Árið 2024, föstudaginn 24. maí, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Arnór Snæbjörnsson formaður og Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor. Geir Oddsson auðlindafræðingur tók þátt í gegnum fjarfundabúnað.
Fyrir var tekið mál nr. 15/2024, kæra á ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 9. janúar 2024 um álagningu gjalds að fjárhæð kr. 1.824.000 vegna vinnu við gerð tillögu að breyttu starfsleyfi.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 9. febrúar 2024, er barst nefndinni sama dag, kærir Primex ehf. ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 9. janúar 2024 um álagningu gjalds að fjárhæð kr. 1.824.000 vegna vinnu við gerð tillögu að breyttu starfsleyfi kæranda. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Umhverfisstofnun 18. mars 2024.
Málavextir: Kærandi rekur kítín- og kítósanframleiðslu á Siglufirði og hefur til þess starfsleyfi frá Umhverfisstofnun sem gefið er út á grundvelli laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Var leyfið gefið út 3. júní 2015 og er gildistími þess til 3. júní 2031. Í apríl 2022 óskaði kærandi eftir upplýsingum varðandi starfsleyfi fyrir framleiðslu á saltsýru (HCl), vítissóda (NaOH) og klór (NaClO). Í svari Umhverfisstofnunar, dags. 4. s.m., kom fram að breyta þyrfti starfsleyfi félagsins, en til að byrja með þyrfti að athuga hjá Skipulagsstofnun hvort breytingin væri matsskyld. Með bréfi Skipulagsstofnunar, dags. 12. júlí 2022, var kærandi upplýstur um að breytingin kalli ekki á málsmeðferð á grundvelli laga nr. 111/2021 um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Með erindi til Umhverfisstofnunar, dags. 18. október s.á., sótti kærandi um fyrirhugaða breytingu á starfsemi. Hinn 3. nóvember s.á. sendi stofnunin tilkynningu til kæranda um staðfestingu á móttöku umsóknar. Fram kom í tilkynningunni að fyrir vinnu stofnunarinnar við breytingu á starfsleyfi, sbr. 14. gr. laga nr. 7/1998, skuli greiða „tímagjald skv. 1. gr. gjaldskrárinnar, [19.000] vegna vinnu sérfræðinga, sbr. 4. mgr. 4. gr. gjaldskrár Umhverfisstofnunar.“ Jafnframt kom fram áður en til innheimtu gjaldsins kæmi yrði kærandi upplýstur um umfang vinnunnar.
Hinn 15. mars 2023 sendi Umhverfisstofnun kæranda tölvupóst með drögum að breyttu starfsleyfi og óskaði eftir athugasemdum. Kærandi svaraði stofnuninni 27. s.m. og fór fram á að starfsleyfið myndi haldast óbreytt vegna framleiðslu á kítín og kítósan, einu breytingarnar ættu að vera „viðbætur vegna sýru og sódavinnslu“. Í svari stofnunarinnar 30. s.m. kom fram að breytingar á starfsleyfinu væru að mestu vegna „sýru- og sódaframleiðslunnar“, en einnig hafi verið gerðar aðrar breytingar og uppfærslur. Kom og fram að þegar starfsleyfi væri „tekið upp til breytinga“ væri ávallt þörf á endurskoðun leyfisins. Uppfærð drög voru svo send kæranda með tölvupósti 22. ágúst s.á. Hinn 18. nóvember s.á. tilkynnti kærandi Umhverfisstofnun að fyrirtækið félli frá fyrirhugaðri breytingu á gildandi starfsleyfi. Vegna vinnu við breytingu á starfsleyfi kæranda gaf Umhverfisstofnun út reikning 9. janúar 2024 þar sem kæranda var gert að greiða kr. 1.824.000. Er það hin kærða ákvörðun í máli þessu.
