Árið 2023, fimmtudaginn 13. apríl, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Aðalheiður Jóhannsdóttir prófessor og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 139/2022, kæra á ákvörðun Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar frá 24. október 2022 um álagningu skipulagsgjalds vegna stæðis í bílageymslu í húsinu að Kuggavogi 3, Reykjavík.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með kæru til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála er barst nefndinni 9. desember 2022, kærir eigandi íbúðar, F2511050, að Kuggavogi 3, Reykjavík, ákvörðun Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar frá 24. október 2022 um álagningu skipulagsgjalds vegna stæðis í bílageymslu sem tilheyrir fasteign hans. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi og að hið kærða skipulagsgjald, sem kærandi hafi þegar greitt, verði endurgreitt með dráttarvöxtum frá 1. desember 2022.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Húsnæðis- og mannvirkjastofnun 31. janúar 2022.
Málavextir: Hinn 15. mars 2022 óskaði byggingaraðili Kuggavogs 3 eftir brunabótamati fyrir 16 íbúðir í húsinu. Var íbúð kæranda, F2511050, metin til brunabóta af hálfu Þjóðskrár Íslands 24. s.m. og byggingaraðila og kæranda tilkynnt um nýtt brunabótamat íbúðarinnar með bréfi, dags. 28. s.m.
Húsnæðis- og mannvirkjastofnun sendi kæranda bréf, dags. 12. september 2022, þar sem hann var upplýstur um skyldu húseiganda til að brunatryggja húseign sína samkvæmt lögum nr. 48/1994 um brunatryggingar vegna matshluta 05 239-9337, sem væri bílageymsla fasteignarinnar. Kom fram að ef ekki bærist svar innan fjögurra vikna frá dagsetningu bréfsins myndi stofnunin reikna brunabótamat án skoðunar á grundvelli fyrirliggjandi upplýsinga hjá stofnuninni. Þá yrði skipulagsgjald, 0,3% af brunabótamatsfjárhæð innheimt af Fjársýslu ríkisins í samræmi við 17. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Kærandi óskaði eftir að bílastæðið yrði metið til brunabóta hinn 23. s.m. og var brunabótamatið ákvarðað samdægurs af Húsnæðis- og mannvirkjastofnun.
Skipulagsgjald var í kjölfarið lagt á og gefinn út reikningur, dags. 24. október 2022, með gjalddaga 1. nóvember s.á. Kærandi skilaði samdægurs inn útfylltu eyðublaði með beiðni um breytingu á skipulagsgjaldi til Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar. Með tölvupósti 7. nóvember s.á. upplýsti starfsmaður Húsnæðis- og mannvirkjastofnun kæranda að um væri að ræða skipulagsgjald af bílastæðahúsi sem væri önnur nýbygging og annar matshluti. Skipulagsgjald félli á þá byggingu þegar byggingarfulltrúi hefði tilkynnt hana tilbúna eða tekna í notkun, en slíkt gerðist ekki alltaf á sama tíma og íbúðin væri tilbúin til virðingar. Í þeim tilvikum þyrfti að greiða af báðum nýbyggingum og ekki á sama tíma. Þá kom fram í lok tölvupóstsins: „[Á] heimasíðunni https://uua.is/ má finna kæruheimild til Úrskurðarnefndar umhverfis og auðlindamála ef þú vilt láta reyna á þetta.“ Með tölvupósti, dags. 14. s.m. óskaði kærandi eftir útskýringum á því hvort skilja hefði átt tölvupóstinn frá 7. nóvember sem svar við beiðni um endurmat á álagninu skipulagsgjalds. Tölvupóstinum var svarað samdægurs af starfsmanni stofnunarinnar þar sem sagði: „Þetta er þannig að fyrst er sett brunabótamat á íbúðina hjá þér og þá þarftu að greiða skipulagsgjald af henni. Síðan seinna er sett brunabótamat á bílgeymslu sem þú átt í sameign með öðrum og þá þarftu að greiða skipulagsgjald [af] þínum hlut þar.“ Kærandi svaraði tölvupóstinum samdægurs þar sem fram kom að þar sem stofnunin hefði bent honum á kæruheimildir yrði hann að túlka það sem svo að um hafi verið að ræða svar við beiðni um endurmat.
