148/2016 Kröflulína 4

Árið 2016, fimmtudaginn 24. nóvember, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Ásgeir Magnússon dómstjóri.

Fyrir var tekið mál nr. 148/2016, kæra á ákvörðun sveitarstjórnar Skútustaðahrepps frá 26. október 2016 um að samþykkja framkvæmdaleyfi fyrir Kröflulínu 4.

Í málinu er nú kveðinn upp til bráðabirgða svofelldur

úrskurður

um kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 7. nóvember 2016, er barst nefndinni sama dag, kæra Fjöregg, félag um náttúruvernd og heilbrigt umhverfi í Mývatnssveit, Skútustaðahreppi, og Landvernd, landgræðslu- og umhverfisverndarsamtök Íslands, þá ákvörðun sveitarstjórnar Skútustaðahrepps frá 26. október 2016 að samþykkja framkvæmdaleyfi fyrir Kröflulínu 4. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Þess er jafnframt krafist að framkvæmdir verði stöðvaðar á meðan málið er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni. Er málið nú tekið til úrskurðar um kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda.

Gögn málsins bárust frá Skútustaðahreppi 15. nóvember 2016.

Málavextir: Landsnet hf. fyrirhugar að leggja 220 kV loftlínu, Kröflulínu 4, frá Kröfluvirkjun í Skútustaðahreppi að gufuaflsvirkjun á Þeistareykjum í Þingeyjarsveit. Frá Þeistareykjum að Bakka við Húsavík, Norðurþingi, er áætlað að leggja Þeistareykjalínu 1, einnig fyrir 220 kV rekstrarspennu. Með bráðabirgðaúrskurði í máli nr. 46/2016, dags. 30. júní 2016, stöðvaði úrskurðarnefndin framkvæmdir sem raskað gætu Leirhnjúkshrauni á grundvelli ákvörðunar sveitarstjórnar Skútustaðahrepps, dags. 20. apríl s.á., um að samþykkja framkvæmdaleyfi til handa Landsneti fyrir Kröflulínu 4. Með úrskurði, uppkveðnum 10. október s.á., felldi úrskurðarnefndin nefnda ákvörðun úr gildi.

Á fundi Skipulagsnefndar Skútustaðahrepps 24. október 2016 var tekin fyrir að nýju umsókn Landsnets um framkvæmdaleyfi fyrir Kröflulínu 4. Ítarlega var bókað um forsögu og meðferð málsins og samþykkt að leggja til við sveitarstjórn að umsóknin yrði samþykkt og skipulags- og byggingarfulltrúa falið að gefa út og auglýsa leyfið. Sveitarstjórn Skútustaðahrepps samþykkti tillögu og bókun skipulagsnefndar á fundi sínum 26. s.m. og er sú ákvörðun kærð í máli þessu.

Málsrök kærenda: Kærendur telja að við undirbúning og töku hinnar kærðu ákvörðunar hafi verið brotið gegn stjórnsýslulögum nr. 37/1993, auk þess sem hún fari í bága við náttúruverndarlöggjöf, einkum 8. gr. og 2.- 4. mgr. 61. gr., sbr. 3. gr., náttúruverndarlaga nr. 60/2013, bráðabirgðaákvæði laga nr. 97/2004 um vernd Mývatns og Laxár í Suður-Þingeyjarsýslu, lög nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum og eftir atvikum skipulagslög nr. 123/2010.

Við skoðun á vettvangi í byrjun september 2016 hafi komið í ljós að vegslóðar hafi verið lagðir og borplön gerð á svæði norðan fyrirhugaðs tengivirkis á Hólasandi og allt til Þeistareykja. Hafi orðið vart við að jarðskaut hafi verið plægð milli mastrastæða með því að vinnuvélar hafi farið beint af augum milli þeirra í stað þess að plægja þau í vegslóð, líkt og leyfishafi hafi upplýst á staðnum að hafi verið áskilið við verktaka. Hvorki samningur við verktaka né samningur er vísað hafi verið til að leyfishafi hafi gert við Umhverfisstofnun um eftirlit hafi verið gerðir aðgengilegir fyrir kærendur og geti þeir því ekki sagt til um hvað þar standi. Þeir hafi hinsvegar í fórum sínum ljósmyndir sem sýni glögglega hvernig farið hafi verið með jarðskaut í hraunið á þessu svæði og því raskað, að því er virðist algerlega að þarflausu og eftirlitslaust. Þetta veki ekki miklar væntingar um frágang á svæðinu.