Málsrök kæranda: Af hálfu kæranda er bent á að umsókn hans um breytt starfsleyfi hafi einungis falið í sér útvíkkun starfsleyfisins þannig að það tæki til nýrra þátta vegna framleiðslu á saltsýru, vítissóda og klór. Í aðdraganda umsóknarinnar hafi starfsmenn kæranda átt í ýmsum samskiptum við Umhverfisstofnun og m.a. spurt hvort ekki væri öruggt að „núverandi starfsleyfi haldi sér alltaf.“ Í svari stofnunarinnar 4. október 2022 hafi komið fram að ef breytingin yrði kærð og felld úr gildi yrði það aðeins breytingin sem væri ógild. Ekki hafi verið unnt að skilja svör stofnunarinnar öðruvísi en svo að ekki stæði til að gera breytingar á þeim hluta starfsleyfisins sem umsóknin hafi ekki lotið að. Í öllu falli hafi stofnuninni borið að veita kæranda skýr svör ef til stæði að gera slíkar breytingar, sbr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og góða stjórnsýsluframkvæmd. Eftir að hafa yfirfarið drög að breyttu starfsleyfi Umhverfisstofnunar hafi komið í ljós að nýtt starfsleyfi myndi leggja umtalsverðar kvaðir á kæranda sem hafi varðað þá starfsemi sem hann hafi þegar haft gilt starfsleyfi fyrir. Í ljósi þess hversu íþyngjandi nýtt starfsleyfi myndi verða hafi kærandi ákveðið að falla frá umsókninni.
Yfirlit yfir tímaskráningu starfsmanna Umhverfisstofnunar vegna vinnu við gerð tillögu að breyttu starfsleyfi sé afar ónákvæmt og hafi ekki að geyma greinargóða sundurliðun á verkþáttum starfsmanna stofnunarinnar. Skipta megi skýringum í tímaskráningunni upp með eftirfarandi hætti: 83,24 klst í gerð tillögu, 11,06 klst í mat á umsókn og 1,5 klst í yfirlestur. Samtals sé um að ræða 95,8 klst í vinnu stofnunarinnar. Rétt sé að athuga að þegar kæranda hafi borist drög að breyttu starfsleyfi 15. mars 2023 þá hafi 89 klst vinna þegar fallið til.
Við gjaldtöku vegna breytinga á starfsleyfi kæranda beri að leggja til grundvallar þá gjaldskrá sem hafi verið í gildi þegar tilkynnt hafi verið um fyrirhugaðar breytingar, þ.e. 18. október 2022. Því verði einungis eldri gjaldskrá nr. 535/2015 lögð til grundvallar í máli þessu en ekki yngri gjaldskrá nr. 206/2023. Í öllu falli hafi 80,55 klst verið skráðar á gildistíma eldir reglugerðarinnar, en 15,25 klst eftir að sú yngri hafi tekið gildi. Beiting nýrrar gjaldskrár afturvirkt myndi ganga gegn meginreglunni um bann við afturvirkni laga svo og reglu 77. gr. stjórnarskrárinnar. Þá hafi Umhverfisstofnun ekki farið að 3. mgr. 4. gr. gjaldskrár nr. 535/2015, en samkvæmt ákvæðinu hafi stofnuninni borið að gera kæranda grein fyrir því tafarlaust þegar ljóst væri að kostnaður við breytingu færi umfram kr. 158.200 og hvert umfang þeirrar vinnu yrði. Samkvæmt verkbókhaldi stofnunarinnar hafi unninn tímafjöldi hinn 7. nóvember 2022 þegar náð því marki að kostnaður væri kominn upp fyrir framangreint viðmið.
Skráningar í verkbókhaldi Umhverfisstofnunar, sem lagðar séu til grundvallar umþrættri gjaldtöku, séu í litlu útskýrðar og feli að mestu í sér tímaskráningar starfsmanna án nánari tilgreiningar. Kærandi hafi kallað eftir nánari skýringum, en fengið þau svör að ekki væru til frekari skýringar á einstökum verkliðum. Hafi stofnunin því ekki sýnt fram á með fullnægjandi hætti að tímagjald stofnunarinnar samsvari þeim kostnaði sem hafi hlotist vegna vinnu starfsmanna hennar, enda liggi engin gögn fyrir um þá verkhluta sem tilgreindir séu í yfirlitinu. Hin kærða gjaldtaka sé af þessari ástæðu úr hófi að teknu tilliti til umfangs verkefnisins, sbr. einnig áætlaðan kostnað við breytingu á stafsleyfi skv. 3. mgr. 4. gr. gjaldskrár nr. 535/2015.