Málsrök kæranda: Kærandi bendir á að hvergi í lögum og reglugerðum sé vísað til þess að skipulagsgjald skuli lagt á hvern matshluta fyrir sig, enda myndi það hafa í för með sér töluverða breytingu á innheimtu skipulagsgjalds. Húsnæðis- og mannvirkjastofnun vísi til þess að í kjallara hússins við Kuggavog sé bílakjallari sem sé sameiginlegur með öllum stigagöngum hússins. Bílakjallarinn sé ekki með sérstakt fasteignanúmer heldur deili fasteignanúmeri með íbúðinni og því haldi sú fullyrðing ekki vatni að bílakjallarinn sé önnur bygging en íbúðarhluti hússins. Um sömu byggingu sé að ræða og því sé skipulagsgjaldið í andstöðu við lög og reglugerðir um skipulagsgjald sem taki skýrt fram að gjaldið skuli einungis leggja á einu sinni. Skipulagsgjald sem lagt hafi verið á í maí hafi verið án allra fyrirvara og ekki tekið fram að um væri að ræða fyrstu greiðslu af tveimur eða fleiri og hafi kærandi því ekki mátt búast við fleiri greiðslum tengdum skipulagsgjaldi.
Málsrök Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar: Bent er á að samkvæmt 1. gr. laga nr. 48/1994 um brunatryggingar sé húseiganda skylt að brunatryggja allar húseignir. Húseign skuli metin brunabótamati eigi síðar en fjórum vikum eftir að byggingu hennar lauk eða eftir að hún hafi verið tekin í notkun. Eigandi beri ábyrgð á að óska eftir brunabótamati. Samkvæmt 2. gr. sömu laga annist Húsnæðis- og mannvirkjastofnun virðingu húseignar samkvæmt matskerfi og verklagsreglum stofnunarinnar og sé heiti þeirrar gerðar brunabótamat. Markmið brunabótamats sé að finna vátryggingarverðmæti húseignarinnar á þeim tíma er virðing fari fram. Matið taki til þeirra efnislegu verðmæta húseignarinnar sem eyðilagst geti af eldi og miðist við byggingarkostnað að teknu tilliti til aldurs, slits, viðhalds og ástands eignar að öðru leyti. Nánar sé kveðið á um tilhögun brunabótamats í reglugerð nr. 809/2000 um lögboðna brunatryggingu.
Álagning skipulagsgjalds fari fram á grundvelli brunabótamats, sbr. 2. mgr. 17. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 þar sem segi að greiða skuli skipulagsgjald af nýbyggingum í eitt skipti sem nemi 0,3% af brunabótamati hverrar húseignar. Nýbygging teljist hvert nýreist hús sem virt sé til brunabóta svo og viðbyggingar við eldra hús ef virðingarverð hinnar nýju viðbyggingar nemi a.m.k. 1/5 verðs eldra hússins. Skipulagsgjald verði fyrst lagt á og innheimt þegar brunabótamat liggi fyrir.
Samkvæmt 2. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 737/1997 um skipulagsgjald skuli Fasteignamat ríkisins, nú Húsnæðis- og mannvirkjastofnun, tilkynna innheimtumanni fjárhæð brunabótavirðingar húseignar eða stofnverðs þar sem það eigi við, þegar virðing hafi farið fram eða tilkynnt hafi verið um stofnverð. Samkvæmt 4. gr. reglugerðarinnar falli skipulagsgjald í gjalddaga þegar brunabótavirðing hafi farið fram eða stofnverð tilkynnt og Húsnæðis- og mannvirkjastofnun tilkynnt innheimtumanni ríkissjóðs þær fjárhæðir.
