143/2023 Suðurgata

Árið 2024, fimmtudaginn 15. febrúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 143/2023, kæra á ákvörðunum bæjarstjórnar Hafnarfjarðar­kaupstaðar frá 27. september 2023 um að samþykkja breytingar á Aðalskipulagi Hafnar­fjarðar 2013–2025 annars vegar og hins vegar á deiliskipulagi Suðurgötu-Hamarsbrautar vegna lóðar nr. 44 við Suðurgötu.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála er barst nefndinni 18. desember 2023, kæra eigendur, Suðurgötu 45, Hafnarfirði, ákvarðanir bæjar­stjórnar Hafnarfjarðarkaupstaðar frá 27. september s.á. um að samþykkja breytingar á Aðal­skipulagi Hafnarfjarðar 2013–2025 annars vegar og hins vegar deiliskipulagi Suðurgötu-Hamarsbrautar vegna lóðar nr. 44 við Suðurgötu. Er þess krafist að ákvarðanirnar verði felldar úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Hafnarfjarðarkaupstað 17. janúar 2024.

Málavextir: Lóð nr. 44 við Suðurgötu í Hafnarfirði hefur frá árinu 2020 verið í eigu einka­hlutafélags. Á lóðinni er skóla- og íþróttahús, byggt árið 1937. Húsið var seinna m.a. notað sem skrifstofur St. Jósepsspítala, en hefur staðið autt undanfarin ár. Stendur það gegnt Lífsgæðasetri St. Jó, áður St. Jósepsspítala. Í varðveislumati Minjastofnunar Íslands, dags. 12. ágúst 2015, kemur m.a. fram að húsið hafi varðveislugildi sem mikilvæg opinber bygging í bæjarmynd Hafnarfjarðar. Mælti Minjastofnun með að gert yrði við húsið og tók fram að stofnunin gæti ekki samþykkt niðurrif þess. Í Húsakönnun frá árinu 2022 fyrir svæðið á milli Suðurgötu og Strandgötu var húsið metið með lágt varðveislugildi, en hátt menningarsögulegt gildi þar sem fjöldi hafnfirskra barna hefði hlotið menntun í húsinu. Kom þar jafnframt fram að í daglegu tali hefði skólinn verið kallaður „Kató“.

Með umsókn, dags. 25. apríl 2022, var f.h. eiganda fyrrnefndrar lóðar sótt um breytingu á deiliskipulagi Suðurgötu-Hamarsbrautar. Var tillaga að breytingu þess samþykkt af bæjarstjórn Hafnarfjarðar­kaup­staðar 7. desember s.á. og tók hún gildi með auglýsingu sem birt var í B-deild Stjórnartíðinda 14. febrúar 2023. Var þar gert ráð fyrir að núverandi hús á lóðinni yrði rifið og í stað þess byggð þrjú hús á tveimur til þremur hæðum með 15 íbúðum, þar af tvö einbýlishús. Var ákvörðun bæjarstjórnar kærð til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála sem felldi hana úr gildi með úrskurði í máli nr. 35/2023, dags. 2. júní 2023. Taldi nefndin ákvörðunina ekki geta rúmast inn heimilda Aðalskipulags Hafnarfjarðar 2013–2025 og færi í bága við stefnu þess þar sem í aðalskipulaginu væri gert ráð fyrir að húsið fengi nýtt hlutverk og að yfirbragð þess yrði að mestu látið halda sér.

Á fundi bæjarstjórnar 21. júní 2023 var samþykkt að auglýsa samhliða tillögur að breytingu á aðalskipulagi og deiliskipulagi vegna lóðarinnar Suðurgötu 44. Tillögurnar voru auglýstar í Morgun­blaðinu, Lögbirtingablaðinu og á heimasíðu Hafnarfjarðarkaupstaðar 13. júlí s.á. Kom þar fram að í tillögunum fælist að ákvæði í aðalskipulagi um yfirbragð og hlutverk Suðurgötu 44 væri fellt út og að í deiliskipulagi yrði gert ráð fyrir að hús á lóðinni yrði rifið og í stað þess byggð þrjú hús með 15 íbúðum. Þá kom fram að kynningar- og auglýsingatími væri til 27. ágúst s.á. og að nálgast mætti tillögurnar á vefsíðu skipulagsgáttar. Var tekið fram að athuga­semdir eða ábendingar skyldu berast með rafrænum hætti í gegnum „skipulagsgátt eða á net­fangið skipulag@hafnarfjordur.is“. Voru kærendur á meðal þeirra sem komu athugasemdum sínum á framfæri við bæjaryfirvöld.