Um breytingu á starfsleyfi gildi 14. gr. laga nr. 7/1998 en þar segi í 1. mgr. að útgefandi starfsleyfis skuli endurskoða starfsleyfi, sbr. 6. gr. eftir, eftir því sem við eigi. Í athugasemdum með frumvarpi til laga nr. 66/2017, um breytingu á lögum nr. 7/1998, hafi í umfjöllun um 7. gr. verið vísað til þess að framangreind 14. gr. væri innleiðing á 20. gr. tilskipunar 2010/75/ESB. Í íslenskri þýðingu tilskipunarinnar segi m.a. að umsókn um leyfi vegna breytinga sem rekstraraðili áformi og ákvörðun lögbærs yfirvalds „skulu taka til þeirra hluta stöðvarinnar og þeirra atriða sem eru tilgreind í 12. gr. sem þessi umtalsverða breyting gæti haft áhrif á.“ Sú breyting á starfsemi sem kærandi hafi áformað hafi takmarkast við að bæta við nýjum þætti, en að öðru leyti hafi ekki verið um að ræða breytingar á starfseminni. Samkvæmt 14. gr. laga nr. 7/1998 og 20. gr. tilskipunar 2010/75/ESB, sbr. og einnig meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar, hafi Umhverfisstofnun verið óheimilt að ganga lengra í endurskoðun starfsleyfis heldur en þörf hafi verið á til að mæta þeim kröfum sem hafi beinlínis varðað breytta starfsemi kæranda. Þannig hafi endurskoðun starfsleyfisins einungis átt að taka til uppfærslu á leyfinu „eftir því sem við á“ um þá starfsemi sem fyrirhugað var að bæta við fyrri starfsemi kæranda. Þá beri að horfa til þess að kærandi hafi verið með gilt starfsleyfi og hafi Umhverfisstofnun því verið óheimilt að nota nýja starfsemi kæranda sem „tylliástæðu“ til að setja kæranda íþyngjandi skilyrði. Sú vinna sem Umhverfisstofnun hafi lagt í vegna breytingar á starfsleyfið hafi því verið óumbeðin, óþörf og ólögmæt.
Eftir því sem komist verði næst byggist gjaldskrá Umhverfisstofnunar á rekstraráætlun stofnunarinnar. Kærandi hafi ekki undir höndum þá útreikninga sem sé grundvöllur gjaldskrár stofnunarinnar, en byggt sé því að hún eigi sér ekki stoð í lögum. Þannig segi í 2. mgr. 53. gr. laga nr. 7/1998 að upphæð gjalds skuli taka mið af kostnaði við þjónustu og framkvæmd einstakra verkefna og skuli byggð á rekstraráætlun þar sem þau atriði séu rökstudd sem ákvörðun gjalds byggist á. Skorað sé á úrskurðarnefndina að afla viðeigandi upplýsinga og leggja mat á hvort framangreind gjaldtaka og tímagjald samræmist þeirri vinnu sem umrædd heimild taki til, m.a. að teknu tilliti til fjárveitinga til stofnunarinnar og lögbundins hlutverks. Enn fremur sé byggt á því að sé tímaskráning starfsmanna stofnunarinnar í samræmi við raunverulega vinnu við umsókn kæranda þá hafi sú vinna að stórum hluta verið tilefnislaus, enda ekki þörf á að ráðast í að taka starfsleyfi kæranda upp í heild sinni.
Málsrök Umhverfisstofnunar: Stofnunin vísar til þess að breytingin sem kærandi hafi sótt um hafi verið fyrir framleiðslu ólífrænna efna sem falli undir tölul. 4.2 í viðauka I við lög nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir. Lögin kveði ekki skýrt á um málsmeðferð vegna umsókna um breytingu á starfsleyfum fyrir utan að hana þurfi að auglýsa ef um sé að ræða breytingu á starfsleyfisskilyrðum, sbr. 3. mgr. 6. gr. laganna. Breytingar hafi í fyrsta lagi verið gerðar með tilliti til BAT-niðurstaðna. Þar sem BAT-niðurstöður hafi legið fyrir þá hafi verið tekið mið af þeim við gerð skilyrða starfsleyfisins. Mesta vinnan hafi farið í að ákveða hvaða skilyrði og hvaða viðmiðunarmörk ættu að vera í starfsleyfinu, en eins og sjá megi af starfsleyfistillögunni hafi þurft að taka mið af tveimur BAT-niðurstöðum. Vinna sérfræðinga við að kynna sér BAT-niðurstöður hafi ekki verið skráð á starfsleyfismálið í verkbókhaldi og hafi sá hluti vinnunnar því ekki verið með í gjaldinu.
