Ár 2010, miðvikudaginn 24. febrúar, kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skúlagötu 21, Reykjavík. Mættir voru Hjalti Steinþórsson forstöðumaður, Ásgeir Magnússon héraðsdómari og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 144/2007, kæra 17 íbúa í Álafosskvos í Mosfellsbæ á ákvörðun bæjarstjórnar Mosfellsbæjar frá 29. ágúst 2007, um deiliskipulag I. áfanga tengibrautar í landi Helgafells í Mosfellsbæ.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 26. október 2007, er barst úrskurðarnefndinni samdægurs, kærir Katrín Theodórsdóttir hdl., f.h. 17 íbúa í Álafosskvos í Mosfellsbæ, samþykkt bæjarstjórnar Mosfellsbæjar frá 29. ágúst 2007 um deiliskipulag I. áfanga tengibrautar í landi Helgafells. Auglýsing um gildistöku samþykktarinnar birtist í B-deild Stjórnartíðinda 26. september 2007.
Af hálfu kærenda er þess krafist að hin kærða samþykkt verði felld úr gildi.
Málavextir: Mál þetta á sér nokkurn aðdraganda og hefur úrskurðarnefndin áður haft til umfjöllunar kærumál vegna framkvæmda í Helgafellslandi í Mosfellsbæ. Hinn 2. janúar 2007 öðlaðist gildi deiliskipulag vegna tengibrautar um svæðið, sem kært var til úrskurðarnefndarinnar með kæru, dags. 28. janúar 2007. Með úrskurði nefndarinnar uppkveðnum 14. febrúar 2007 í kærumáli vegna framkvæmdaleyfis fyrir tengibrautina var fallist á kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda til bráðabirgða þar sem vafi léki á lögmæti fyrrgreinds deiliskipulags, m.a. vegna þess að ekki hefði verið höfð hliðsjón af lögum nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana. Í kjölfar úrskurðarins felldi Mosfellsbær deiliskipulagið úr gildi.
Með bréfi Skipulagsstofnunar til Mosfellsbæjar, dags. 5. mars 2007, tilkynnti stofnunin að fyrirhugað deiliskipulag tengibrautarinnar félli undir ákvæði laga nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana. Var unnin umhverfisskýsla þar sem m.a. voru bornir saman fimm kostir um gatnatengingar innan hverfisins. Var umhverfisskýrslan auglýst, ásamt tillögu að deiliskipulagi tengibrautarinnar, og var frestur til að koma að athugasemdum til 12. júlí 2007. Á fundi skipulags- og byggingarnefndar 24. ágúst 2007 voru samþykkt svör við athugasemdum er bárust vegna tillögunnar og lagt til við bæjarstjórn að tillagan yrði samþykkt. Bæjarstjórn samþykkti tillöguna á fundi sínum 29. s.m.
Með bréfi Skipulagsstofnunar, dags. 21. september 2007, tilkynnti stofnunin að ekki væri gerð athugasemd við að auglýsing um gildistöku samþykktar bæjarstjórnar yrði birt í B-deild Stjórnartíðinda og birtist auglýsing þess efnis hinn 26. s.m.
Skutu kærendur ákvörðun bæjarstjórnar til úrskurðarnefndarinnar svo sem að framan greinir.
Málsrök kærenda: Af hálfu kærenda er vísað til þess að í 2. mgr. 23. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 segi að deiliskipulag skuli gera á grundvelli aðalskipulags fyrir einstök svæði eða reiti þar sem framkvæmdir séu fyrirhugaðar. Hið kærða deiliskipulag samræmist ekki Aðalskipulagi Mosfellsbæjar 2002-2024 í tveimur veigamiklum atriðum.
Í fyrsta lagi sé gert ráð fyrir að tengibrautin þjóni 1.100 íbúðum en aðalskipulag heimili aðeins 900 íbúðir í Helgafellslandi.
