Árið 2019, föstudaginn 22. mars, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ómar Stefánsson varaformaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 149/2017, kæra á ákvörðun byggingarfulltrúans á Seltjarnarnesi frá 24. október 2016 um að samþykkja umsókn um byggingarleyfi fyrir nýbyggingu að Nesbala 35.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 20. desember 2017, er barst nefndinni 22. s.m., kæra fyrri eigandi Nesbala 33, og Lísa B. Hjaltested og eigandi, Nesbala 33, Seltjarnarnesi, þá ákvörðun byggingarfulltrúans á Seltjarnarnesi frá 24. október 2016 að samþykkja byggingarleyfi vegna nýbyggingar að Nesbala 35. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og lagt verði fyrir bæjarstjórn að láta fjarlægja ólögmætan sökkul og lagnir undir fyrirhuguðu gróðurhúsi á lóðinni.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Seltjarnarnesbæ 9. apríl 2018.
Málavextir: Með umsókn, dags. 13. maí 2016, sótti lóðarhafi Nesbala 35 um byggingarleyfi fyrir nýbyggingu á nefndri lóð. Lóðin var þá á ódeiliskipulögðu svæði en vinna við deiliskipulag fyrir svæðið stóð yfir af hálfu Seltjarnarnesbæjar. Með bréfi, dags. 13. júlí 2016, gerði einn kærenda máls þessa athugasemdir við ósamþykkta uppdrætti að fyrirhugaðri nýbyggingu, m.a. varðandi gólfkóta og nýtingarhlutfall. Byggingarfulltrúi veitti 15. s.m. takmarkað byggingarleyfi til jarðvinnu vegna byggingar húss á nefndri lóð. Plötupróf var framkvæmt 7. október 2016 og 24. s.m. samþykkti byggingarfulltrúi aðaluppdrætti, uppdrætti af burðarvirki og teikningar að lögnum. Sama dag samþykkti hann einnig takmarkað byggingarleyfi til að fullgera sökkla og grunnlagnir. Fyrrnefndur kærandi hafði aftur samband við byggingarfulltrúa 10. nóvember s.á. og gerði athugasemd við fjarlægð sökkuls frá lóðarmörkum og að byggingarframkvæmdir væru hafnar án þess að fyrir lægi samþykkt deiliskipulag. Í svari byggingarfulltrúa til kæranda, dags. 14. s.m., kom fram að vegna tafa við gerð nýs deiliskipulags fyrir Vestursvæði hafi verið gefið út takmarkað byggingarleyfi til að ljúka við sökkla, grunnlagnir og grunnplötu. Þá segir í svari byggingarfulltrúa til kæranda, dags. 23. nóvember 2016, að uppdrættir sýni áformaða byggingu innan byggingarreits samkvæmt gildandi byggingarskilmálum en meira nýtingarhlutfall, sem þó sé innan skilmála deiliskipulags sem sé í vinnslu. Samþykkt sé að hús verði 3,15 m frá lóð nr. 33 við Nesbala og gólfkóti verði 5,35 m. Breyttir aðaluppdrættir vegna nýbyggingarinnar að Nesbala 35 voru svo samþykktir 21. desember 2016.
Að lokinni kynningu samþykkti skipulags- og umferðarnefnd 11. apríl 2017 að senda bæjarstjórn til staðfestingar tillögu að breytingu á deiliskipulagi Vestursvæðis, sem m.a. tekur til lóðarinnar Nesbala 35. Samþykkti bæjarstjórnin skipulagstillöguna á fundi sínum 24. maí 2017 og tók deiliskipulagið gildi með birtingu auglýsingar þar um í B-deild Stjórnartíðinda 7. september s.á. Byggingarfulltrúi gaf svo að lokum út endanlegt byggingarleyfi fyrir framkvæmdum að Nesbala 35 hinn 17. janúar 2018.
Málsrök kærenda: Kærendur benda á að eitt af markmiðum skipulagslaga nr. 123/2010 sé að tryggja réttaröryggi í meðferð skipulagsmála þannig að réttur einstaklinga og lögaðila verði ekki fyrir borð borinn þótt hagur heildarinnar sé hafður að leiðarljósi, sbr. c-liður 1. gr. laganna. Ljóst megi vera að bæjaryfirvöld hafi sniðgengið þetta markmið með því að heimila byggingu í trássi við skipulagslög og lög um mannvirki og veita einum aðila ríkari rétt en öðrum. Óheimilt hafi verið að veita leyfi, jafnt takmarkað byggingarleyfi fyrir sökklum sem og leyfi fyrir frekari framkvæmdum, fyrr en eftir samþykkt deiliskipulags og staðfestingu þess með birtingu í Stjórnartíðindum. Með auknu nýtingarhlutfalli umræddrar lóðar í samþykktu deiliskipulagi hafi bæjaryfirvöld staðfest eftir á það ólögmæti sem þau hafi áður samþykkt. Það að eiganda Nesbala 35 sé veitt 15% meiri nýting en öðrum sé tvímælalaust brot á jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Málsrök Seltjarnarnesbæjar: Af hálfu bæjaryfirvalda er farið fram á að málinu verið vísað frá á þeim grunni að kæran sé of seint fram komin. Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála sé kærufrestur til nefndarinnar einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um ákvörðun. Af kæru sé raunar ekki fyllilega ljóst hvaða ákvörðun verið sé að kæra. Seltjarnarnesbær gangi út frá því að það séu hin takmörkuðu byggingarleyfi sem veitt hafi verið.