Fasteignin Kuggavogur 3, F2511050, samanstandi af tveimur matshlutum. Matshluta 01 239-3267 (íbúðareign) og matshluta 05 239-9337 (stæði í bílageymslu). Ekki hafi verið hægt að virða bílakjallarann til brunabótamats á sama tíma og íbúðareignina þar sem hann hafi ekki verið fullbúinn á þeim tíma. Þrátt fyrir orðalag ákvæðis um að einungis skuli greiða skipulagsgjald einu sinni beri að líta til þess að um eina álagningu sé að ræða á einni og sömu fasteign kæranda sem megi segja að hafi í för með sér að álagning skipulagsgjaldsins birtist í tveimur greiðslum þar sem bílakjallari, sem sé hluti fasteignarinnar, hafi ekki verið fullbúinn þegar þáverandi eigandi fasteignarinnar hafi óskað eftir upphaflegu brunabótamati. Það sé mat stofnunarinnar að ekki sé tækt að túlka orðalag ákvæðisins með svo bókstaflegum hætti líkt og kærandi vilji meina. Slík túlkun fæli í sér að kærandi komist hjá því að greiða hluta skipulagsgjaldsins, þ.e. því sem tilheyri matshluta 05 239-9337 (stæði í bílageymslu) fasteignarinnar miðað við það tímamark þegar brunabótavirðing hafi átt sér stað. Þessi framkvæmd sem feli í sér að matshlutar fasteigna séu virtir til brunabóta þegar þeir séu fullbúnir og teknir í notkun hafi viðgengst áralangt athugasemdalaust en valdi því að skipulagsgjaldið í heild sinni falli í gjalddaga á mismunandi tímapunktum.
Viðbótarathugasemdir kæranda: Skýrlega komi fram í 2. mgr. 17. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 að greiða skuli skipulagsgjald í eitt skipti. Skipulagsgjald teljist til opinberra álagðra gjalda sem séu íþyngjandi ákvörðun sem ekki sé heimilt að leggja á nema með stoð í lögum. Ákvæði sem varði opinber gjöld skuli ætíð túlka þröngt og í hag skattgreiðanda. Alvarleg athugasemd sé gerð við þá rúmu túlkun Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar á jafn skýrum ákvæðum og varði skipulagsgjöld. Ekki verði séð að hægt sé að túlka orðalag íþyngjandi ákvæðis með svo rúmum hætti né sé hægt að túlka það á annan hátt en svo að um sé að ræða gjald sem greiða skuli í eitt skipti. Stofnuninni beri sem ríkisstofnun að fylgja stjórnsýslulögum nr. 37/1993 og sinna leiðbeiningarskyldu sinni. Á greiðsluseðli, dags. 28. mars 2022, hafi þess hvergi verið getið að um væri að ræða fyrri greiðslu af tveimur og stofnunin hafi ekki upplýst hann um að skipulagsgjald yrði innheimt í tveimur hlutum. Kærandi hafi því mátt vænta þess, með vísan til skýrra lagaheimilda, að um væri að ræða skipulagsgjald sem greitt væri í eitt skipti og því um fullnaðargreiðslu að ræða. Húsnæðis- og mannvirkjastofnun hafi sem ríkisstofnun borið að sjá til þess að borgarar séu upplýstir um að greiðsla skipulagsgjald kunni að vera greidd í fleiri en einum hluta.
Í umsögn Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar komi fram að kæranda hafi verið send áskorun, dags. 12. september 2022, þar sem upplýst hafi verið um skyldu húseigenda til að brunatryggja húseign sína vegna matshluta 05 239-9337. Hvergi hafi hins vegar komið fram að um væri að ræða annan matshluta eignarinnar en þann sem þá þegar hafði verið brunatryggður og skipulagsgjald greitt af. Kærandi hafi þurft að ganga eftir því með símhringingum að fá upplýsingar um af hverju hann væri að fá umrædda áskorun, enda hefði hann staðið í þeirri meiningu að brunabótamat hafi þá þegar verið sett á fasteignina. Honum hafi verið leiðbeint um að fylla út umsókn á vefsíðu Þjóðskrár, F-503 Beiðni um fyrsta brunabótamat, og láta koma fram að um bílastæði væri að ræða. Samkvæmt umsögn Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar hafi kærandi óskað eftir brunabótamati fyrir bílastæðið en í raun hafi kærandi verið að senda stofnuninni upplýsingar til leiðréttingar á áskoruninni, dags. 12. september 2022, enda hefði hann tekið fram í athugasemdum að brunabótamat hafi nú þegar verið lagt á fasteignina.