Í öðru lagi hafi gatnamót tengibrautarinnar verið færð af þeim stað sem aðalskipulag geri ráð fyrir og því sé ósamræmi milli hins kærða deiliskipulags og gildandi aðalskipulags. Ósamræmið felist í því að samkvæmt hinu kærða deiliskipulagi sé gert ráð fyrir að gatnamót Álafossvegar og Helgafellsvegar verði nær byggðinni í Álafosskvos, þ.e. gert sé ráð fyrir gatnamótum á milli Álafossvegar 18 og 21. Þetta samræmist ekki aðalskipulaginu sem geri ráð fyrir gatnamótum skammt vestan Brekkulands. Þá samræmist hið kærða deiliskipulag ekki heldur deiliskipulagi Álafosskvosar frá árinu 1997 hvað varði tengingu Álafossvegar við Helgafellsveg. Hönnun nýrrar tengingar og mengunaráhrif hennar hafi ekki verið kynnt íbúum, en ljóst sé að búa þurfi til brekku upp frá Álafossvegi, á milli Álafossvegar 18 og 21, sem tengi kvosina við Helgafellsbraut og megi draga þá ályktun að þetta valdi útblástursmengun og slysahættu við kvosina. Neikvæð umhverfisáhrif tengibrautarinnar samræmist auk þess ekki stefnu Mosfellsbæjar í aðalskipulagi, umhverfisskipulagi bæjarins frá árinu 1997 og deiliskipulagi Álafosskvosar, þar sem áhersla sé lögð á ásýnd og sögulega sérstöðu svæðisins og menningarstarfsemi.
Þá haldi kærendur því fram að hið kærða deiliskipulag eigi undir lög nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana, sbr. 3. gr. laganna, og því hafi verið óheimilt að einskorða mat á umhverfisáhrifum við lítinn skipulagsreit, einkum og sér í lagi þar sem um sé að ræða svæði sem sé að hluta á náttúruminjaskrá og að hluta friðlýst með auglýsingu nr. 506/1987. Lögin geri ráð fyrir að metin verði sammögnunaráhrif tengibrautarinnar í heild sinni. Í a-lið 2. mgr. 6. gr. laganna sé kveðið á um að gert sé yfirlit yfir efni og helstu stefnumið viðkomandi áætlunar og tengsl hennar við aðra áætlanagerð. Í 10. gr. laganna segi að við mat á því hvort líklegt sé að umhverfisáhrif skipulags- og framkvæmdaáætlana verði veruleg skuli meta eiginleika áhrifa og þau svæði sem verði fyrir áhrifum með hliðsjón m.a. af samlegð og sammögnun áhrifa eins og áskilið sé í 2. tl. b-liðarins. Framkvæmdasvæði í Helgafellslandi sé skipt niður í litla skipulagsreiti og hafi umhverfisáhrif ekki verið metin í heild sinni. Deiliskipulag Helgafellsvegar, sem umhverfismatið taki til, markist aðeins af hluta vegarins og mjórri landræmu sitt hvoru megin hans. Vegstúfurinn sem hér um ræði nái frá hringtorgi í svokölluðu Auga í Helgafellslandi að Vesturlandsvegi við Varmá. Sé áhrifasvæði framkvæmdarinnar allt of takmarkað. Þannig taki matið aðeins til hluta þeirra skipulagseininga sem Helgafellsvegur liggi að og um. Bæði miðbær Mosfellsbæjar og íþrótta- og skólasvæðið við Varmá teljist t.d. ekki til áhrifasvæðis Helgafellsvegar þótt í aðalskipulagi sé gert ráð fyrir að vegurinn liggi þangað í framtíðinni.
