Ár 2009, fimmtudaginn 12. nóvember, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21 í Reykjavík. Mættir voru Hjalti Steinþórsson forstöðumaður, Ásgeir Magnússon héraðsdómari og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 15/2008, kæra á ákvörðun skipulagsráðs Reykjavíkurborgar frá 19. desember 2007 um að samþykkja breytt deiliskipulag í Laugarási vegna lóðarinnar nr. 26 við Austurbrún.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 10. mars 2008, er barst nefndinni samdægurs, kærir Andri Árnason hrl., f.h. átta íbúa við Austurbrún 20-28, þá ákvörðun skipulagsráðs Reykjavíkurborgar frá 19. desember 2007 að samþykkja breytt deiliskipulag í Laugarási vegna lóðarinnar nr. 26 við Austurbrún.
Gera kærendur þá kröfu að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.
Málavextir: Á embættisafgreiðslufundi skipulagsstjóra 19. október 2007 var lögð fram umsókn lóðarhafa Austurbrúnar 26 um breytingu á deiliskipulagi vegna lóðarinnar. Fól umsóknin í sér stækkun lóðarinnar úr 385 í 404 m², þannig að borgarland sem nýtt væri sem bílastæði yrði gert að bílastæði er tilheyrði lóðinni að Austurbrún 26. Var samþykkt að grenndarkynna umsóknina og stóð kynningin yfir frá 25. október til 22. nóvember 2007. Athugasemdir bárust, m.a. frá kærendum.
Í athugasemdum og svörum skipulagsstjóra, dags. 7. desember 2007 sagði m.a. eftirfarandi: „Í ljósi viðbragða hagsmunaaðila á reitnum er ekki hægt að mæla með því að kynnt tillaga verði samþykkt þar sem um sameiginlegt gestabílastæði er að ræða og mun lóðarstækkun Austurbrúnar 26 þannig ganga á hagsmuni heildarinnar. … Lagt er því til að fallið verði frá kynntri tillögu og erindinu synjað.“
Erindið var tekið fyrir á fundi skipulagsráðs 19. desember 2007, þar sem eftirfarandi var bókað: ,,Samþykkt með vísan til a liðar 12. gr. samþykktar um skipulagsráð. Skipulagsráð tekur að mestu undir þau sjónarmið sem fram koma í umsögn skipulagsstjóra en telur ástæðu til að samþykkja erindið með vísan til þess að aðliggjandi lóðarhafar hafa áður fengið sambærilegar lóðarstækkanir á kostnað göngustíga. Með vísan til þess og almennra sanngirnissjónarmiða telur skipulagsráð að málefnaleg sjónarmið hnígi til þess að samþykkja hina kynntu tillögu óbreytta.“ Auglýsing um gildistöku samþykktarinnar birtist í B-deild Stjórnartíðinda 12. febrúar 2008.
Skutu kærendur framangreindri samþykkt til úrskurðarnefndarinnar svo sem áður greinir.
Málsrök kærenda: Af hálfu kærenda er vísað til þess að í 1. mgr. 26. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 sé kveðið á um þá meginreglu að með breytingar á deiliskipulagi skuli fara sem um nýtt deiliskipulag sé að ræða. Þannig beri sveitarstjórn að auglýsa slíkar breytingar og fara að öðru leyti með þær í samræmi við framangreinda meginreglu í stað þess að grenndarkynna breytinguna, líkt og gert hafi verið í þessu tilviki.
Af hálfu kærenda sé í sjálfu sér ekki gerð athugasemd við stækkun umræddrar lóðar. Hins vegar séu kærendur mótfallnir stækkun hennar með þeim hætti sem hin kærða ákvörðun geri ráð fyrir, enda feli hún í sér skerðingu á almennum bílastæðum í götunni, sem kærendur geti ekki fellt sig við. Jafnframt verði ekki séð að stækkun lóðarinnar takmarkist við notkun undir bílastæði, heldur sé um að ræða stækkun lóðarinnar á kostnað almenns gestabílastæðis sem nýst hafi öllum íbúum götunnar.