Með greiðsluseðli til kæranda, dags. 24. október 2022 hafi borist reikningur vegna skipulagsgjalds á stæði í bílageymslu. Þar sem þá þegar hafi verið búið að greiða skipulagsgjald af eigninni hafi hann fylgt leiðbeiningum sem hann hafi fengið símleiðis frá stofnuninni og fyllt út eyðublað um endurmat á skipulagsgjaldi. Í stað þess að fá ákvörðun vegna umsóknar á endurmati hafi hann fengið óljósan tölvupóst. Þrátt fyrir ítrekaðar beiðnir um frekari skýringar og upplýsingar um hvort væri að ræða ákvörðun í tengslum við umsókn um endurmat hafi engin svör fengist né efnisleg ákvörðun. Kæranda hafi ekki verið ljóst að um kæranlega ákvörðun væri að ræða þegar fyrrgreindur tölvupóstur barst honum. Um sé að ræða fjöleignarhús með bílakjallara undir húsinu og því vandséð hvernig hægt sé að skilgreina það sem tvær sjálfstæðar nýbyggingar líkt og vísað hafi verið til í tölvupóstsamskiptum við Húsnæðis- og mannvirkjastofnun. Á engum tímapunkti hafi stofnunin upplýst um að ekki væri hægt að virða bílakjallarann til brunabótamats á sama tíma og íbúðareignina né að um tvo matshluta væri að ræða sem greitt yrði skipulagsgjald af í tveimur hlutum. Kærandi hafi verið í góðri trú um að öll gjöld hefðu verið greidd og ótækt sé að hann beri hallann af óvönduðum vinnubrögðum sem gangi í berhögg við vandaða stjórnsýsluhætti og stjórnsýslulög.
Niðurstaða: Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er kærufrestur til nefndarinnar einn mánuður frá því að kæranda varð kunnugt eða mátti vera kunnugt um þá ákvörðun sem kæra lýtur að. Í 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er fjallað um áhrif þess að kæra berist að liðnum kærufresti. Ber þá samkvæmt 1. mgr. ákvæðisins að vísa kæru frá nema afsakanlegt verði talið að kæran hafi ekki borist fyrr eða veigamiklar ástæður mæli með því að kæran verði tekin til efnismeðferðar. Hin umdeilda ákvörðun var send kæranda með tölvupósti 7. nóvember 2022, en kæra barst nefndinn 9. desember s.á. Orðalag hinnar kærðu ákvörðunar var nokkuð óljóst að efni auk þess sem leiðbeiningar um kæruheimild uppfylltu ekki skilyrði 2. tl. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga þar sem ekki var tilgreindur kærufrestur. Með vísan til þessa verður að teljast afsakanlegt að kæra þessi hafi borist nefndinni að liðnum kærufresti og verður málið því tekið til efnismeðferðar.
Í 2. mgr. 17. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 kemur fram að greiða skuli skipulagsgjald af nýbyggingum sem virtar eru til brunabóta. Telst nýbygging hvert nýreist hús sem virt er til brunabóta svo og viðbyggingar við eldri hús ef virðingarverð hinnar nýju viðbyggingar nemur a.m.k. 1/5 hluta verðs eldra húss. Í 3. mgr. sömu greinar segir að skipulagsgjald falli í gjalddaga þegar virðingargjörð hafi farið fram og Fasteignamat ríkisins, nú Húsnæðis- og mannvirkjastofnun, hafi tilkynnt hana innheimtumanni ríkissjóðs. Samkvæmt 6. gr. reglugerðar nr. 809/2000 um lögboðna brunatryggingu húseigna skal húseigandi óska eftir brunabótamati eigi síðar en 4 vikum eftir að nýtt hús er tekið í notkun.
Fasteign kæranda að Kuggavogi 3, F2511050, skiptist samkvæmt fasteignaskrá Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar í tvær matseiningar, annars vegar íbúð á hæð og hins vegar stæði í bílageymslu. Samkvæmt upplýsingum úr fasteignaskrá var sá matshluti fasteignarinnar sem telst til íbúðar á hæð skráður á byggingarstig 6 hinn 28. mars 2022. Stæði í bílageymslu, sem er hinn matshluti umræddrar fasteignar, var skráður á byggingarstig 6 hinn 12. september s.á.