Með úrskurði atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytis, dags. 14. október 2016, hafi leyfishafa verið heimilað eignarnám í óskiptu landi jarðarinnar Reykjahlíðar, en í gegnum það land eigi Kröflulína 4 að liggja á um 20 km kafla. Með úrskurði matsnefndar eignarnámsbóta, dags. 3. nóvember s.á., hafi leyfishafa verið heimiluð umráð hins eignarnumda gegn tryggingu, áður en til ákvörðunar um fjárhæð eignarnámsbóta komi, sbr. 14. laga nr. 11/1973 um framkvæmd eignarnáms. Ekki sé vitað hvort aðfarar hafi verið beiðst skv. 13. gr. laganna til þess að fá umráð hins eignarnumda, en líta verði svo á að slíkt hljóti að vera skilyrði umráða og að fyrr en slíkt hafi endanlega verið veitt hafi leyfishafi ekki formleg umráð hins eignarnumda. Allt að einu sé ljóst að allt stefni í það að óbreyttu að Leirhnjúkshrauni, líkt og Neðra-Bóndhólshrauni og óbyggðum víðernum, verði raskað á óafturkræfan hátt í þessum mánuði. Yfirlýsingar leyfishafa á opinberum vettvangi bendi einnig í þá átt. Stöðvun framkvæmda sé því nauðsynleg.

Málið hafi almenna þýðingu fyrir náttúru Íslands og orðspor landsins, fyrir alla Íslendinga og einnig erlenda ferðamenn og vísindamenn er heimsæki landið. Hagsmunirnir séu stórfelldir en um sé að ræða svæði þar sem fyrirhugað sé að vinna veruleg og óafturkallanleg spjöll á íslenskri náttúru og umhverfi. Löggjafinn hafi viðurkennt að verndun jarðmyndana og landslags með virkri náttúruvernd á þeim svæðum við Mývatn, sem mál þetta fjalli um, séu verulegir hagsmunir sem teljist til verulegra almannahagsmuna.

Ríkar ástæður séu fyrir stöðvunarkröfu kærenda í málinu, líkt og í máli nr. 46/2016. Náttúruverndarnefnd Þingeyinga hafi nú sérstaklega bent á að Neðra-Bóndhólshraun njóti verndar 61. gr. náttúruverndarlaga, líkt og Leirhnjúkshraun, og virðist það óumdeilt. Því sé þess sérstaklega krafist að framkvæmdir verði stöðvaðar þar. Það sama eigi við um þau óbyggðu víðerni sem kunni að vera um að ræða á línuleið Kröflulínu 4, innan sveitarfélagsmarka Skútustaðahrepps.

Málsrök Skútustaðahrepps: Skútustaðahreppur kveður stöðvunarkröfu hafa verið til umfjöllunar í máli fyrir úrskurðarnefndinni nr. 46/2016, vegna fyrri ákvörðunar um framkvæmdaleyfi, sbr. úrskurð, dags. 30. júní 2016. Framkvæmdir hafi þá verið stöðvaðar að því marki sem þær væru innan Leirhnjúkshrauns. Rök fyrir stöðvun framkvæmda hefðu einkum beinst að því að í málinu hefði reynt í fyrsta skipti á túlkun nýrra ákvæða um náttúruvernd og að óvissa væri um stöðu Leirhnjúkshrauns, svo sem verndargildi hraunsins samkvæmt náttúruverndarlögum nr. 60/2013. Í ljósi niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar um efnislegan þátt málsins, þar sem um ógildingu ákvörðunar hafi m.a. verið vísað til reglna um efni rökstuðnings og að rökstuðningur bæri ekki með sér að gætt hafi verið að reglum náttúruverndarlaga, hafi mátt telja fyrri stöðvun framkvæmda réttlætanlega. Allt önnur staða sé nú uppi í málinu.

Málsmeðferð Skútustaðahrepps eftir ógildingu fyrri ákvörðunar og efni rökstuðnings að baki nýrri útgáfu framkvæmdaleyfis beri með sér að ítarlega hafi verið farið yfir gögn málsins og gætt að ákvæðum náttúruverndarlaga við afgreiðslu þess. Þá sé ljóst, vegna þeirra fjögurra kærumála varðandi Bakkalínur sem úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hafi haft til meðferðar, að skýring á ákvæðum nýrra náttúruverndarlaga sé ekki háð sömu óvissu og við afgreiðslu fyrri stöðvunarkröfu.