Í öðru lagi hafi breytingar verið gerðar á starfsleyfi kæranda vegna laga- og reglugerðarbreytinga. Umhverfisstofnun hafi heimild í 2. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998 til þess að breyta starfsleyfi áður en gildistími þess sé liðinn vegna breytinga á reglum um mengunarvarnir. Frá útgáfu leyfisins hafi orðið miklar breytingar á regluverki um mengunarvarnir, svo sem á lögum nr. 7/1998 vegna innleiðingar tilskipunar 2010/75/EB og setningu reglugerðar nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnaeftirlit. Uppfærsla lagaákvæða hafi ekki tekið langan tíma, mögulega 1–2 klst. Ekki sé um óhóflega vinnu að ræða þar sem rekstraraðila beri að fara eftir gildandi lögum og reglugerðum, sbr. gr. 1.1. í starfsleyfi kæranda og 40. gr. laga nr. 7/1998, sbr. 56. reglugerðar nr. 550/2018 um losun frá atvinnurekstri og mengunarvarnaeftirlit.
Að lokum hafi breytingar verið gerðar á starfsleyfinu til samræmis við samþykkta Vatnaáætlun fyrir Ísland 2022–2027 sem tekið hafi gildi 6. apríl 2022. Umhverfisstofnun hafi hinn 18. ágúst 2023 óskað eftir mati á áhrifum á ástandi og umhverfismarkmiði þeirra vatnshlota sem hafi tengst fyrirhugaðri starfsemi. Óskað hafi verið eftir þeim upplýsingum til að tryggja að við undirbúning leyfisins yrði lögum nr. 36/2011 um stjórn vatnamála fylgt sem og þeirri stefnumörkun sem komi fram í áðurnefndri vatnaáætlun. Ein stærsta breytingin á starfsleyfi kærandi hafi verið ákvæði um vöktun á vatnshlotinu sem kærandi losi í vegna starfsemi hans.
Umhverfisstofnun mótmæli því að hægt sé að skilja svör starfsmanns stofnunarinnar frá 4. október 2022 á þann veg að ekki stæði til að gera breytingar á gildandi starfsleyfi. Vísað sé tölvupósts frá 26. s.m. þar sem stofnunin hafi upplýst kæranda að þar sem um væri að ræða nýja framleiðslulínu þá myndi það krefjast umtalsverðra breyting á starfsleyfinu og að fyrirtækið mætti búast við því að starfsleyfisvinnslan gæti tekið sex mánuði.
Á tímabilinu 26. október 2022 til 1. mars 2023 hafi gjaldskrá Umhverfisstofnunar nr. 535/2015 verið í gildi, en frá 1. mars til 29. ágúst 2023 hafi gjaldskrá nr. 206/2023 gilt. Í áðurgildandi gjaldskrá hafi verið gerður greinarmunur á gjaldi samkvæmt 14. gr. laga nr. 7/1998 annars vegar og 15. gr. laganna hins vegar. Í kæru sé byggt á því að innheimta hefði átt kr. 158.200 samkvæmt 3. mgr. 4. gr. gjaldskrárinnar, en líklega mun kæranda hafa átt við 5. mgr. 4. gr. Sú málsgrein lúti að innheimtu gjalds fyrir endurskoðun og breytingu á starfsleyfi samkvæmt 15. gr. laga nr. 7/1998, en sú innheimta eigi ekki við þar sem í málinu hafi verið um að ræða breytingu samkvæmt 14. gr. laganna. Bent sé á að í móttökustaðfestingu Umhverfisstofnunar frá 3. nóvember hafi kærandi verið upplýstur um að fyrir vinnu stofnunarinnar skyldi greiða tímagjald samkvæmt 1. gr. gjaldskrárinnar, sem hafi verið kr. 19.000, sbr. 4. mgr. 4. gr. hennar.
