143/2021 Fráveitugjöld Grindavíkurbæjar

Árið 2022, föstudaginn 29. apríl, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mættir voru Unnþór Jónsson, settur varaformaður, Ásgeir Magnússon, fyrrverandi dómstjóri, og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 143/2021, kæra vegna álagningar fráveitugjalda á kærendur fyrir árið 2020 vegna fasteigna í Grindavíkurbæ.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins, dags. 5. maí 2020, sem var framsent til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála með bréfi, dags. 2. september 2021, og barst nefnd­inni 10. s.m., kærir eigandi fasteignanna að Efstahrauni 27, Leynisbraut 13A og Víkurbraut 2 í Grindavíkurbæ álagningu fráveitugjalda vegna eignanna fyrir árið 2020. Jafnframt kærir hann, fyrir hönd tilgreinds einkahlutafélags, álagning fráveitugjalds fyrir sama ár vegna fasteignarinnar að Vörðusundi 5 í Grindavíkurbæ. Er þess krafist að álagning fráveitugjaldanna verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Grindavíkurbæ 21. september 2021.

Málavextir: Gjaldskrá fyrir fráveitu og hreinsun rotþróa í Grindavíkurbæ nr. 1117/2019 var sam­þykkt af bæjarstjórn Grindavíkurbæjar 26. nóvember 2019 og birt í B-deild Stjórnartíðinda 16. desember s.á. Í gjaldskránni kemur fram að álögð gjöld samkvæmt henni verði innheimt með fasteignagjöldum. Álagningarseðlar vegna fasteigna­gjalda fyrir árið 2020 voru sendir til kærenda 5. febrúar s.á. Með þeim var kærendum gert að greiða fráveitugjöld vegna fasteigna þeirra að upphæð kr. 84.200, kr. 16.460, kr. 20.475 og kr. 37.935.

Málsrök kærenda: Kærendur benda á að gjaldskrá fyrir fráveitu og hreinsun rotþróa í Grindavíkur­bæ standist ekki 6. gr. reglugerðar nr. 1212/2015 um bókhald, fjárhagsáætlanir og ársreikninga sveitarfélaga. Í greininni komi fram að reikningar skuli ekki nema hærri fjárhæð en sem nemi kostnaði vegna viðkomandi rekstrarþáttar. Gjaldskráin sé með grunntöxtum sem séu verðbættir frá árinu 2003 og hafi fráveitugjöld íbúðarhúsa hækkað um 20% með síðustu samþykkt gjald­skrárinnar. Fráveitugjöld hafi á undanförnum árum skilað bæjarsjóði um 677 milljónum króna, auk þess sem skráð sé 111 milljóna króna skuld við bæjarsjóð í ársreikningi ársins 2018. Tekjur umfram fjárfestingar og rekstur séu 788 milljónir króna.

Gjaldtaka Grindavíkurbæjar vegna fráveitu byggist á ársreikningum sem innihaldi ólöglega eigna­yfirfærslu upp á 188 milljónir króna með sölugjörningi á þegar gjaldfærðum, greiddum og full­afskrifuðum fráveituframkvæmdum, en þannig séu gjaldendur látnir greiða á ný vegna sömu framkvæmda ásamt afskrifuðum vöxtum. Sveitarfélaginu hafi tekist að blekkja út úr greiðendum a.m.k. 788 milljónir króna, eða 250% umfram rekstrarkostnað og fjárfestingar fráveitunnar.