Samkvæmt 3. mgr. 1. gr. laga nr. 48/1994 um brunatryggingar er skylt að meta vátryggingarskyldar húseignir eigi síðar en fjórum vikum eftir að byggingu þeirra lauk eða þær hafa verið teknar í notkun. Bar Húsnæðis- og mannvirkjastofnun því skylda til að virða íbúðarhluta fasteignar kæranda til brunabóta innan fjögurra vikna eftir að byggingarfulltrúi tilkynnti að byggingu lauk, sem og gert var. Þar sem ákvæði 3. mgr. 17. gr. laga nr. 123/2010 kveður á um að skipulagsgjald falli í gjalddaga þegar virðingargjörð hefur farið fram var skipulagsgjald þá þegar lagt á þann hluta fasteignarinnar sem búið var að virða til brunabóta. Sá matshluti fasteignar kæranda, sem er stæði í bílageymslu, var ekki skráður fullgerður fyrr en tæpum sex mánuðum síðar og var þá fyrst hægt að virða þann hluta fasteignarinnar til brunabóta. Í kjölfarið féll skipulagsgjald þess matshluta í gjalddaga.
Fasteign kæranda skiptist í tvo matshluta sem hvor um sig ber sjálfstætt brunabótamat og mynda saman stofn sem skipulagsgjald fasteignarinnar er reiknað út frá. Þar sem byggingu matshlutanna tveggja lauk ekki á sama tíma var ekki hægt að virða fasteignina til brunabóta í heild sinni þegar íbúðin, þ.e. fyrri matshlutinn, taldist fullbúin. Þrátt fyrir að í 2. mgr. 17. gr. laga nr. 123/2010 komi fram að einungis skuli greiða skipulagsgjald í eitt skipti af nýbyggingum sem virtar séu til brunabóta er ekki hægt að fallast á þá túlkun að sé byggingu mannvirkis lokið í áföngum beri einungis að greiða skipulagsgjald af þeim hluta sem fyrst sé virtur til brunabóta. Þrátt fyrir að innheimta skipulagsgjalds fyrir umrædda fasteign hafi farið fram í tveimur hlutum verður ekki talið að gjaldið hafi verið innheimt oftar en einu sinni í skilningi 2. mgr. 17. gr. laga nr. 123/2010 enda hafði þá einungis verið greitt skipulagsgjald af hluta fasteignarinnar.
Í tilkynningu Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar til kæranda um brunabótamat, dags. 28. mars 2022, eru matshlutar fasteignar hans skýrt aðgreindir í annars vegar matseiningu 01-0407, íbúð á hæð, og hins vegar matseiningu 05-B131, stæði í bílageymslu. Í tilkynningunni er gildandi brunabótamat íbúðar tilgreint kr. 43.900.000, en að eldra brunabótamat hafi verið kr. 0. Gildandi brunabótamat fyrir stæði í bílageymslu er hins vegar tilgreint kr. 0, sem er óbreytt frá eldra brunabótamati. Þá er á reikningi fyrir skipulagsgjaldi, sem var innheimt í kjölfarið, tekið fram að um sé að ræða skipulagsgjald fyrir íbúð. Hefði kærandi þannig mátt gera sér það ljóst að einungis var búið að virða hluta fasteignar hans til brunabóta.
Þrátt fyrir að kærandi hafi ekki gert sér grein fyrir því þegar hann greiddi skipulagsgjald af þeim matshluta fasteignarinnar sem telst til íbúðar að þá ætti eftir að greiða skipulagsgjald af hinum matshluta hennar, sem er stæði í bílageymslu, leiðir það ekki til þess að honum sé ekki skylt að inna af hendi þá greiðslu. Þá verður að telja að þrátt fyrir að kærandi hafi ekki verið upplýstur sérstaklega um að greiðsla skipulagsgjalds af íbúðarhluta fasteignarinnar væri ekki fullnaðargreiðsla þykir það ekki geta haft á gildi ákvörðunarinnar.
Með vísan til þess sem að framan er rakið er kröfu kæranda um ógildingu og endurgreiðslu hins kærða skipulagsgjalds hafnað.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kæranda um að felld verði úr gildi ákvörðun Húsnæðis- og mannvirkjastofnunar frá 24. október 2022 um álagningu skipulagsgjalds vegna stæðis í bílageymslu í húsinu að Kuggavogi 3, Reykjavík.