Á fundi skipulags- og byggingarráðs 7. september 2023 var skipulagsfulltrúa falið að taka saman svör við þeim athugasemdum sem bárust og bókað í fundargerð að lögð væri fram samantekt þeirra. Svör við athugasemdunum ásamt samantekt skipulagsfulltrúa voru lögð fram á fundi ráðsins 21. s.m. Var bókað að tekið væri undir svör hans og breyting á deiliskipulagi samþykkt. Á fundi bæjarstjórnar 27. september var þessi afgreiðsla ráðsins samþykkt sam­hljóða og tók deiliskipulagsbreytingin gildi með auglýsingu sem birt var í B-deild Stjórnar­tíðinda 27. nóvember 2023, en breyting á aðalskipulagi hafði tekið gildi 22. s.m. með birtingu í B-deild Stjórnartíðinda.

Málsrök kærenda: Kærendur vísa til þess að um bútasaumsskipulag sé að ræða. Horfa þurfi heildstætt á breytingar á svæðinu. Á Suðurgötu sé viðkvæmt samspil þjónustu og íbúðabyggðar og hafi verið þrengt að St. Jó úr fleiri áttum með skipulagsbreytingum, en St. Jó sé bygging með mikið varðveislugildi og eigi skilið að rúmt sé um hana. Ekki sé í lagi að þrengja svo að byggingunni með mörgum litlum breytingum sem ekki hafi verið skoðaðar í samhengi. Suður­gata sé þröng með fáum bílastæðum og hafi bílastæði á lóð nr. 44 nýst St. Jó á daginn. Vissulega séu þetta nú tvær fasteignir, en a.m.k. síðustu 30 árin hafi stæðin verið nýtt með þessum hætti. Í fyrra deiliskipulagi hefði verið gert ráð fyrir 16 bílastæðum sem með breyting­unni hefðu að mestu verið færð í bílakjallara og sé samspilinu þannig raskað án þess að nokkrar athuganir væru gerðar. Umdeild stækkun byggingarreits muni breyta götumyndinni mikið og komi senni­lega til með að kaffæra hinu fallega húsi St. Jó. Suðurgata taki beygju við lóð nr. 44 og muni breytingin skerða útsýni vegfarenda verulega og auka slysahættu á þessu viðkvæma svæði.

Í hinu kærða deiliskipulagi sé gert ráð fyrir stöku húsi í stað bílastæða og leiksvæðis, sem muni þrengja að húsi kærenda, valda þeim tjóni og lækka verð eignar þeirra. Gert sé ráð fyrir stórum bílakjallara örfáum metrum frá húsi kærenda sem setji það í stórhættu og sé athygli vakin á því að húsið sé byggt á hlöðnum grunni árið 1913. Bæjaryfirvöld hafi alfarið hafnað hugsanlegri skaðabótaskyldu, en leggi á herðar kærenda að sækja hugsanlegar bætur til byggingarstjóra. Þá muni framkvæmdirnar valda þeim ónæði til fleiri ára enda standi til að fleyga eða sprengja fyrir stórum bílakjallara fyrir utan eldhús- og svefnherbergisglugga kærenda. Bæjaryfirvöld hafi bent á að ekki verði heimilt að vera með hávaðasamar framkvæmdir á milli kl. 21 og 07. Kærendur séu ellilífeyrisþegar sem séu heima stóran hluta dags og muni þetta gera þeim illmögulegt að búa í húsi sínu yfir lengri tíma.

Húsið á lóð nr. 44 við Suðurgötu sé í slæmu ástandi vegna vanrækslu eigenda síðustu ár en þeim hefði verið í lófa lagið að halda því við. Vanrækslan eigi ekki að opna á jafn miklar skipulagsbreytingar og hér sé um að ræða. Jafnvel þótt rífa þyrfti eldra húsið hefði verið einfalt að miða við sama byggingarreit og áður. Óþarft sé að troð fylla lóðina eins og gert sé ráð fyrir. Í þess stað hefði mátt skipuleggja tvö til þrjú lítil hús í stíl við götumyndina. Með samþykki á umdeildri breytingu á aðal- og deiliskipulagi sé verið að færa verðmæti frá íbúum Hafnarfjarðarkaupstaðar til verktakafyrirtækis sem hafi keypt lóðin á grundvelli gildandi skipu­lags. Breytingin sé sérstaklega alvarleg þar sem ekki sé bara um að ræða breytingu á deili­skipulagi heldur einnig aðalskipulagi bæjarins.