„Fullfyrnd“ fráveitukerfi Grindavíkurbæjar hafi verið eignfærð, eða öllu heldur seld, úr aðalsjóði bæjarins á matsverði ársins 2002 á grundvelli 8. gr. þágildandi auglýsingar nr. 790/2001 um reiknings­skil sveitarfélaga. Þar segi að „eldri fráveituframkvæmdir skulu færðar úr aðalsjóði á framreiknuðu, afskrifuðu kostnaðarverði liggi það fyrir en annars samkvæmt afskrifuðu viðmiðunar­verði. Viðmiðunarverð verði ákvarðað út frá kostnaðarverði sambærilegra mann­virkja.“ Samkvæmt hugtakalista Fjársýslu ríkisins sé afskrifað kostnaðarverð „[k]ostnaðarverð að frádregnum afskriftum.“ Staðfestingu á að eldri veituframkvæmdir hafi verið gjaldfærðar, greiddar og afskrifaðar sé að finna í ársreikningum Grindavíkurbæjar fyrir árið 2001 þar sem segi að gjald­færðar séu „fjárfestingar og kostnaður við framkvæmdir, s.s. götur, holræsi […].“ Einnig komi fram í ársreikningum Grindavíkurbæjar árið 2002 að „[f]járfestingar í lausafé og gatna- og fráveitu­framkvæmdir voru áður færðar til gjalda á fjárfestingarári.“

Lausafé sé gjaldfært og afskrifað á rekstrarári og verði ekki afskrifað aftur. Eignayfirfærsla á eldri fráveituframkvæmdum hafi því verið svikaviðskipti, þ.e. sala á þegar seldum veituframkvæmdum sem hafi verið afskrifaðar, gjaldfærðar og greiddar af bæjarbúum á framkvæmdaárinu. Aðalsjóður Grindavíkurbæjar hafi því ekki getað innheimt fyrir andvirði þeirra í annað sinn. Um slík svika­viðskipti sé fjallað í 14. kapítula Jónsbókar um kaupfox.

Í núgildandi reglugerð nr. 1212/2015 komi fram í 2. mgr. 6. gr. að reikningar skuli ekki nema hærri fjárhæð en sem nemi kostnaði vegna viðkomandi rekstrarþáttar. Í eldri reglugerð nr. 944/2000 um bókhald og ársreikninga sveitarfélaga komi fram að þess skuli sérstaklega gætt að tekjur af þjónustugjöldum reynist ekki umfram heildarkostnað rekstrareininga, þegar til lengri tíma sé litið. Grindavíkurbær hafi túlkað framangreinda heimild til þjónustugjalda svo að safna megi í sjóði fyrir komandi framkvæmdum samkvæmt fjárhagsáætlunum næstu ára. Því sé vert að endurskoða fjárhagsáætlun bæjarins 2020-2023 með tilliti til 788 milljóna króna mismunar á tekjum annars vegar og fjárfestingum og rekstrargjöldum hins vegar.

Málsrök Grindavíkurbæjar: Af hálfu bæjaryfirvalda er bent á að kæra byggist á misskilningi á bókhaldi og reikningsskilum sveitarfélaga, sem og rangtúlkun á ársreikningum fráveitu Grindavíkur­bæjar. Fráveitan sé rekin af sveitarfélaginu í samræmi við þau lög sem gildi um frá­veitur sveitarfélaga, þ.e. lög nr. 9/2009 um uppbyggingu og rekstur fráveitna sem og reglugerð nr. 982/2010 um fráveitur sveitarfélaga. Fráveitan sé „fyrirtæki sveitarfélaga“ en ekki „rekstrar­eining“, eins og kærendi telji, sbr. skilgreiningar 2. og 7. gr. reglugerðar nr. 1212/2015 um bókhald, fjárhagsáætlanir og ársreikninga sveitarfélaga. Sé fráveitan því rekin sem sjálfstæð eining í B-hluta, með sérstakan rekstur og efnahag, og til lengri tíma litið eigi þjónustutekjur fráveitu sveitar­félagsins að standa undir rekstri hennar. Í því felist líka að tekjur fráveitunnar þurfi að standa undir öllum útgjöldum hennar, þ.e. rekstrarkostnaði, afborgunum lána, vöxtum og verðbótum lána sem tekin hafi verið vegna framkvæmda fyrri ára, sem og nýframkvæmdum. Bæjarstjórn fari með stjórn fráveitunnar þar sem ekki hafi verið skipuð sérstök stjórn, sbr. 5. gr. laga nr. 9/2009.