Ákvörðun um stöðvun framkvæmda feli í sér undantekningu frá þeirri meginreglu að kæra fresti ekki réttaráhrifum stjórnvaldsákvörðunar. Í athugasemd við 5. gr. í frumvarpi til laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, þar sem heimild til stöðvunar framkvæmda sé að finna, komi m.a. fram að þar sem kæruaðild sé opin öllum sé þó sérstaklega mikilvægt að gætt sé að því að efnislegar forsendur liggi að baki kæru, þ.e. að horft sé til þess hversu líklegt sé að kæra breyti efni ákvörðunar. Athugasemdin feli þannig í sér að eðlilegt sé að strangari kröfur séu gerðar til efnislegra forsendna að baki kæru þegar kærandi sé ekki aðili sem hafi lögvarða hagsmuni af úrlausn málsins, eins og gildi í máli þessu.

Athugasemdir leyfishafa: Leyfishafi bendir á að við ákvörðun um hvort beita skuli heimild til stöðvunar framkvæmda skv. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála beri að líta til sömu sjónarmiða og rakin séu í athugasemdum við 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, um frestun réttaráhrifa kærðrar ákvörðunar. Ávallt verði að vega og meta hvort réttlætanlegt sé að fresta réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar og við það mat skuli líta til réttmætra hagsmuna hjá öllum aðilum málsins og horfa til þess hversu líklegt sé að ákvörðuninni verði breytt. Þá mæli það almennt á móti því að réttaráhrifum ákvörðunar sé frestað ef fleiri en einn aðili sé að máli og þeir eigi gagnstæðra hagsmuna að gæta eða ef til staðar séu mikilvægir almannahagsmunir. Almennt séu hagsmunir þeir sem tilgreindir séu í kæru óljósir og erfitt að henda reiður á þeim, sérstaklega ef þeir séu bornir saman við þá hagsmuni sem leyfishafi hafi af því að af framkvæmdum verði.

Með úrskurði sínum í máli nr. 46/2016 hafi úrskurðarnefndin lokið skoðun á þeim atriðum sem talið hefði verið að þörfnuðust nánari rannsóknar við. Sú skoðun hefði leitt til þeirrar niðurstöðu að fundargerðir skipulagsnefndar og sveitarstjórnar bæru ekki með sér að litið hefði verið til náttúruverndarlaga nr. 60/2013 við mat á leyfisumsókn. Við afgreiðslu nýs framkvæmdaleyfis hafi verið bætt úr þeim annmarka. Ekki hafi verið sýnt fram á að ríkar ástæður séu til að stöðva framkvæmdir að nýju og augljóst sé að ákvörðun um útgáfu framkvæmdaleyfisins verði ekki breytt. Því séu engar forsendur til að fallast á stöðvunarkröfu kærenda.

Alls séu 69 möstur í Kröflulínu 4. Engar framkvæmdir séu hafnar við möstur 1 til 34 innan lands Reykjahlíðar, þ.m.t. í Leirhnjúkshrauni, þar sem ekki liggi fyrir heimildir leyfishafa yfir landsréttindum á þeim hluta línuleiðarinnar. Hafi leyfishafi krafist dómsúrskurðar um að tiltekin landsréttindi verði tekin með beinni aðfarargerð úr vörslum landeigenda og fengin leyfishafa. Byggi sú krafa á úrskurði iðnaðar- og viðskiptaráðherra um heimild til eignarnáms, dags. 14. október 2016, og úrskurði matsnefndar eignarnámsbóta um að heimila leyfishafa umráðatöku, dags. 3. nóvember s.á. Leyfishafi hafi áform um að hefja framkvæmdir á svæðinu að fengnum dómsúrskurði um aðfarargerð, en nauðsynlegt sé að vinna að framkvæmdum að því marki sem veðurfarslegar aðstæður leyfi hverju sinni.

Framkvæmdir við slóða, plön, gröft, undirstöður og stagfestur séu hinsvegar langt komnar á öðrum hlutum línuleiðarinnar. Þá sé búið að setja saman og reisa níu möstur innan Skútustaðahrepps. Í Neðra-Bóndhólshrauni sé nú þegar lokið við slóðagerð og undirstöður, auk hluta stagfesta, en til standi að ljúka framkvæmdum við þær á næstunni. Því sé ljóst að þau sjónarmið sem lögð hafi verið til grundvallar í úrskurði til bráðabirgða í máli nr. 46/2016 eigi ekki við og því sé ekki unnt að fallast á stöðvunarkröfu. Þá sé verndargildi Neðra-Bóndhólshrauns minna en Leirhnjúkshrauns sökum þess að fyrrnefnda hraunið sé að hluta til sandorpið. Krafa kærenda um stöðvun framkvæmda á óbyggðum víðernum sé afar óljós hvað varði afmörkun þess svæðis sem vísað sé til og sé því sú krafa vanreifuð.