Markmið laga nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana sé að stuðla að sjálfbærri þróun, draga úr neikvæðum umhverfisáhrifum og stuðla að því að við áætlanagerð sé tekið tillit til umhverfissjónarmiða. Telji kærendur að umhverfisskýrslan sem Mosfellsbær hafi látið vinna í tengslum við hið kærða deiliskipulag uppfylli ekki ofangreind markmið þar sem ekki sé gerð grein fyrir áhrifum áætlunarinnar á umhverfið, kynning hafi verið ófullnægjandi og ekki hafi verið haft samráð við íbúa, sbr. 5. laganna. Ennfremur telji þeir að umhverfisskýrslan geymi ekki upplýsingar sem sanngjarnt sé að krefjast, að teknu tilliti til þekkingar sem sé til staðar, en kveðið sé á um það í 6. gr. Mat á líklegum umhverfisáhrifum samrýmist ekki 10. gr. laganna þar sem kveðið sé á um mat á eiginleikum áhrifa og þeirra svæða sem verði fyrir áhrifum svo sem 1. mgr. 2. tl. b-liðarins um mat á sammögnunaráhrifum. Þá samrýmist það hvorki kröfunni í 1. mgr. 4. tl. b-liðarins um mat á hættu fyrir heilbrigði manna eða umhverfi, s.s. vegna slysa, né ákvæði 1. mgr. 6. tl. b-liðarins um gildi og eiginleika þess svæðis sem verði fyrir áhrifum vegna sérstaks náttúrufars eða menningarminja og umhverfis- eða viðmiðunarmarka eða vegna umfangs landnýtingar og áhrifa á svæði eða landslag sem viðurkennt sé að hafi verndargildi á landsvísu. Skýrslan beri með sér að bæjaryfirvöld hafi kastað til hendinni við matið enda hafi gerð hennar verið til málamynda og gerð í þeim eina tilgangi að slá ryki í augu almennings. Það sjáist á því að í mörgum tilvikum séu umhverfisáhrif einstakra þátta metin og slegið fram fullyrðingum um áhrifin enda þótt þau hafi aldrei verið rannsökuð. Skýrslan sé því innihaldslaus hvað varði þessa þætti.
Kærendur haldi því fram að efnisatriði umhverfismatsskýrslunnar sýni fram á annmarka hennar sem hvert og eitt leiði til þess að ógilda beri deiliskipulagið. Vísað sé til þess að hvorki hafi legið fyrir hljóðvistarútreikningar né mælingar gerðar á mengun lofts. Þá hafi áhrif framkvæmdarinnar á landslag, ásýnd og einkenni kvosarinnar ekki verið könnuð í réttu samhengi og engar rannsóknir verið gerðar á áhrifum hennar á lífríki og vatnabúskap Varmár, en áin sé á náttúruminjaskrá auk þess sem ósar hennar séu friðlýstir. Ekki liggi fyrir mat á áhrifum tengibrautarinnar á menningarminjar í Álafosskvos, gæði og öryggisþættir mismunandi samgöngumáta ekki verið skoðuð og borin saman. Auk þess sem fullyrðingar um að tengibrautin muni ekki hafa áhrif á fasteignaverð í Álafosskvos séu órökstuddar. Meta hefði þurft áhrif af deiliskipulagi Helgafellsbrautar á skipulag Álafosskvosar. Ástæðan sé sú að deiliskipulag Helgafellsvegar og gatnamótin sem flutt hafi verið inn í kvosina kalli á miklar breytingar á skipulagi Álafosskvosar sem virðast nánast eingöngu hafa neikvæð áhrif á skipulag svæðisins og atvinnurekstur þar.
Þá sé því haldið fram að í skipulagsferlinu hafi verið brotið á rétti íbúa. Beri aðgerðir og önnur viðbrögð bæjarstjórnar Mosfellsbæjar vott um valdníðslu í garð þeirra íbúa sveitarfélagsins sem neytt hafi réttar síns til að koma að ákvörðunarferlinu. Yfirvöld hafi heimilað vegagerð í vegstæði tengibrautarinnar á meðan tillaga að deiliskipulagi hennar hafi enn verið í athugasemdaferli. Með því hafi rétturinn til að gera athugasemdir við skipulagið samkvæmt 9. og 25. gr. skipulags- og byggingarlaga og skipulagsreglugerð nr. 400/1998 verið tekinn af íbúunum.