Til grundvallar gjaldskrár fyrir fráveitu og hreinsun rotþróa í Grindavíkurbæ liggi reglugerð nr. 982/2010. Í 9. gr. hennar sé sú skylda sett á stjórn fráveitunnar að semja gjaldskrá sem miða skuli við að fráveitugjald ásamt öðrum tekjum standi undir rekstri hennar og uppbyggingu, þ.m.t. fjármagns­kostnaði, viðtakarannsóknum og vöktum og fyrirhuguðum stofnkostnaði samkvæmt langtímaáætlun veitunnar. Við setningu gjaldskrárinnar hafi verið stigið varlega til jarðar og þess gætt að tekjur væru ekki umfram það sem þeim væri ætlað að standa undir. Samkvæmt langtíma­áætlun fráveitunnar sé væntanlegur stofnkostnaður verulegur og þurfi fráveitan að búa sig undir það. Grindavíkurbær hafi aldrei tekið arð af rekstri fráveitunnar og fjármagnskostnaður hennar sé eingöngu vegna lánsfjár, en ekki sé reiknaður kostnaður af því fjármagni sem bundið sé í starfseminni. Árleg endurskoðun endurskoðenda hafi undantekningalaust verið án athugasemda.

Fullyrðingar kærenda um afskriftir á fráveitukerfum lýsi vanþekkingu á reikningsskilum sveitar­félaga. Með reglugerð nr. 944/2000 hafi reikningsskilum sveitarfélaga verið breytt og með 8. gr. auglýsingar nr. 790/2001 hafi sveitarfélögum verið gert skylt að flytja fráveituframkvæmdir í sér­stakt fyrirtæki sveitarsjóðs. Álagningarstuðull fráveitu Grindavíkurbæjar vegna fráveitugjalds sé ekki hár. Rétt sé að benda á að álagningarstuðull vegna íbúðarhúsnæðis hafi lækkað árin 2013, 2015 og 2018 og vegna annars húsnæðis árið 2015 til að mæta hækkun fasteignamats, en þannig hafi hækkanir fasteignamats ekki verið látnar flæða inn í tekjur fráveitunnar. Stuðullinn vegna íbúðarhúsnæðis hafi þó hækkað árið 2020. Til samanburðar megi benda á að Reykjanesbær sé með hærri stuðul bæði vegna íbúðarhúsnæðis og annars húsnæðis, en þar sé fasteignamat íbúðar­húsnæðis sömuleiðis hærra en í Grindavíkurbæ.

Ef gjaldskrár eigi að vera með þeim hætti að tekjur skuli aðeins vera í samræmi við þau útgjöld sem fram komi í rekstrarreikningi þá gæti fráveitan hvorki staðið undir því láni sem henni hafi verið gert að taka í tengslum við flutning veituframkvæmdanna né heldur staðið undir ný­framkvæmdum. Í langtímaáætlun fráveitunnar hafi verið gert ráð fyrir endurgerð útrása árið 2020 og byggingu 1. áfanga hreinsistöðvar árið 2024. Þegar horft sé til næstu 10 ára liggi fyrir að ný­framkvæmdir geti numið allt að einum milljarði króna og hafi verið tekið mið af þessari framkvæmda­þörf við ákvörðun fráveitugjalda fyrri ára. Framkvæmdasjóður hafi svo skilað fráveitunni vaxta­tekjum.

