142/2016 Skarðás

Árið 2018, fimmtudaginn 7. júní, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 142/2016, kæra á synjun skipulagsfulltrúa Reykjavíkur frá 7. október 2016 um leyfi fyrir stækkun spildunnar Skarðáss í landi Saurbæjar á Kjalarnesi og breytingu á skráningu mannvirkis á lóðinni úr spennistöðvarhúsi í íbúðarhús.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 1. nóvember 2016, er barst nefndinni sama dag, kæra A og B þá ákvörðun skipulagsfulltrúa Reykjavíkur frá 7. október 2016 að synja um heimild fyrir stækkun spildunnar Skarðáss í landi Saurbæjar á Kjalarnesi og breytingu á skráningu mannvirkis á lóðinni úr spennistöðvarhúsi í íbúðarhús. Er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að lagt verði fyrir Reykjavíkurborg að samþykkja beiðni kærenda. Til vara er þess krafist að umrædd ákvörðun verði ógilt. Verði ekki fallist á kröfu kærenda um breytingu á skráningu mannvirkis er aðeins farið fram á að fallist verði á kröfu þeirra um stækkun spildunnar.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 30. mars 2017.

Málavextir: Kærendur eru eigendur spildunnar Skarðáss úr landi jarðarinnar Saurbæjar á Kjalarnesi. Með bréfi til Reykjavíkurborgar, dags. 1. júlí 2016, fóru kærendur fram á að samþykkt yrði stækkun umræddrar spildu úr 2.885,9 m² í 7.533,3 m² og notkun mannvirkis á lóðinni breytt úr spennistöðvarhúsi í íbúðarhús. Í erindinu kom fram að spildan væri samkvæmt skráningu í Þjóðskrá Íslands 2.885,9 m² að stærð en kærendur hefðu til viðbótar fest kaup á 3.592,5 m² spildu úr landi Saurbæjar og 1.054,9 m² spildu úr landi Skógaráss. Fyrrgreint spennistöðvarhús hefði verið endurbætt og uppfyllti það öll skilyrði þess að verða samþykkt sem íbúðarhús. Með erindinu fylgdu óskir eigenda jarðanna Saurbæjar og Skógaráss um breytta skráningu spildunnar. Jafnframt var tekið fram að umræddar viðbótaspildur hentuðu ekki til landbúnaðar. Var erindi kærenda tekið fyrir á embættisafgreiðslufundi skipulagsfulltrúa 16. september 2016 og því vísað til umsagnar skrifstofu sviðsstjóra. Hinn 7. október s.á. tók skipulagsfulltrúi það fyrir að nýju og samþykkti fyrirliggjandi umsögn frá skrifstofu sviðsstjóra, en þar var tekið neikvætt í erindið án undangenginnar deiliskipulagsvinnu.

Málsrök kærenda: Kærendur benda á að samþykkt Reykjavíkurborgar á stækkun spildunnar sé forsenda þess að hún verði skráð hjá Þjóðskrá Íslands og í þinglýsingarbækur. Með skráningu hennar sé m.a. tryggt að eignarréttur kærenda njóti réttarverndar gagnvart þriðja aðila. Lögformleg skráning snerti einnig hagsmuni eigenda jarðanna Saurbæjar og Skógaráss. Ekki standi til að deiliskipuleggja þær jarðir og verði ekki séð að þess sé þörf. Aðeins sé verið að fara fram á að stærð spildunnar verði samþykkt í samræmi við óskir þar um. Í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 séu sett þau skilyrði fyrir stofnun nýrra spildna að þær skuli almennt ekki vera minni en 5 ha. Stækkun spildunnar yrði því í góðu samræmi við aðalskipulag.

Landbúnaður hafi ekki verið stundaður á umræddum jörðum um nokkra hríð og ekki verði séð að svo verði í framtíðinni. Land það sem farið sé fram á að tekið verði undan jörðunum sé ekki hentugt til landbúnaðar. Hafi eigendur þess nýtt það til skógræktar og verði ekki séð að það sé hentugt til annarra nota. Geti landið með engu móti talist gott ræktunarland eða hentugt til matvælaframleiðslu í skilningi 3. mgr. 6. gr. jarðalaga nr. 81/2004. Standi því ekkert í vegi fyrir því að það verði tekið úr landbúnaðarnotum. Hingað til hafi þótt í lagi að búta jörðina Saurbæ niður og skerða not jarðarinnar til landbúnaðar, svo sem með gerð vegstæðis og með framkvæmdum við Hvalfjarðargöng. Jafnframt hafi Reykjavíkurborg keypt upprekstrarland Saurbæjar og með því hafi kostir jarðarinnar til landbúnaðar verið mjög skertir.

Í aðalskipulagi Reykjavíkur komi fram að minniháttar nytjaskógrækt sé heimil á Kjalarnesi ásamt landbótaskógrækt, útivistarskógrækt og gerð skjólbelta. Af því megi draga þá ályktun að minniháttar skógrækt sé almennt talin til bóta fyrir svæðið og hafi kærendur á undanförnum árum gróðursett liðlega 1000 tré á umræddum spildum. Að þessu leyti sé landnotkun kærenda á spildunni í góðu samræmi við aðalskipulagið. Skipulagsvaldi sveitarfélagsins verði að beita af meðalhófi og jafnræði, en telja verði að hin kærða synjun gangi lengra en nauðsyn beri til. Spildan sé þegar til í þinglýsingarbókum og öðrum opinberum skrám og því ætti ekki að vera þörf á deiliskipulagi. Skilyrði þess efnis sé óþarflega íþyngjandi. Með vísan til jafnræðis og meðalhófs ætti því ekki að synja um þessa smávægilegu breytingu.

