Árið 2021, miðvikudaginn 22. september, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon, fyrrverandi dómstjóri, og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 138/2021, kæra á ákvörðun bæjarráðs Fjarðabyggðar frá 23. júlí 2021 um að samþykkja afgreiðslu eigna-, skipulags- og umhverfisnefndar á grenndarkynningu byggingarleyfisumsóknar og samþykkja jafnframt umsókn Loðnuvinnslunnar hf. um byggingarleyfi vegna viðbyggingar og breytinga innanhúss að Hafnargötu 32, Fáskrúðsfirði.
Í málinu er nú kveðinn upp til bráðabirgða svofelldur
úrskurður
um kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 23. ágúst 2021, er barst nefndinni sama dag, kæra eigendur fasteignarinnar að Búðavegi 24, Fáskrúðsfirði, þá ákvörðun bæjarráðs Fjarðabyggðar frá 23. júlí 2021 að samþykkja afgreiðslu eigna-, skipulags- og umhverfisnefndar á grenndarkynningu byggingarleyfisumsóknar og samþykkja jafnframt umsókn Loðnuvinnslunnar hf. um byggingarleyfi vegna viðbyggingar og breytinga innanhúss að Hafnargötu 32. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi. Þess er jafnframt krafist að framkvæmdir verði stöðvaðar á meðan málið er til meðferðar fyrir úrskurðarnefndinni. Verður nú tekin afstaða til þeirrar kröfu kærenda.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Fjarðabyggð 30. ágúst 2021.
Málavextir: Á fundi eigna-, skipulags- og umhverfisnefndar Fjarðabyggðar 7. júní 2021 var umsókn leyfishafa lögð fram þar sem sótt var um leyfi til að byggja tvær viðbyggingar að flatarmáli 147,5 m2 og 652,7 m2 í kverk austan frystitækjasalar og norðan við núverandi pökkunarsal og starfsmannaaðstöðu í húsnæði fyrirtækisins að Hafnargötu 32, Fáskrúðsfirði. Kemur fram í umsókninni að bæta eigi við eimsvala norðan við vélasal til að minnka hávaða og lækka hljóðstig frá núverandi kælibúnaði til að uppfylla viðmiðunarmörk fyrir hávaða frá atvinnustarfsemi í samræmi við reglugerð um hávaða nr. 724/2008. Nefndin samþykkti að grenndarkynna umsóknina. Bæjarstjórn tók málið fyrir á fundi 24. júní s.á. og samþykkti afgreiðslu nefndarinnar. Að lokinni grenndarkynningu var byggingarleyfisumsóknin samþykkt á fundi eigna-, skipulags- og umhverfisnefndar 22. júlí 2021 og var sú afgreiðsla staðfest í bæjarráði 23. s.m.
Málsrök kærenda: Kærendur rökstyðja stöðvunarkröfu sína með vísan til annmarka á málsmeðferð að formi til og efni. Vísað er til þess að hávaði skv. reglugerð nr. 724/2008 sé of mikill nú og að ekki hafi verið sýnt fram á að hávaðinn muni minnka með framkvæmdunum. Þá skorti á gögn og mælingar sem sýni með óyggjandi hætti að framkvæmdirnar verði til bóta fyrir hávaða á svæðinu og að með því hafi Fjarðabyggð brotið gegn rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Málsrök Fjarðabyggðar: Varðandi stöðvunarkröfu er af hálfu bæjaryfirvalda vísað til 5. gr. laga um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála nr. 130/2011. Greinin feli í sér þá meginreglu að kæra fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar. Ákvæðið hvíli jafnframt á meginreglum stjórnsýsluréttar um þýðingu kærumálsmeðferðar, þ.e. að kæra fresti ekki réttaráhrifum.
Bent sé á að í úrskurðaframkvæmd úrskurðarnefndarinnar hafi m.a. birst það sjónarmið að litið skuli til umfangs og eðlis framkvæmda sem stöðvunarkrafa varði. Stöðvunarkröfuna verði jafnframt að setja í samhengi við þann efniságreining sem komi fram í kæru. Sjónarmið kærenda hvíli í veigamiklum atriðum á stöðu fasteignar þeirra í ljósi reglna um hljóðvist vegna starfsemi á fasteign leyfishafa.
Byggingarleyfið varði í raun tvíþættar framkvæmdir utan húss, þ.e. annars vegar viðbyggingu og frágang eimsvala og hins vegar breytingar innanhúss. Um framkvæmdir við viðbygginguna og breytingar innanhúss gildi augljóslega að þær hafi ekki áhrif á hljóðvist svo nokkru nemi eða varði hagsmuni kærenda. Þá gildi um alla hluta framkvæmdarinnar og sérstaklega um frágang nýs eimsvala að eðli framkvæmdanna sé þannig að einfalt sé að fjarlægja þann búnað. Stöðvunarkrafan verði með engum hætti réttlætt með því að óafturkræf röskun verði á hagsmunum kærenda, yrði kæra þeirra tekin til greina á síðari stigum.