Fráveitulagnir í Grindavíkurbæ séu tiltölulega nýjar. Lagnir í eldri hverfum hafi verið lagðar um eða eftir 1980 en fram að þeim tíma hafi verið rotþró við hvert hús. Lagning fráveitu í Grindavík sé dýr þar sem bærinn sé að mestu byggður á mishörðu hrauni og því hafi oft þurft að sprengja þá lagnaskurði sem gerðir hafi verið á sínum tíma. Vegna þeirra fráveitulagna sem lagðar séu í nýjum hverfum dugi oft að fleyga hraunið, sem sé ódýrara en að sprengja en dýrara en gröftur í venjulegum jarðvegi. Þá séu fráveituframkvæmdir afskrifaðar um 4% á ári og afskrifist því að fullu á 25 árum. Við yfirfærslu framkvæmdanna í sérstakt B-hluta fyrirtæki árið 2002 hafi framkvæmdir eftir árið 1978 því ekki verið afskrifaðar að fullu. Til viðbótar við lagningu fráveitu í eldri hverfum hafi komið til árleg uppbygging fráveitunnar frá þeim tíma í nýjum hverfum. Fjöldi íbúa í Grinda­vík árið 1978 hafi verið 1.810 en árið 2002 hafi íbúarnir verið 2.641, sem geri 45,9% fjölgun, en til að mæta þeirri fjölgun hafi ný hverfi verið skipulögð og fráveitulagnir verið lagðar samhliða gatnagerð.

Af framansögðu megi vera ljóst að gjaldskrá fráveitu Grindavíkurbæjar sé fjarri því að vera of há og þyrfti að vera hærri, a.m.k. miðað við undanfarið þensluástand. Allar tekjur veitunnar séu nýttar í þágu hennar og hafi sveitarfélagið aldrei tekið sér arð úr rekstri hennar. Fjármagnskostnaður sé eingöngu vegna skulda sem tilkomnar séu vegna fjárfestinga í fráveitukerfinu.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um álagningu fráveitugjalda á kærendur fyrir árið 2020 vegna fasteigna þeirra í Grindavíkurbæ.

Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er kærufrestur einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um hina kærðu ákvörðun. Álagningarseðlar vegna fasteignagjalda fyrir árið 2020 eru dagsettir 5. febrúar 2020 og verður að miða við að kærufrestur hafi byrjað að líða þá. Svo sem rakið er í málavöxtum barst kæra í máli þessu samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytinu 5. maí 2020, eða þremur mánuðum eftir að kærufrestur hófst. Fjallað er um kærur sem berast að liðnum kærufresti í 28. gr. stjórnsýslulega nr. 37/1993. Í 1. tölul. nefndrar greinar kemur fram að vísa skuli kæru frá hafi hún borist að liðnum kærufresti nema afsakanlegt verði talið að kæran hafi ekki borist fyrr. Þegar ákvörðun er tilkynnt skriflega án þess að henni fylgi rökstuðningur skal veita leiðbeiningar um kæruheimild, þegar hún er fyrir hendi, kærufresti og kærugjöld, svo og hvert beina skuli kæru, sbr. 2. tölul. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga. Á álagningarseðlum til kærenda voru framangreindar leiðbeiningar ekki til staðar. Í ljósi þess að kærendur kærðu ákvörðunina innan hins almenna þriggja mánaða kærufrests sem mælt er fyrir um í 1. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga verður að telja afsakanlegt í skilningi 1. tölul. 28. gr. laganna að kæra hafi borist úrskurðarnefndinni eftir að kærufresti lauk. Verður kæran því tekin til efnismeðferðar.