Málsrök Hafnarfjarðarkaupstaðar: Af hálfu bæjaryfirvalda er bent á að umdeildar breytingar á skipulagi séu í samræmi við stefnu sveitarfélagsins um þéttingu byggðar. Við breytingu á aðal- og deiliskipulagi hafi aðilar tækifæri til að koma að athugasemdum sínum sem skoðaðar séu áður en tekin sé ákvörðun. Hafi meðferð sveitarfélagsins verið samkvæmt lögum og reglum.

 Umsækjendum um hina kærðu deiliskipulagsbreytingu var tilkynnt um framkomna kæru en hafa ekki látið málið til sín taka.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um ákvarðanir bæjarstjórnar Hafnarfjarðarkaupstaðar frá 27. september 2023 um að samþykkja breytingar á Aðalskipulagi Hafnarfjarðar 2013–2025 annars vegar og hins vegar á deiliskipulagi Suðurgötu-Hamarsbrautar vegna lóðar nr. 44 við Suður­götu.

Samkvæmt 1. málsl. 1. mgr. 52. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 sæta stjórnvaldsákvarðanir sem teknar eru á grundvelli laganna kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála. Í 2. málsl. sömu greinar eru aftur á móti undanskildar kæruheimildinni þær ákvarðanir sem Skipulagsstofnun og ráðherra ber að skipulagslögum að staðfesta. Kemur þar fram að þær sæti ekki kæru til nefndarinnar. Í 3. mgr. 29. gr. sömu laga segir að aðalskipulag sé háð samþykki sveitarstjórnar og staðfestingu Skipulagsstofnunar og ráðherra í þeim tilvikum sem hann skuli staðfesta aðalskipulag. Breyting á aðalskipulagi er að sama skapi háð staðfestingu Skipulags­stofnunar og ráðherra, sbr. 1. mgr. 36. gr. laganna, en þó einungis staðfestingu stofnunarinnar ef um óverulega breytingu er að ræða, sbr. 2. mgr. sömu greinar. Brestur því úrskurðarnefndina vald til að taka til endurskoðunar hina kærðu aðalskipulagsbreytingu og verður kæru vegna hennar af þeim sökum vísað frá nefndinni.

Í greinargerð Aðalskipulags Hafnarfjarðar 2013–2025 kemur m.a. fram að núverandi byggð í bænum skuli þétt þar sem það eigi við, m.a. með endurskipulagningu vannýttra svæða. Lögð skuli áhersla á þau verðmæti sem felist í því að stór hluti íbúðarbyggðar sé í göngufjarlægð frá miðbænum og leitast skuli við að fullnýta byggingarmöguleika með þá eiginleika áður en uppbygging hefjist á svæðum sem séu lengra í burtu. Orðrétt segir í greinargerðinni: „Við endurskipulagningu byggðar skal leita að kostum til þéttingar byggðar og stuðlað að endurnýtingu vannýttra lóða og svæða með starfsemi sem lokið hefur sínu hlutverki.“ Um bíla­stæði segir að þörf fyrir bifreiðastæði skuli almennt leyst innan lóða og að sett séu lágmarks­ákvæði varðandi fjölda bílastæða og fjölda bílastæða fyrir fatlað fólk. Unnt sé að víkja frá þessum lágmarksákvæðum í deiliskipulagi ef sýnt sé fram á að bílastæðaþörf sé minni eða að unnt sé að uppfylla hana með öðrum hætti. Greind lágmarksákvæði er þó ekki að finna í aðalskipulaginu, en samkvæmt b-lið gr. 5.3.2.5. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 skal setja skilmála um fjölda bílastæði hverju sinni í deiliskipulag. Varðandi fjölda og fyrirkomulag bílastæða fyrir fatlað fólk skuli taka mið af ákvæðum byggingarreglugerðar.

Eftir breytingu á aðalskipulaginu árið 2018 tilheyra lóðir nr. 40–44 við Suðurgötu íbúðarbyggð, ÍB6, en tilheyrðu áður samfélagsþjónustu, S20. Við breytingu lóða nr. 40–44 við Suðurgötu í íbúðarbyggð var sérstaklega vitnað til framangreindrar umfjöllunar um þéttingu byggðar og kom fram að hluti svæðis sem ætlað hefði verið fyrir St. Jósepsspítala, sjúkrahús og leikskóla myndi falla undir ÍB6 og verða hluti af heilsteyptri íbúðarbyggð. Um Suðurgötu 44 sagði þar sérstaklega: „Gert er ráð fyrir að núverandi hús, við Suðurgötu 44, fái nýtt hlutverk en yfirbragð að mestu látið halda sér.“ Þá var lögð áhersla á að ný hús féllu inn í núverandi byggð og mynduðu heilsteypta götumynd. Sérstakir skilmálar sem giltu um húsið að Suðurgötu 44 hafa nú verið felldir úr aðalskipulaginu samhliða umdeildri deiliskipulagsbreytingu. Í aðalskipulagi bæjarins segir um ÍB6 að þar sé blönduð byggð einbýlishúsa, raðhúsa og fjölbýlishúsa. Svæðið sé deiliskipulagt og að ekki sé fyrirhuguð frekari uppbygging nema á einstökum lóðum. Í kjölfar breytingar á aðalskipulaginu verður ekki annað ráðið en að umdeild breyting á deili­skipulagi sé nú í samræmi við það.