Að beiðni kæranda hafi Umhverfisstofnun sent verkbókhald í töfluskjali sem innihaldi tímaskráningar, verkhlutar og nafn starfsmanns. Að mati stofnunarinnar séu það fullnægjandi upplýsingar. Bent sé á að sérfræðingar stofnunarinnar skrái ekki niður nákvæmlega hvaða verkefnum þeir sinni hverju sinni. Vinnan sé skráð í verkbókhald, en undir hverju verknúmeri séu nokkrir verkhlutar, m.a. mat á umsókn og gerð tillögu. Áhersla sé lögð á að sérfræðingar skrái undir hvaða verkhluta viðkomandi vinna falli en ekki nákvæmlega hvaða faglegu þáttum þeir sinni.
Mengunarbótareglan eða greiðslureglan kveði á um að sá sem mengi beri að jafnaði þann kostnað sem hljótist af því að koma í veg fyrir eða draga úr áhrifum vegna mengunar. Með reglunni sé mengunarvaldur gerður ábyrgur og meðvitaður um ábyrgð sína. Umrædd regla sé forsenda gjaldskrárákvæða um gjöld fyrir vinnslu starfsleyfis og eftirlit með mengandi starfsemi. Kostnaður vegna vinnu við starfsleyfi og eftirlit með starfsemi eigi ekki að falla á almenning heldur rekstraraðila mengandi starfsemi. Sú vinna sem hafi farið í gera breytingar á starfsleyfi kæranda eigi að vera greiddur af fyrirtækinu en ekki almenningi.
Viðbótarathugasemdir kæranda: Í athugasemdum kæranda er bent á að sú vinna sem Umhverfisstofnun telji upp í umsögn sinni lúti að endurskoðun sem allajafna fari fram við endurnýjun starfsleyfis eða þegar sótt sé um nýtt starfsleyfi. Slíkt hefði ekki átt að koma til álita vegna þeirra breytinga sem óskað hafi verið eftir af hálfu kæranda, enda til staðar gilt starfsleyfi út árið 2031. Í öllu falli hefði slík endurskoðun þurft að fela í sér sjálfstæða ákvörðun og byggja á sérstakri lagaheimild. Ítrekuð séu þau sjónarmið að skýrlega komi fram í 14. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir og 20. gr. tilskipunar 2010/75/ESB að uppfæra skuli leyfið „eftir því sem við á.“ Með endurskoðun starfsleyfisins í heild hafi stofnunin farið út fyrir framangreindan lagaáskilnað og meðalhófsreglu.
Umhverfisstofnun byggi á því að 4. mgr. 4. gr. þágildandi gjaldskrár nr. 535/2015, sbr. 14. gr. laga nr. 7/1998, eigi við í málinu. Í raun myndi kærandi ekki gera athugasemd við það nema fyrir þær sakir að verulegur hluti vinnu stofnunarinnar sé til kominn vegna endurskoðunar starfsleyfisins, en ekki vegna þeirra breytinga sem kærandi hafi óskað eftir. Hafi á annað borð verið fyrir hendi heimild til að ráðast í þá endurskoðun þá hljóti gjaldtökuheimildin að þurfa að byggjast á 5. mgr. 4. gr. sem vísi til endurskoðunar samkvæmt 15. gr. laga nr. 7/1998.
Fjárhæð þess gjalds sem Umhverfisstofnun áskilji fyrir eftirlit sérfræðinga stofnunarinnar megi jafna við þóknun sérfræðinga sem selji þjónustu sína á samkeppnismarkaði. Sú skráning sem sérfræðingar stofnunarinnar viðhafi sé í engu samræmi við þær kröfur sem gerðar séu til slíkra sérfræðinga við veitingu almennrar sérfræðiþjónustu. Að mati kæranda ættu kröfur til stofnunarinnar um nákvæmni skráningar að vera enn ríkari, enda séu þeir aðilar sem lúti eftirlit stofnunarinnar nauðbeygðir til að eiga í „viðskiptum“ við stofnunina og verða því að eiga þess kost að geta yfirfarið og sannreynt gildi tímaskráningar og þeirrar þóknunar sem krafist sé.