Hin kærða álagning fór fram á grundvelli þágildandi gjaldskrá fyrir fráveitu og hreinsun rotþróa í Grindavíkurbæ nr. 1117/2019 . Í 6. gr. gjaldskrárinnar segir að hún sé sett með vísan til 15. gr. laga nr. 9/2009 um uppbyggingu og rekstur fráveitna og 25. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir og einnig á grunni samþykktar um fráveitur í Grindavíkurbæ nr. 140/2015. Samkvæmt 1. mgr. 16. gr. þeirrar samþykktar skal fráveitugjald ákveðið með sérstakri gjaldskrá sem sveitar­stjórn setur og birtir í B-deild Stjórnartíðinda í samræmi við ákvæði laga nr. 7/1998. Í 2. mgr. 17. gr. segir að fráveitugjald hvers árs skuli innheimt á sama hátt og fasteignaskattur til bæjarsjóðs Grindavíkurbæjar. Þá kemur fram í 20. gr. samþykktarinnar að samþykktin staðfestist skv. 25. gr. laga nr. 7/1998, sbr. og 2. mgr. 8. gr. laga nr. 55/2003 um meðhöndlun úrgangs og 10. mgr. 4. gr. laga nr. 9/2009.

Samkvæmt 2. gr. laga nr. 9/2009 gilda lögin um uppbyggingu og starfrækslu fráveitna. Fráveitur eru skilgreindar í 3. tölul. 3. gr. laganna sem leiðslukerfi og búnaður til meðhöndlunar og hreinsunar skólps. Til fráveitu teljist allt lagnakerfi sem flytji frárennsli frá heimilum, stofnunum, atvinnufyrirtækjum, götum, gönguleiðum, lóðum og opnum svæðum, svo sem tengingar við ein­stakar fasteignir, niðurföll, svelgir, brunnar, safnkerfi, tengiræsi, sniðræsi, stofnlagnir, yfirföll og útræsi. Til fráveitu teljist einnig öll mannvirki sem reist séu til meðhöndlunar eða flutnings á frá­rennsli, svo sem hreinsivirki, dælu- og hreinsistöðvar og set- og miðlunartjarnir. Í 10. mgr. 4. gr. laga nr. 9/2009 segir að sveitarstjórn geti kveðið nánar á um fyrirkomulag fráveitumála í sveitar­félaginu og kröfur um hreinsun í samþykkt sem hún setji á grundvelli laga nr. 7/1998 um hollustu­hætti og mengunarvarnir. Í 15. gr. laga nr. 9/2009 kemur fram að stjórn fráveitu skuli semja gjald­skrá þar sem kveðið sé nánar á um greiðslu og innheimtu gjalda skv. 13. og 14. gr. laganna, en þær greinar fjalla annars vegar um tengigjald og hins vegar um fráveitugjald.

Samkvæmt a-lið 3. mgr. 2. gr. laga nr. 55/2003 taka lögin ekki til skólps falli það undir aðra löggjöf hér á landi. Þá segir í 2. mgr. 8. gr. að sveitarstjórn setji sérstaka samþykkt um meðhöndlun úrgangs í sveitarfélaginu. Í slíkri samþykkt sé heimilt að kveða á um fyrirkomulag sorphirðu, skyldu einstaklinga og lögaðila til að flokka úrgang, stærð, gerð, staðsetningu og merkingu sorpíláta og sambærileg atriði. Að virtum þeim lagaákvæðum verður að líta svo á að samþykkt um fráveitur í Grindvíkurbæ geti ekki sótt stoð sína til laga nr. 55/2003, svo sem 20. gr. samþykktarinnar ber með sér að hafi verið gert. Þó verður ekki talið að um slíkan annmarka sé að ræða að geti valdið ógildingu hinnar kærðu álagningar þar sem fullnægjandi lagastoð liggur fyrir í áðurgreindum ákvæðum laga nr. 9/2009, sbr. og lög nr. 7/1998.