Í deiliskipulagi Suðurgötu-Hamarsbrautar frá árinu 2011 kemur fram að eitt markmiða þess sé að stuðla að heildstæðu byggða- og götumynstri í grónu hverfi og tryggja að nýbyggingar og viðbyggingar falli vel að því umhverfi sem fyrir sé. Umdeild deiliskipulagsbreyting felur í sér að núverandi hús á lóðinni Suðurgötu 44 verði rifið og í þess stað byggð þrjú hús með 15 misstórum íbúðum, þar af tvö einbýlishús. Verður nýtingarhlutfall lóðarinnar 1,34 og er í greinargerð á uppdrætti skipulagsins tekið fram að nýtingarhlutfall „ofanjarðar“ verði 0,91 en greint heildarnýtingarhlutfall er sýnt í töflu. Varðandi þá framsetningu skal bent á að sam­kvæmt c-lið gr. 5.3.2.5. í skipulagsreglugerð reiknast bílgeymsluhús til nýtingarhlutfalls hvort sem það sé ofan jarðar eða neðan. Húsin á lóðinni verði ein til þrjár hæðir. Við hönnun nýbygginga verði leitast við að fella húsin sem best að aðliggjandi byggð hvað varði stærð, form og efnisval. Að öðru leyti gildi skilmálar skipulagsins frá 2011. Á lóðinni sé gert ráð fyrir fjórum bílastæðum, en 17 í bílgeymslu. Í deiliskipulaginu er ekki nánar útfært hvernig stæðum fyrir hreyfihamlaða verði fyrirkomið á lóðinni, en um það er nánar mælt fyrir um í gr. 6.2.4. í byggingarreglugerð nr. 112/2012.

Samkvæmt 1. mgr. 30. gr. laga nr. 80/2012 um menningarminjar er eigendum húsa og mann­virkja sem ekki njóta friðunar en byggð voru 1940 eða fyrr skylt að leita álits hjá Minjastofnun Íslands með minnst sex vikna fyrirvara ef þeir hyggjast breyta þeim, flytja þau eða rífa og er stofnun­inni heimilt að leggja til skilyrði um slíkar framkvæmdir eða gera tillögu um friðlýsingu. Þá skal álit Minjastofnunar liggja fyrir áður en byggingarleyfi er veitt og skal í leyfinu taka tillit til skilyrða sem stofnunin leggi þar til, sbr. 4. mgr. sömu laga­greinar. Komi til þess að sótt verði um byggingarleyfi á grundvelli hins umdeilda deili­skipulags er það í höndum byggingarfulltrúa að gæta að því að umsótt byggingaráform uppfylli þau skilyrði sem til þeirra eru gerð í lögum og reglugerðum, þ.m.t. í framangreindu ákvæði laga nr. 80/2012 og gr. 6.2.4. í byggingarreglugerð. Ákvörðun byggingarfulltrúa um að sam­þykkja eða synja um samþykki byggingaráforma er svo eftir atvikum kæranleg til úrskurðar­nefndarinnar.

Með hliðsjón af öllu framangreindu verður hvorki talið að hagsmunir kæranda hafi verið fyrir borð bornir í skilningi c-liðar 1. gr. skipulagslaga né að þeir form- eða efnisannmarkar liggi fyrir sem leiði til ógildingar hinnar kærðu deiliskipulagsbreytingar. Verður kröfu kærenda þar um því hafnað.

 Úrskurðarorð:

Vísað er frá úrskurðarnefndinni kæru á ákvörðun bæjarstjórnar Hafnarfjarðarkaupstaðar frá 27. september 2023 um að samþykkja breytingu á Aðalskipulagi Hafnarfjarðar 2013–2025 vegna lóðar nr. 44 við Suðurgötu.

Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunar bæjarstjórnar Hafnarfjarðarkaupstaðar frá 27. september 2023 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Suðurgötu-Hamarsbrautar vegna lóðar nr. 44 við Suðurgötu.