Bent sé á að 2. mgr. 26. gr. laganna feli í sér undantekningarreglu frá fyrrgreindri meginreglu laganna, sem skýra beri þröngt. Eingöngu sé því heimilt að víkja frá 1. mgr. 26. gr. laganna ef um smávægilegar breytingar á gildandi deiliskipulagi sé að ræða. Álíti kærendur hina kærðu breytingu verulega, auk þess sem hún varði hagsmuni margra aðila. Hið breytta skipulag feli í sér fækkun almennra bílastæða í götunni, úr átta í sjö, sem sé umtalsvert og komi sér illa fyrir íbúa, auk þess sem það feli í sér skerðingu verðmætis eigna við götuna. Fækkun bílastæða í götunni bitni á fjölmörgum íbúum þar, en almenn gestabílastæði séu nú of fá. Hið umþrætta bílastæði nýtist hins vegar öllum íbúum götunnar jafnt, einnig lóðarhafa Austurbrúnar 26. Með breytingunni sé hins vegar gætt hagsmuna eins íbúa götunnar á kostnað allra hinna, en með því sé meiri hagsmunum fórnað fyrir minni. Álíti kærendur slíkt stangast á við meðalhóf, sbr. 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Bendi kærendur á að umrædd breyting feli í sér að lokað sé fyrir hjóla- og gönguleiðir um götuna og því sé umferð gangandi og hjólandi vegfarenda útilokuð um suðurenda götunnar, nema um lóðir.
Ekki verði séð að nein haldbær skipulagsleg rök hafi legið fyrir hinni umdeildu breytingu, enda sé hún ekki rökstudd að öðru leyti en því að vísað sé til þess að „málefnaleg rök hnígi til þess að samþykkja hina kynntu tillögu óbreytta“. Að öðru leyti sé í bókun ráðsins tekið undir þau sjónarmið sem sett hafi verið fram í áðurnefndri umsögn skipulagsstjóra. Telji kærendur að þar sem ákveðið hafi verið að fara gegn vel rökstuddri umsögn skipulagsstjóra hafi skipulagsráði borið að rökstyðja niðurstöðu sína með mun ítarlegri hætti en gert hafi verið og geta þeirra málefnalegu sjónarmiða sem ráðið hafi talið hníga til samþykktar tillögunnar.
Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu Reykjavíkurborgar er tekið undir það með kærendum að í samræmi við almenn lögskýringarsjónarmið beri að skýra undantekningar laga þröngri lögskýringu. Í úrskurði úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 164/2007 sé að hluta komið inn á mörkin milli 1. og 2. mgr. 26. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 um það hvað teljist veruleg breyting. Þar segi m.a: ,,Þegar meta skal hvort bygging teljist einungis hafa í för með sér óverulegar breytingar verður m.a. að líta til þess hversu umfangsmikil hún sé í hlutfalli við þær byggingar sem fyrir eru á umræddri lóð eða svæði og hver grenndaráhrif hennar séu á nærliggjandi eignir.“ Þá sé einnig vísað til úrskurðar í máli nr. 105/2005 þar sem úrskurðarnefndin hafi talið fækkun bílastæða vegna stúdentaíbúða ekki það verulega breytingu á deiliskipulagi að þurft hafi að auglýsa hana, sbr. 1. mgr. 26. gr. laganna, heldur hafi grenndarkynning, sbr. 2. mgr. 26. gr., sbr. 7. mgr. 43. gr. laganna, verið nægjanleg því verið hafi um óverulega breytingu að ræða. Auk þessa sé bent á að með bréfi Skipulagsstofnunar, dags. 6. febrúar 2008, hafi stofnunin ekki gert athugasemdir við að hin kærða samþykkt yrði auglýst í B-deild Stjórnartíðinda.