Svonefnd mengunarbótaregla hafi einungis þýðingu að því leytinu til sem hún hafi verið innleidd í íslensk lög með gjaldtökuheimildum sem uppfylli kröfur laga og stjórnarskrárinnar. Umhverfisstofnun segi í umsögn sinni að hún telji rétt að kostnaðurinn sem hljótist af umræddri vinnu stofnunarinnar sé greiddur af fyrirtækinu en ekki almenningi. Kærandi minni stofnunina á að þrátt fyrir þá skoðun hennar sé það Alþingi sem ákveði með lögum hvar og hvernig skuli staðið að fjáröflun til hins opinbera innan þeirra marka sem stjórnarskráin setji.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti ákvörðunar Umhverfisstofnunar um að leggja á kæranda gjald að fjárhæð kr. 1.824.000 vegna vinnu við gerð tillögu að breyttu starfsleyfi. Svo sem greinir í málavöxtum rekur kærandi kítín- og kítósanframleiðslu á Siglufirði, en fyrir liggur að kærandi tilkynnti Umhverfisstofnun um þau áform sín að hefja framleiðslu á saltsýru (HCl), vítissóda (NaOH) og klór (NaClO). Í drögum Umhverfisstofnunar að breyttu starfsleyfi sem send voru kæranda var að finna tillögur sem vörðuðu fleiri þætti en þá viðbótarframleiðslu sem hann stefndi að, en forsendum þeirra tillagna hefur verið lýst af Umhverfisstofnun fyrir úrskurðarnefndinni. Kærandi féll á hinn bóginn frá fyrirhuguðum framleiðsluáformum og er starfsleyfi hans óbreytt.
Samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir skal allur atvinnurekstur, sbr. viðauka I, II og IV, hafa gilt starfsleyfi sem Umhverfisstofnun eða heilbrigðisnefndir gefa út. Í 2. mgr. lagagreinarinnar er kveðið á um að útgefanda starfsleyfis sé heimilt að endurskoða og breyta starfsleyfi áður en gildistími þess sé liðinn vegna breyttra forsendna, sem þar eru nánar taldar. Í 2. mgr. 14. gr. laganna er þessu til viðbótar mælt fyrir um skyldu rekstraraðila til að upplýsa um fyrirhugaða breytingu á starfsemi sem hann áformi og skal þá endurskoða starfsleyfið sé álitið að breytingin sé umtalsverð. Í 3. mgr. lagagreinarinnar er kveðið á um að breyting teljist umtalsverð ef hún nær þeim viðmiðunargildum fyrir afkastagetu sem sett eru fram í viðauka I. Fyrir liggur að sú starfsemi sem kærandi sóttist eftir fellur undir ákvæði töluliðar 4.2 í viðauka I við lögin, þ.e. framleiðsla ólífrænna efna, og verður því að telja að áformin hafi falið í sér breyttar forsendur þannig að tilefni hafi verið til endurskoðunar á starfsleyfi. Með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem kærandi hefur fært fram fyrir úrskurðarnefndinni í máli þessu þykir rétt að benda á að Umhverfisstofnun hefði mátt gefa kæranda skýrari leiðbeiningar um þessa málsmeðferð og þær breytingar sem vænta mætti að gerðar yrðu á starfsleyfi hans við þessa endurskoðun.
Að meginstefnu til er fjár til lögbundinna verkefna ríkis og sveitarfélaga aflað með skattheimtu. Umhverfisstofnun er þó heimilt að taka gjald fyrir útgáfu starfsleyfa, sem og endurskoðun eða breytingar á starfsleyfum, sbr. 6. gr. Þá skal ráðherra samkvæmt 2. mgr. 52. gr. laganna setja, að fengnum tillögum Umhverfisstofnunar, gjaldskrá fyrir veitta þjónustu og verkefni sem stofnuninni er falið að annast eða stofnunin tekur að sér. Skal upphæð gjalds taka mið af kostnaði við þjónustu og framkvæmd einstakra verkefna og skal hún byggð á rekstraráætlun þar sem þau atriði séu rökstudd sem ákvörðun gjalds byggist á. Gjaldið má ekki vera hærra en sá kostnaður. Gjaldskrá skal birta í B-deild Stjórnartíðinda.
