir fari lítilsháttar út fyrir byggingarreit. Skortir á að fyrir liggi haldbærar upplýsingar um hversu langt út fyrir byggingarreit umræddar svalir fara. Er hin kærða ákvörðun vaðandi byggingu svala því ekki nægjanlega rökstudd af hálfu Reykjavíkurborgar.

Að öllu framangreindu virtu verður að telja rökstuðning hinnar kærðu ákvörðunar haldin slíkum annmörkum að ógildingu varði.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Felld er úr gildi synjun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 25. október 2016 á umsókn um leyfi fyrir breyttri notkun fyrstu hæðar úr verslun í íbúð, kjallara í vinnustofu og byggingu svala á húsið að Vesturgötu 40, Reykjavík.