Kærendur hafi ekki sýnt fram á að efnisleg rök séu til stöðvunar framkvæmda. Í kröfu þeirra felist í raun krafa um að fallið verði frá framkvæmdum sem þegar séu hafnar á grundvelli leyfa og opinberrar ákvarðanatöku. Af þeirri ástæðu, sem og að teknu tilliti til ríkra hagsmuna leyfishafa, beri að hafna öllum kröfum um stöðvun framkvæmda.

Niðurstaða: Í 1. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála segir að kæra til nefndarinnar fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar. Kærandi geti þó krafist úrskurðar um stöðvun framkvæmda til bráðabirgða séu þær hafnar eða yfirvofandi. Hefur úrskurðarnefndin til þess sjálfstæða heimild, en sú heimild er undantekning frá þeirri meginreglu að kæra fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar.

Kærendur krefjast stöðvunar framkvæmda til að koma í veg fyrir óafturkræfa röskun á framkvæmdasvæðinu, nánar tiltekið í Leirhnjúkshrauni, Neðra-Bóndhólshrauni og á ótilgreindum víðernum. Af hálfu leyfishafa og sveitarfélagsins er bent á að ekki sé um sömu kringumstæður að ræða og þegar framkvæmdir hafi verið stöðvaðar í máli nr. 46/2016. Þá leggur leyfishafi áherslu á að halda verði áfram framkvæmdum á meðan veður leyfi eigi honum að vera mögulegt að uppfylla samningsbundnar skyldur sínar.

Samkvæmt upplýsingum leyfishafa eru framkvæmdir hafnar á svæðinu. Vegslóðar hafi verið lagðir og borplön gerð á svæði norðan fyrirhugaðs tengivirkis á Hólasandi og allt til Þeistareykja. Úrskurðarnefndin aflaði frekari upplýsinga frá leyfishafa vegna framkvæmdanna og mun hann þrátt fyrir tíðarfar hyggja á frekari framkvæmdir, að teknu tilliti til öryggis starfsmanna og aðstæðna. Frekari framkvæmdir eru því yfirvofandi.

Í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 130/2011 segir um 5. gr. að í málum sem varði framkvæmdir sem hafi áhrif á umhverfið kunni kæruheimild að verða þýðingarlaus ef úrskurðarnefndin hafi ekki heimild til að fresta réttaráhrifum hennar, þó sé  mikilvægt að gætt sé að því að efnislegar forsendur liggi að baki kæru, þ.e. að horft sé til þess hversu líklegt sé að kæra breyti efni ákvörðunar. Að mati úrskurðarnefndarinnar er almennt of viðurhlutamikið að stöðva framkvæmdir á þeim grundvelli einum að umhverfi verði raskað, jafnvel þótt rask verði umtalsvert og um sé að ræða umhverfi sem njóti sérstakrar verndar af einhverjum orsökum. Er enda einsýnt að flestar þær framkvæmdir sem sæta mati á umhverfisáhrifum myndu þá verða stöðvaðar án þess að frekari skoðunar þyrfti við. Verður því annað og meira að liggja fyrir til þess að heimild 1. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 verði beitt.

Úrskurðarnefndin bendir á að samkvæmt upplýsingum frá leyfishafa muni framkvæmdir við Leirhnjúkshraun ekki hefjast nema dómstólar samþykki kröfu hans um beina aðfarargerð til umráða yfir tilteknum landsréttindum. Mun þingfesting þess máls fyrirhuguð í dag, en búast má við því að rekstur þess taki nokkurn tíma. Þá er á það bent að þegar mun vera lokið við slóðagerð og undirstöður í Neðra-Bóndhólshrauni auk hluta stagfesta. Framkvæmdir þar eru því langt komnar og verður það ekki aftur tekið.

Að teknu tillit til framangreindra aðstæðna allra og gagna málsins, sem úrskurðarnefndin hefur kynnt sér, verður ekki séð að skilyrði séu til að beita undantekningarheimild úrskurðarnefndarinnar til stöðvunar framkvæmda, sbr. 1. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011. Þó þykir rétt að árétta að framkvæmdir eru alfarið á áhættu leyfishafa á meðan efnisleg niðurstaða úrskurðarnefndarinnar liggur ekki fyrir.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda samkvæmt hinni kærðu ákvörðun.

____________________________________
Nanna Magnadóttir

______________________________              _____________________________
Aðalheiður Jóhannsdóttir                                      Ásgeir Magnússon