Á grundvelli fyrrgreindrar gjaldtökuheimildar var sett gjaldskrá nr. 535/2015 fyrir verkefni og þjónustu Umhverfisstofnunar og tók hún gildi við birtingu í B-deild Stjórnartíðinda 18. júní 2015. Gjaldskráin féll svo úr gildi 2. mars 2023 við gildstöku gjaldskrár nr. 206/2023. Fyrir liggur að kærandi tilkynnti Umhverfisstofnun um fyrirhugaða breytingu á starfsemi 18. október 2022 og var kæranda send bréf um staðfestingu á móttöku umsóknar 3. nóvember s.á. Í því bréfi kemur fram að fyrir vinnu við breytingar á starfsleyfi, sbr. 14. gr. laga nr. 7/1998, skuli „greiða tímagjald skv. 1. gr. gjaldskrárinnar, [19.000] vegna vinnu sérfræðinga, sbr. 4. mgr. 4. gr. gjaldskrár Umhverfisstofnunar.“ Með hliðsjón af því bar Umhverfisstofnun að byggja hina kærðu álagningu á gjaldskrá nr. 535/2015. Gögn málsins bera ekki með sér að gjaldskrá nr. 206/2023 hafi verið lögð til grundvallar álagningu.
Fyrirmæli 4. mgr. 4. gr. gjaldskrár nr. 535/2015 hljóðuðu svo: „Fyrir mat Umhverfisstofnunar á tilkynningu um breytingar á starfsleyfi, sbr. 14. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir og 14. gr. laga um meðhöndlun úrgangs, skal greiða tímagjald skv. 1. gr. gjaldskrárinnar vegna vinnu sérfræðinga. Reikningur skal gefinn út þegar ákvörðun Umhverfisstofnunar liggur fyrir.“ Í 1. gr. gjaldskrárinnar var svo kveðið á um að Umhverfistofnun innheimti gjald samkvæmt gjaldskránni sem næmi kr. 19.000 „á hverja klukkustund fyrir sérfræðing fyrir verkefni og þjónustu sem stofnuninni eru falin í lögum og reglugerðum og sem heimilt er að taka gjald fyrir.“ Á því er byggt af Umhverfisstofnun að 5. mgr. 4. gr. gjaldskrárinnar eigi ekki við þar sem hún varði reglulega endurskoðun starfsleyfis skv. 15. gr. laga nr. 7/1998, svo sem hefur komið fram við meðferð málsins.
Með hliðsjón af orðalagi tilvísaðrar 4. mgr. 4. gr. gjaldskrár nr. 535/2015 verður að telja að Umhverfisstofnun hafi ekki verið heimilt að innheimta gjald fyrir aðra vinnu á grundvelli þeirrar greinar en þá sem laut að mati á tilkynningu kæranda um breytingu á starfsleyfi. Samkvæmt verkbókhaldi Umhverfisstofnunar fór sjö klukkustunda vinna í mat á umsókn kæranda frá því að hann tilkynnti 18. október 2022 um fyrirhugaða breytingu á starfsemi þar til stofnunin staðfesti með bréfi, dags. 3. nóvember s.á., að umsóknin væri fullnægjandi og að stofnunin myndi hefja vinnu að gerð tillögu að starfsleyfi. Þykir því ljóst að umtalsverður hluti hinnar kærðu álagningar þjónustugjalds, eða kr. 1.691.000 fyrir 89 klst sérfræðivinnu, átti sér ekki viðhlítandi stoð í þágildandi gjaldskrá Umhverfisstofnunar. Verður sá hluti hinnar kærðu álagningar því felldur úr gildi.
Úrskurðarorð:
Felld er úr gildi ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 9. janúar 2024 um álagningu gjalds að þeim hluta er varðar vinnu umfram mat á tilkynningu kæranda um breytingu á starfsemi, samtals að fjárhæð kr. 1.691.000. Að öðru leyti stendur hin kærða ákvörðun óröskuð.