Að lokum sé því haldið fram að hið kærða deiliskipulag sé andstætt reglugerð um varnir gegn mengun vatns nr. 796/1999 og náttúruverndarlögum nr. 44/1999. Hvorki hafi verið gripið til haldbærra mótvægisaðgerða til að koma í veg fyrir mengun Varmár né leitað umsagnar Umhverfisstofnunar eins og gert sé ráð fyrir í 37. og 38. gr. laganna þegar um sé að ræða umfangsmiklar framkvæmdir á náttúruverndarsvæðum.
Málsrök Mosfellsbæjar: Af hálfu Mosfellsbæjar er tekið undir með kærendum að áætluðum íbúðafjölda í Helgafellslandi hafi ekki verið breytt í aðalskipulagi bæjarins en sú breyting sé í bígerð. Í þeim áföngum fyrir byggð í Helgafellslandi sem deiliskipulag hafi verið samþykkt fyrir (til og með 4. áfanga) séu 749 íbúðir, þannig að ekki hafi verið náð þeim fjölda sem núgildandi aðalskipulag geri ráð fyrir. Þá sé ekki alveg ljóst af rökstuðningi kærenda hvaða tengsl séu í núgildandi aðalskipulagi á milli samþykkts deiliskipulags fyrir 500 metra tengibraut, sem sé ein af þremur akstursleiðum út úr Helgafellshverfi, og samþykkts íbúðafjölda. Ekki verði séð hvernig slíkt ætti að geta valdið ógildi deiliskipulags um tengibrautina.
Samkvæmt 2. mgr. 23. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 skuli gera deiliskipulag á grundvelli aðalskipulags. Samkvæmt 3. mgr. 2. gr. laga nr. 73/1997 sé deiliskipulag skilgreint svo: „Skipulagsáætlun fyrir afmarkaða reiti innan sveitarfélags sem byggð er á aðalskipulagi og kveður nánar á um útfærslu þess.“ Deiliskipulag feli því í sér nánari útfærslu á aðalskipulagi en geti aldrei sýnt útfærslur einstakra liða í smáatriðum. Uppdrátturinn með aðalskipulagsbreytingunni, sem samþykkt hafi verið í bæjarstjórn 18. október 2006, sé í mælikvarðanum 1:15.000, en uppdrátturinn með deiliskipulaginu sé í mælikvarðanum 1:1.000, eða margfalt nákvæmari útfærsla. Á umræddum aðalskipulagsuppdrætti sé sýnd gata í gegnum Álafosskvos sem tengist Helgafellsvegi vestan Brekkulands. Gatan sé táknuð með grönnum svörtum línum, með hvítu á milli, sem þýði samkvæmt skýringum á uppdrætti: „Aðrir vegir (til skýringar).“ Viðurkennt sé að það sem sett sé fram á uppdrætti „til skýringar“ sé ekki bindandi hluti af staðfestu skipulagi og geti breyst í útfærslu deiliskipulags. Þannig sé hvorki hið kærða deiliskipulag Helgafellsvegar né gildandi deiliskipulag Álafosskvosar í andstöðu við aðalskipulag bæjarfélagins en rétt sé að deiliskipulagi tengibrautarinnar og gildandi deiliskipulagi Álafosskvosar beri ekki saman um tenginguna niður í Álafosskvos.