Þá sé vísað til þess að í meðalhófsreglu stjórnsýsluréttarins felist að stjórnvöld verði að gæta hófs í meðferð valds síns. Þannig sé stjórnvaldi ekki aðeins skylt að líta til þess markmiðs sem starf þess stefni að heldur beri því einnig að taka tillit til hagsmuna og réttinda þeirra einstaklinga og lögaðila sem athafnir stjórnvaldsins og valdbeiting beinist að. Lagaleg þýðing meðalhófsreglunnar sé sú að hún hafi fyrst og fremst þýðingu þegar ákvörðun eða athöfn stjórnvalds byggi á mati á aðstæðum. Meðalhófsreglan sé ekki fastmótuð regla sem segi til um hver niðurstaða eigi að vera í einstöku máli heldur gefi hún fremur til kynna ákveðin sjónarmið sem stjórnvaldshafa beri að hafa í huga þegar hann taki ákvörðun sem hafi íþyngjandi áhrif á líf borgaranna. Það sé afstaða Reykjavíkurborgar að með hinni kærðu samþykkt hafi skipulagsráð ekki brotið gegn meðalhófsreglu stjórnsýslulaga og ekki hafi verið um að ræða ákvörðun sem telja megi íþyngjandi fyrir aðra íbúa Austurbrúnar, þ.á m. kærendur.
Vísað sé til þess að veigamikil sanngirnissjónamið hafi legið fyrir ákvörðun skipulagsráðs. Vissulega fækki stæðum úr átta í sjö en vert sé að benda á, sbr. bókun skipulagsráðs, að rétthafar aðliggjandi lóða hafi áður fengið sambærilegar lóðarstækkanir á kostnað göngustíga. Í gildi sé deiliskipulag Laugaráss, staðfest af Skipulagsstjórn ríkisins hinn 29. júní 1983. Hinn 22. nóvember 1988 hafi borgarráð samþykkt niðurfellingu stíga milli lóðanna nr. 22 og 24 og milli lóðanna nr. 26 og 28 við Austurbrún og jafnframt að borgarland milli lóðanna nr. 22 og 24 skiptist jafnt milli viðkomandi lóða. Sé það afstaða Reykjavíkurborgar að fækkun stæða um eitt vegna lóðarstækkunar Austurbrúnar nr. 26 geri það ekki að verkum að hagsmunir heildarinnar séu fyrir borð bornir, heldur hið gagnstæða þar sem umrædd breyting hafi það í för með sér að nú sitji íbúar Austurbrúnar við sama borð.
Varðandi þá málsástæðu kærenda að ákvörðun skipulagsráðs hafi ekki verið rökstudd sé vísað til bókunar ráðsins. Sé það afstaða Reykjavíkurborgar að í þeirri bókun felist vel rökstudd niðurstaða skipulagsráðs sem hafi verið einróma í afstöðu sinni til breytingarinnar.
Andsvör kærenda við málsrökum Reykjavíkurborgar: Af hálfu kærenda er bent á að almennt sé gert ráð fyrir einu einkabílastæði við hvert hús götunnar. Með hinni kærðu samþykkt verði bílastæðin við hús nr. 26 hins vegar orðin tvö til þrjú, enda jafngildi grunnflötur umræddrar lóðarstækkunar tveimur bílastæðum. Ekki verði séð að sérstök ástæða sé til þess að einkabílastæðum við umrætt hús verði fjölgað með þessum hætti á kostnað annarra íbúa götunnar.
Þá verði ekki séð hvaða almennu sanngirnissjónarmið hafi legið því til grundvallar að fjölga einkabílastæðum eins íbúa götunnar á kostnað annarra íbúa. Álíti kærendur að samþykkt borgarráðs frá 22. nóvember 1998 hafi ekki nokkra þýðingu við mat á þessu, enda með engu sambærilegt, auk þess sem um hafi verið að ræða breytingar til hagsbóta fyrir suma íbúa götunnar en alls ekki alla. Þá hafi umræddar breytingar verið gerðar að frumkvæði og ósk íbúa að Austurbrún 26.