Samkvæmt gildandi 3. mgr. 15. gr. laga nr. 9/2009 skal fráveitugjald vera hlutfall af fasteignamati fasteignar í heild en þó aldrei hærra en 0,5% af heildarmatsverði hennar. Í 2. mgr. 15. gr. sam­þykktar um fráveitur í Grindavíkurbæ, sbr. og 1. mgr. 3. gr. gjaldskrárinnar, er mælt fyrir um að álagningarstofn fráveitugjalds skuli vera fasteignamat húsa, mannvirkja, lóða og landa samkvæmt lögum um skráningu og mat fasteigna nr. 6/2001. Í a- til c-liðum 2. mgr. 3. gr. gjaldskrárinnar kemur fram að fráveitugjald sé 0,09%, 0,25% eða 0,2% af álagningarstofni eftir nánar tiltekinni tegund fasteignar sem mælt er fyrir um í 3. mgr. 3. gr. laga nr. 4/1995 um tekjustofna sveitarfélaga. Eru hlutföll þessi öll lægri en lögbundið hámark 3. mgr. 15. gr. laga nr. 9/2009.

Samkvæmt 2. mgr. 16. gr. laga nr. 9/2009 er heimilt að innheimta fráveitugjald með fasteigna­skatti. Í 2. mgr. 16. gr. samþykktar um fráveitur í Grindavíkurbæ kemur fram að fráveitugjald hvers árs skuli innheimt á sama hátt og fasteignaskattur til bæjarsjóðs Grindavíkurbæjar. Þá segir í 2. málsl. 3. mgr. 3. gr. gjaldskrárinnar að gjalddagar fráveitugjalds skuli vera þeir sömu og sveitarstjórn ákveði fyrir fasteignaskatt og skuli innheimtu þess hagað á sama hátt og innheimtu fasteigna­skatts. Eru ákvæði samþykktarinnar og gjaldskrárinnar í fullu samræmi við lög nr. 9/2009 hvað þetta varðar.

Í 2. mgr. 15. gr. laga nr. 9/2009 segir að miða skuli við að fráveitugjald ásamt öðrum tekjum fráveitu standi undir rekstri hennar, þ.m.t. fjármagnskostnaði, viðtakarannsóknum og vöktun og fyrirhuguðum stofnkostnaði samkvæmt langtímaáætlun veitunnar. Í athugasemdum við 15. gr. í frumvarpi því er varð að lögum nr. 9/2009 segir að regla 1. málsl. 2. mgr. byggist á almennum sjónarmiðum um álagningu þjónustugjalda, þ.e. að ekki skuli ákveða í gjaldskrá hærra gjald en sem nemi kostnaði af að veita þjónustuna. Kveðið sé sérstaklega á um heimild til þess að taka fjármagnskostnað og fyrirhugaðan stofnkostnað samkvæmt langtímaáætlun veitunnar með í reikning­inn við gjaldskrárútreikning. Úrskurðarnefndinni hafa borist ítarleg gögn um fjármál Grindavíkurbæjar, m.a. sjóðstreymisyfirlit áranna 2012-2019 auk áætlunar fyrir árin 2020-2024, fjárhagsætlun Grindavíkurbæjar 2020-2023, sem samþykkt var í bæjarstjórn 26. nóvember 2019, minnisblað og útreikningar um samantekt áhrifa leiðréttingar vegna oftekinna fráveitugjalda á sömu fjárhagsáætlun og reikningslega fyrningaskýrslu fráveitunnar vegna ársins 2018. Af framangreindum gögnum er ljóst að enn er verið að afskrifa ýmsar fráveituframkvæmdir. Þá liggur fyrir að fráveitan er ekki rekin með hagnaði og ekkert bendir til að hún muni verða rekin með hagnaði í fyrirsjáanlegri framtíð. Verður því að telja að skilyrði 2. mgr. 15. gr. laganna séu uppfyllt.

Með vísan til þess sem að framan er rakið liggja ekki fyrir neinir þeir form- eða efnisannmarkar á hinni kærðu álagningu sem raskað geta gildi hennar og verður kröfu kærenda þar um því hafnað.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um að felld verði úr gildi álagning fráveitugjalda fyrir árið 2020 vegna fast­­eign­anna að Efstahrauni 27, Leynisbraut 13A, Víkurbraut 2 og Vörðusundi 5 í Grindavíkurbæ.