Mosfellsbær hafi sent fyrirspurn til Skipulagsstofnunar með bréfi, dags. 21. febrúar 2007, og spurst fyrir um, með vísan til 3. mgr. 3. gr. laga nr. 105/2006, hvort umrætt deiliskipulag heyrði undir lögin. Svar hafi borist frá Skipulagsstofnun með bréfi, dags. 5. mars 2007, og hafi stofnunin komist að þeirri niðurstöðu að deiliskipulagið ætti undir lögin. Í framhaldi af því hafi verið unnin umhverfisskýrsla samkvæmt lögunum. Hafi skýrslan og tillaga deiliskipulagsins verið auglýst og kynnt í samræmi við ákvæði skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 og lög nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana. Fráleitt sé að halda því fram að mat á umhverfisáhrifum hafi verið einskorðað við lítinn skipulagsreit, þ.e. skipulagssvæði tengibrautarinnar. Þvert á móti hafi í umhverfisskýrslunni verið fjallað ítarlega og í víðu samhengi um mismunandi kosti umhverfistenginga Helgafellshverfis og mismunandi heildaráhrif þeirra. Þegar afstaða Skipulagsstofnunar hafi legið fyrir hafi verið hafist handa við gerð umhverfisskýrslu. Í samræmi við ákvæði 3. mgr. 7. gr. laga nr. 105/2006 hafi skýrslan verið send Skipulagsstofnun og Umhverfisstofnun auk þess sem hún hafi verið auglýst til kynningar í Lögbirtingarblaði og Morgunblaðinu. Umhverfisstofnun hafi metið skýrsluna fullnægjandi og Skipulagsstofnun hafi engar athugasemdir gert við auglýsingu hins kærða deiliskipulags. Sérstaklega sé mótmælt fullyrðingu kærenda þess efnis að skýrslan „...beri með sér að bæjaryfirvöld hafi kastað til hendinni við matið enda hafi gerð skýrslunnar verið til málamynda og gerð í þeim eina tilgangi að slá ryki í augu almennings.“
Að lokum sé því hafnað að hið kærða deiliskipulag sé andstætt ákvæðum reglugerðar nr. 796/1999 um varnir gegn mengun vatns og ákvæðum náttúruverndarlaga nr. 44/1999.
——-
Aðilar máls þessa hafa fært fram ítarlegri rök fyrir máli sínu, sem ekki verða rakin hér frekar, en úrskurðarnefndin hefur haft þau öll til hliðsjónar við úrlausn málsins.
Vettvangsskoðun: Úrskurðarnefndin kynnti sér með óformlegum hætti aðstæður á vettvangi hinn 2. febrúar 2010.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um gildi samþykktar bæjarstjórnar Mosfellsbæjar frá 29. ágúst 2007 um deiliskipulag I. áfanga tengibrautar í landi Helgafells. Auglýsing um gildistöku samþykktarinnar birtist í B-deild Stjórnartíðinda 26. september 2007.
Samkvæmt Aðalskipulagi Mosfellsbæjar 2002-2024 er gert ráð fyrir tengibraut frá hringtorgi á Vesturlandsvegi austan Varmár til austurs um Helgafellsland, austur og suður fyrir Reykjalund. Er brautin norðan Álafosskvosar og tengist Álafossvegi, sem liggur í gegnum kvosina, gengt neðstu húsum við Brekkuland. Í hinu kærða deiliskipulagi er tenging þessi aftur á móti nokkru austar eða við hús nr. 18 við Álafossveg.
Við samanburð á uppdrætti gildandi aðalskipulags og uppdrætti hins kærða deiliskipulags verður að hafa í huga að aðalskipulagsuppdrátturinn er í mælikvarða 1:15.000 og verður ekki gerð krafa um að fyrirhuguð lega vega eða önnur slík atriði verði greind með mikilli nákvæmni á honum. Verður og að gera ráð fyrir nokkru svigrúmi við gerð deiliskipulags til nánari útfærslu á stefnu aðalskipulags um einstök mannvirki, en skilmálar deiliskipulags fela í sér bindandi útfærslu stefnu og ákvæða aðalskipulags fyrir viðkomandi skipulagssvæði. Í gr. 4.16.2 skipulagsreglugerðar nr. 400/1998 er áskilið að í aðalskipulagi skuli gera grein fyrir helstu umferðaræðum og tengingum við þær en ekki er kveðið á um hvort það skuli gert í greinargerð eða á uppdrætti.