Í málinu liggi fyrir að framkvæmdir við byggingu hússins að Nesbala 35 hafi hafist strax í júlí 2016 þegar veitt hafi verið takmarkað byggingarleyfi fyrir jarðvinnu. Þá hafi kæranda í síðasta lagi mátt vera ljóst að veitt hefði verið leyfi fyrir byggingarframkvæmdum á lóðinni. Einn kærenda hafi þá nokkru áður verið í samskiptum við byggingaryfirvöld, m.a. um teikningar að húsinu o.fl., sbr. m.a. bréf kæranda frá 13. júlí 2016. Plötupróf sem framkvæmt var 7. október 2016 beri með sér að þá þegar hafi verið kominn þjappaður púði á lóðina. Þá liggi fyrir, með hliðsjón af samskiptum kæranda og sveitarfélagsins í byrjun október 2016 og í nóvember s.á. um framkvæmdirnar, að þeim kæranda hafi verið ljóst að veitt hafi verið leyfi fyrir byggingu sökkla, enda framkvæmdir við þá verið hafnar, og í kjölfarið leyfi fyrir uppsteypu hússins, enda hafi kærandi fylgst grannt með framkvæmdum og m.a. mælt staðsetningu sökkla. Þá komi fram í kæru að byggingarframkvæmdum við húsið hafi verið lokið í byrjun september 2017. Kæranda hafi því verið kunnugt um framkvæmdirnar frá miðju ári 2016 þar til þeim hafi nánast verið lokið í september 2017. Þá hafi hann notið aðstoðar lögmanns frá því í apríl 2017. Kærufrestur hafi því verið löngu liðinn þegar framkvæmdin hafi verið kærð 22. desember 2017. Af þeirri ástæðu beri að vísa kærunni frá nefndinni. Enn fremur liggi fyrir að lóðarhafa hafi verið veitt heildar byggingarleyfi á grundvelli gildandi deiliskipulags 17. janúar 2018. Kærendur eigi því ekki lengur lögvarða hagsmuni af ógildingu fyrri leyfa. Því beri jafnframt að vísa málinu frá á þeirri forsendu.
Athugasemdir leyfishafa: Leyfishafi bendir á að hann hafi keypt lóð að Nesbala 35 árið 2016 og upp frá því hafi hafist vinna við að hanna húsið í sátt við skipulagsfulltrúa Seltjarnarnesbæjar. Takmarkað byggingarleyfi hafi verið gefið út 15. júlí 2016 og 14. desember s.á., en endanlegt byggingarleyfi hafi verið gefið út 17. janúar 2018 í samræmi við deiliskipulag sem hafi öðlast gildi 7. september 2017. Húsið sé að öllu leyti byggt í samræmi við núgildandi deiliskipulag. Húsið hafi sérstaklega verið lækkað að norðanverðu, sem sé sú hlið sem snúi að húsi kæranda að Nesbala 33, með tilliti til þeirra sem þar búi, auk þess sem gluggar sem snúi í norður hafi verið hafðir sérstaklega háir svo að það væri ekki horft yfir að lóð kærenda.
Niðurstaða: Samkvæmt 59. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki sæta stjórnvaldsákvarðanir sem teknar eru á grundvelli laganna kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Útgáfa byggingarleyfis veitir leyfishafa heimild til að hefja framkvæmdir í samræmi við þegar samþykkta umsókn þegar viðbótarskilyrði 13. gr. laga um mannvirki eru uppfyllt, s.s. um samþykki aðaluppdrátta og greiðslu gjalda. Útgáfan ein og sér felur ekki í sér kæranlega stjórnvaldsákvörðun, enda eru leyfin gefin út í skjóli þegar samþykktra byggingaráforma í samræmi við 11. gr. laganna sem felur í sér kæranlega stjórnvaldsákvörðun. Eins og atvikum máls þessa er háttað verður því litið svo á að í máli þessu sé kærð ákvörðun byggingarfulltrúa frá 24. október 2016 um að samþykkja umsókn um byggingarleyfi fyrir framkvæmdum að Nesbala 35 með áritun aðaluppdrátta.
Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála nr. 130/2011 er kærufrestur til nefndarinnar einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um ákvörðun þá sem kæra lýtur að. Samkvæmt kæru varð fyrri eigandi Nesbala 33 þess var að fyrirhugað væri að reisa nýbyggingu á lóð Nesbala 35 fyrri part sumars 2016. Gerði hann athugasemdir við bæjaryfirvöld vegna fyrirhugaðrar framkvæmdar um sumarið. Í bréfi byggingarfulltrúa til kæranda, dags. 14. nóvember 2016, kemur fram að gefið hafi verið út takmarkað byggingarleyfi til að ljúka við sökkla, grunnlagnir og grunnplötu. Fól hið takmarkaða byggingarleyfi í sér samþykkta uppdrætti fyrir nýbyggingu. Gögn málsins bera með sér að framkvæmdir hafi hafist í kjölfar útgáfu hins takmarkaða byggingarleyfis frá 24. október 2016, en í bréfi kæranda til byggingarfulltrúa frá 10. nóvember s.á. eru gerðar athugasemdir við að byggingarframkvæmdir séu hafnar. Með hliðsjón af þessum aðdraganda og framkvæmdum á lóð Nesbala 35 verður að líta svo á að kæranda hafi mátt vera kunnugt um að byggingarleyfi fyrir nýbyggingu hafi verið samþykkt í síðasta lagi í nóvember 2016. Kæra í máli þessu barst hins vegar ekki fyrr en 22. desember 2017 eða rúmu ári síðar. Var lögbundinn kærufrestur þá löngu liðinn og byggingarframkvæmdum á umræddri lóð að mestu lokið.
Samkvæmt afsali vegna Nesbala 33, dags. 5. desember 2017, tóku núverandi eigendur Nesbala 33 við eigninni hinn 1. ágúst 2017. Ekki liggur fyrir að hvaða leyti þeir voru upplýstir um samskipti fyrri eiganda við bæjaryfirvöld vegna byggingarleyfisumsóknar Nesbala 35 og þann ágreining sem þar var á milli. Við afhendingu voru framkvæmdir að Nesbala 35 hins vegar langt á veg komnar og höfðu nýir eigendur þá tilefni til að afla upplýsinga um hið kærða byggingarleyfi. Verður og ekki fram hjá því litið að fjölskyldutengsl eru á milli núverandi eigenda og fyrri eiganda Nesbala 33. Að því virtu verður að líta svo á að kærufrestur hafi einnig verið liðinn að því er varðar núverandi eigendur Nesbala 33, en kæra í máli þessu barst hátt í fimm mánuðum eftir að þau fengu eignina afhenta.
Í 28. gr. stjórnsýslulaga er fjallað um áhrif þess ef kæra berst að liðnum kærufresti. Ber þá samkvæmt 1. mgr. ákvæðisins að vísa kæru frá nema afsakanlegt verði talið að kæran hafi ekki borist fyrr eða veigamiklar ástæður mæli með því að kæran verði tekin til efnismeðferðar. Samkvæmt 2. mgr. ákvæðisins verður kæru þó ekki sinnt ef meira en ár er liðið frá því að ákvörðun var tilkynnt aðila. Í frumvarpi því sem varð að stjórnsýslulögum nr. 37/1993 kemur m.a. fram í athugasemdum með nefndri 28. gr. að líta þurfi til þess hvort aðilar að málinu séu fleiri en einn og með andstæða hagsmuni, en undir þeim kringumstæðum sé rétt að taka mál einungis til kærumeðferðar að liðnum kærufresti í algerum undantekningartilvikum. Í máli þessu fara hagsmunir kærenda og handhafa hins kærða leyfis ekki saman. Þótt ekki verði séð að fyrri eiganda Nesbala 33 hafi verði leiðbeint um kæruleið og kærufrest í tilefni af samskiptum hans við byggingaryfirvöld vegna málsins, svo sem rétt hefði verið að gera samkvæmt 2. tl. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga, verður sá dráttur sem varð á að málið var kært ekki talinn afsakanlegur í ljósi þess sem áður er rakið. Að sama skapi er dráttur núverandi eigenda Nesbala 33 á að kæra málið heldur ekki talinn afsakanlegur að virtum fyrrnefndum aðstæðum. Eru því ekki uppfyllt skilyrði til að taka málið til meðferðar á grundvelli áðurgreindrar undanþágu 28. gr. stjórnsýslulaga, sbr. og áðurnefndan tímafrest 2. mgr. 28. gr. laganna.
Með vísan til þess sem að framan er rakið verður kærumáli þessu vísað frá úrskurðarnefndinni. Þar sem málið verður ekki tekið til efnismeðferðar verður eðli máls samkvæmt ekki tekin afstaða til lögmætis hins kærða byggingarleyfis.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.
Úrskurðarorð:
Kæru þessari er vísað frá úrskurðarnefndinni.