Málsrök Reykjavíkurborgar: Borgaryfirvöld vísa til þess að málsmeðferð hinnar kærðu ákvörðunar hafi að öllu leyti verið í samræmi við ákvæði skipulagslaga nr. 123/2010 og stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Að öðru leyti sé vísað til umsagnar skipulagsfulltrúa í málinu, þar sem m.a. komi fram að ekki sé heimilt að sameina spildurnar án setningar deiliskipulags þar sem kveðið yrði á um uppbyggingu og stærð jarða og landspildna á svæðinu.

Niðurstaða: Samkvæmt 1. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er það hlutverk hennar að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og í ágreiningsmálum vegna annarra úrlausnaratriða á sviði umhverfis- og auðlindamála, eftir því sem mælt er fyrir um í lögum á því sviði. Í samræmi við þetta tekur úrskurðarnefndin lögmæti kærðrar ákvörðunar til endurskoðunar en tekur ekki nýja ákvörðun í málinu.

Umsókn kærenda, sem synjað var með hinni kærðu ákvörðun, laut að sameiningu þriggja aðlægra landspildna í þeirra eigu og breytingu á notkun húss á einni spildunni úr spennistöð í íbúðarhús. Svæði það sem hér um ræðir hefur ekki verið deiliskipulagt.

Sveitarstjórn fer með skipulagsvald innan marka síns sveitarfélags samkvæmt skipulagslögum nr. 123/2010 og annast og ber ábyrgð á gerð aðal- og deiliskipulags, sbr. 29. gr. laganna um gerð aðalskipulags og 38. gr. þeirra um gerð deiliskipulags. Við beitingu þess valds verður stjórnvald hverju sinni að gæta að lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins, svo sem með því að tefla fram þeim efnisrökum og markmiðum er búa að baki afgreiðslu umsóknar. Hin kærða ákvörðun skipulagsfulltrúa var tekin á grundvelli umsagnar skrifstofu sviðsstjóra, dags. 3. október 2016, en í þeirri umsögn var tekið neikvætt í erindið eins og það var lagt fram. Í umsögninni kom m.a. eftirfarandi fram: „Forsagan er sú að álíka erindi voru afgreitt neikvætt þann 7. október 2010 og 6. maí 2016. Spildurnar sem óskað er eftir að sameina eru á landbúnaðarsvæði samkvæmt Aðalskipulagi Reykjavíkurborgar 2010-2030. Ekki liggur fyrir deiliskipulag um nánari landnotkun og afmörkun einstakra jarða á svæðinu. Vald til að skipuleggja land innan marka sveitarfélags er í höndum sveitarstjórnar samkvæmt skipulagslögum nr. 123/2010. Í deiliskipulagi eru teknar ákvarðanir um skipulagsforsendur innan sveitarfélagsins, m.a. um stærðir jarða/spildna og fjölda þeirra. Þá er óheimilt að skipta jörðum, löndum, lóðum eða breyta landamerkjum og lóðamörkum nema samþykki sveitarstjórnar komi til, sbr. 48. gr. skipulagslaga. Líkt og kom fram í svari Reykjavíkurborgar 11. október er ekki heimilt að sameina spildurnar án undangenginnar deiliskipulagsvinnu er kveður á um landnotkun spildunnar. Varðandi breytingu á skráningu mannvirkis á lóðinni […] yrði tekið á því í deiliskipulagsvinnu. Í ljósi framangreinds er ekki heimilt að sameina spildur án undangengis deiliskipulagsvinnu …“.

Sú meginregla er sett í 2. mgr. 37. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 að gera skuli deiliskipulag fyrir einstök svæði eða reiti þar sem framkvæmdir eru fyrirhugaðar og skal jafnan miða við að það taki til svæða sem mynda heildstæða einingu. Eru í deiliskipulagi teknar ákvarðanir um lóðir, lóðanotkun, byggingarreiti, byggðamynstur, þ.m.t. nýtingarhlutfall, útlit mannvirkja og form eftir því sem við á og aðrar skipulagsforsendur sem þurfa að liggja fyrir vegna byggingar- og framkvæmdaleyfa, sbr. 1. mgr. ákvæðisins. Undanþágu frá deiliskipulagsskyldu vegna einstakra framkvæmda er að finna í 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga og í 1. tl. ákvæðis laganna til bráðabirgða. Er þar um að ræða heimildir til leyfisveitinga á ódeiliskipulögðum svæðum að undangenginni grenndarkynningu eða að fengnum meðmælum Skipulagsstofnunar þegar aðalskipulag liggur ekki fyrir. Þá getur sveitarstjórn samþykkt skiptingu jarða, landa eða lóða eða breytt landamerkjum og lóðamörkum án deiliskipulagsgerðar skv. 48. gr. skipulagslaga. Var það því ekki óhjákvæmilegt skilyrði að lögum fyrir samþykki umsóknar kærenda að í gildi væri deiliskipulag fyrir umrætt svæði. Í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 er mörkuð stefna um landnotkun einstakra svæði innan borgarmarkanna og er svæði það sem hér um ræðir skilgreint sem landbúnaðarsvæði. Ekki kemur fram í umsókn kærenda að farið sé fram á breytta landnotkun nefndra landspildna.

Verður með hliðsjón af framangreindu að telja að rökstuðningi hinnar kærðu ákvörðunar hafi verið svo áfátt að leiða eigi til ógildingar hennar.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Ákvörðun skipulagsfulltrúa Reykjavíkur frá 7. október 2016, um að synja umsókn kærenda um heimild fyrir stækkun spildunnar Skarðáss í landi Saurbæjar á Kjalarnesi og um breytingu á skráningu mannvirkis á spildunni úr spennistöðvarhúsi í íbúðarhús, er felld úr gildi.