Þegar framanritað er virt verður ekki fallist á að slíkt misræmi sé á milli uppdráttar aðalskipulags og hins kærða deilskipulags að það fari gegn heimildum skipulags- og byggingarlaga og skipulagsreglugerðar. Verður því ekki fallist á ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar af þeim sökum.
Er hin kærða deiliskipulagsákvörðun var samþykkt var í gildi deiliskipulag Álafosskvosar frá árinu 1997. Deiliskipulag þetta markast af Varmá í austri og Álafossvegi í norðri og tekur að litlum hluta til sama svæðis og hin kærða ákvörðun, vestast á skipulagssvæðinu. Í greinargerð á uppdrætti hins kærða deiliskipulags kemur fram að skipulagið feli í sér breytingu frá eldri skipulagstillögum, sem m.a. sé fólgin í því að tenging Álafossvegar við hina nýju tengibraut verði færð til austurs. Verður að líta svo á að með hinni kærðu ákvörðun hafi verið felld niður fyrirhuguð tenging Álafossvegar við brautina sem vera átti gegnt Brekkulandi samkvæmt deiliskipulaginu frá 1997. Hafi skipulaginu því verið breytt að þessu leyti með hinni kærðu ákvörðun.
Á uppdrætti hins kærða deiliskipulags er sýnd ný tenging Álafossvegar við tengibrautina, rétt austan við hús nr. 18 við Álafossveg. Tenging þessi nær inn á svæði sem ekki hafði verið deiliskipulagt er hin kærða ákvörðun var samþykkt. Þar hefur þó augljóslega verið gengið út frá því að gera þyrfti breytingu á deiliskipulagi Álafosskvosar frá 1997. Hefur sú breyting þegar verið gerð og birtist auglýsing um gildistöku hennar í B-deild Stjórnartíðinda 10. september 2009. Verður ekki talið að það eigi að leiða til ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar þótt deiliskipulag nærliggjandi svæðis hafi verið lagað að henni eftir gildistöku hennar, en fallast má á að það hefði verið betri stjórnsýsla að vinna þessar áætlanir samtímis.
Í 1. gr. laga nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana segir að markmið þeirra sé að stuðla að sjálfbærri þróun og draga úr neikvæðum umhverfisáhrifum og jafnframt að stuðla að því að við áætlanagerð sé tekið tillit til umhverfissjónarmiða. Skuli það gert með umhverfismati tiltekinna skipulags- og framkvæmdaáætlana stjórnvalda sem líklegt sé að hafi í för með sér veruleg áhrif á umhverfið.
Eins og lýst hefur verið hér að framan ákvað Mosfellsbær að unnin yrði umhverfisskýrsla þar sem lagt væri mat á áhrif hins kærða deiliskipulags. Var skýrsla þessi kynnt ásamt uppdrætti og greinargerð þegar tillaga deiliskipulagsins var lögð fram. Lá skýrslan fyrir við lögboðna yfirferð Skipulagsstofnunar á hinni umdeildu skipulagstillögu án þess að nokkar athugasemdir kæmu fram um hana af hálfu stofnunarinnar. Er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að lagaskilyrðum hafi verið fullnægt hvað varðar umhverfismat hins kærða deiliskipulags. Loks verður ekki séð að með skipulaginu hafi verið brotið gegn náttúruverndarlögum nr. 44/1999 eða reglugerð um verndun gegn mengun vatns nr. 796/1999.
Að öllu framangreindu virtu verður ekki fallist á að hin kærða ákvörðun sé haldin þeim form- eða efnisannmörkum er leiða eigi til ógildingar og verður kröfu kærenda um ógildingu hennar því hafnað.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunar bæjarstjórnar Mosfellsbæjar frá 29. ágúst 2007 um deiliskipulag I. áfanga tengibrautar í landi Helgafells.
___________________________
Hjalti Steinþórsson
___________________________ ________________________
Ásgeir Magnússon Þorsteinn Þorsteinsson