Málsrök lóðarhafa að Austurbrún 26: Lóðarhafa að Austurbrún 26 var gefinn kostur á að koma að sjónarmiðum sínum í málinu. Telur hann að með hinni kærðu samþykkt hafi borgaryfirvöld viljað rétta hlut hans, en hann hafi verið eini lóðarhafinn við þá botnlangagötu sem um ræði sem aðeins hafi haft eitt bílastæði. Með ákvörðuninni hafi verið komið til móts við sjónarmið um að allir lóðarhafar á svæðinu eigi að sitja við sama borð.
———–
Aðilar hafa fært fram frekari rök fyrir sjónarmiðum sínum sem ekki verða rakin nánar, en úrskurðarnefndin hefur haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Vettvangsskoðun: Fulltrúar úrskurðarnefndarinnar kynntu sér með óformlegum hætti aðstæður á vettvangi hinn 23. september 2009.
Niðurstaða: Á svæði því er um ræðir er í gildi deiliskipulag í Laugarási frá árinu 1983 og felur hin kærða samþykkt í sér breytingu þess, þ.e. heimild til stækkunar lóðarinnar nr. 26 við Austurbrún úr 385 í 404 m2. Svæði það er stækkunin tekur til var áður hluti borgarlands og nýtt sem bílastæði.
Í 1. mgr. 26. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 segir að ef sveitarstjórn ákveði að breyta deiliskipulagi skuli fara með breytinguna eins og um nýtt deiliskipulag væri að ræða, þ.e. að auglýsa tillögu um breytingu með áberandi hætti, sbr. 1. mgr. 25. gr. laganna. Undantekningu frá þessari reglu er að finna í 2. mgr. 26. gr. laganna þar sem segir að heimilt sé að falla frá auglýsingu ef um óverulega breytingu sé að ræða. Telur úrskurðarnefndin að stækkun lóðarinnar að Austurbrún 26 og nýting hennar í kjölfarið sé þess eðlis að borgaryfirvöldum hafi verið heimilt, eins og þarna stóð á, að neyta fyrrgreindrar undanþáguheimildar, enda verður ekki talið að byggðarmynstur eða yfirbragð byggðarinnar breytist til muna við breytinguna.
Eins og áður segir var svæði það er stækkun lóðarinnar að Austurbrún 26 tekur til áður nýtt sem bílastæði. Verður ekki annað af málsgögnum ráðið en að með hinni kærðu ákvörðun sé verið að jafna mun er verið hafi á aðstöðu lóðarhafa með tilliti til bílastæða. Verður og að líta til þess að hinn 22. nóvember 1988 samþykkti borgarráð niðurfellingu stíga, sem sýndir voru á skipulagi milli lóðanna 22 og 24 svo og milli lóðanna 26 og 28 við Austurbrún, og að eigendur lóðanna nr. 22, 24 og 28 hafa notið þeirrar breytingar og fengið samsvarandi stækkun lóða sinna. Er ákvörðun sú sem um er deilt í máli þessu í góðu samræmi við þessar breytingar, en auk þess, leiðir af þeim að ekki fær staðist sú fullyrðing kærenda að með henni hafi verið lokað fyrir hjóla- og gönguleiðir á svæðinu. Styðst hin kærða ákvörðun og við málefnaleg sjónarmið um jafnræði og verður ekki á það fallist að í henni felist mismunun eða að rökstuðningi hennar hafi verið svo áfátt að leiða eigi til ógildingar. Verður kröfu kærenda því hafnað.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega vegna mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu á ákvörðun skipulagsráðs Reykjavíkurborgar frá 19. desember 2007 um að samþykkja breytt deiliskipulag í Laugarási vegna lóðarinnar nr. 26 við Austurbrún.
___________________________
Hjalti Steinþórsson
______________________________ _____________________________
Ásgeir Magnússon Þorsteinn Þorsteinsson