Vegna stöðvunarkröfu verði ekki litið fram hjá því undirmarkmiði framkvæmdarinnar að lækka hljóðstig frá núverandi kælibúnaði. Leyfishafi hafi látið fara fram hljóðmælingar á núverandi búnaði og stefnt að því að hljóðstig minnki með nýjum tæknibúnaði. Nýr kælibúnaður og aðrar breytingar á rekstri leyfishafa muni skapa svigrúm til minni hljóðmengunar frá rekstrinum. Þá sé það skilyrði byggingarleyfisins að hljóðstig vegna starfsemi leyfishafa eftir breytingar verði sannreynt og að hljóðvist verði innan tilskilinna marka sem skilgreind séu í reglugerð um hávaða. Það sé því bæði markmið leyfishafa að lækka hljóðstig frá starfseminni á grunni þeirra framkvæmda sem byggingarleyfið varði og skilyrði leyfisveitanda að sannreynt verði hvort það gangi eftir. Jafnframt sé möguleiki á endurskoðun byggingarleyfisins eða á kröfum um úrbætur á öðrum grunni. Það sé því með engu móti rökrétt eða forsvaranlegt að fallast á stöðvunarkröfu kærenda. Stöðvun framkvæmda geti haft þveröfug áhrif varðandi þá hagsmuni sem kærendur byggi á að þeir hafi, þ.e. bætingu hljóðvistar. Hafa beri og í huga að það markmið og þau rökstuddu áhrif framkvæmdar að lækka hljóðstig frá starfsemi leyfishafa varði fleiri eigendur fasteigna í nágrenninu. Yrði fallist á stöðvunarkröfu yrði gengið á þá hagsmuni að bæta hljóðvist á öðrum fasteignum í nágrenni fasteignar leyfishafa.
Athugasemdir leyfishafa: Hvað stöðvunarkröfu kærenda varðar er henni mótmælt sem tilefnislausri, órökstuddri og fráleitri. Það sé meginregla að kæra til úrskurðarnefndar fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar, sbr. 1. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála. Með sama hætti sé kveðið á um það í 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að meginreglan sé sú að kæra til æðra stjórnvalds fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar. Í greinargerð með frumvarpi því er orðið hafi að lögum nr. 130/2011 komi fram að úrskurðarnefndinni beri að gæta að því að efnislegar forsendur liggi að baki kæru. Sé litið til úrskurða nefndarinnar beiti hún þessu valdi af mikilli varfærni. Umkvörtunarefni kærenda sé tilefnislaust m.t.t. tilgangs framkvæmdanna að draga úr hljóðmengun og sé því órökstutt með öllu og eigi jafnvel ekki undir úrskurðarvald nefndarinnar.
Ljóst sé að stöðvun framkvæmda byggist á undantekningarheimild sem skýra beri þröngt og beri einungis að beita í takmarkatilvikum þegar sérstakar ríkar aðstæður eða hagsmunir séu fyrir hendi og veigamikil rök standi til beitingar úrræðisins. Kærendur hafi hvorki fært fram málsástæður né efnisleg rök fyrir að einhverjar þær aðstæður séu uppi sem réttlæti beitingu svo harkalegs úrræðis eða sýnt fram á að þeir verði fyrir tjóni vegna framkvæmdanna. Augljóst sé hins vegar að stöðvun framkvæmda hefði í för með sér verulegt tjón fyrir leyfishafa og viðsemjendur hans, með beinum og óbeinum afleiðingum fyrir nærsamfélagið allt. Fyrirhuguðum framkvæmdum sé ætlað að bæta samkeppnishæfni leyfishafa vegna vinnslu uppsjávarafla á svæðinu, bæta hljóðvist m.a. fyrir nágranna leyfishafa og starfsumhverfi starfsmanna, ásamt því að verja störf 30 starfsmanna í landvinnslu auk 15 sjómanna á svæðinu. Sé einnig bent á í því sambandi að umrædd framkvæmd kosti félagið rúman 1,1 milljarð króna og hafi nú þegar verið keypt efni, tæki, og búnaður sem kosti rúmar 900 milljón króna. Ljóst sé enn fremur að framkvæmdin öll sé undir verulegum tímatakmörkunum enda þurfi framkvæmdum að vera lokið áður en loðnuvertíð hefjist. Takist það ekki muni leyfishafi verða af á bilinu 3-4 milljarða króna í veltu sem myndi hafa verulegt tjón í för með sér fyrir leyfishafa. Mætti í raun tala um altjón í því sambandi fyrir leyfishafa.
Niðurstaða: Í 1. mgr. 5. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er tekið fram að kæra til úrskurðarnefndarinnar fresti ekki réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar en jafnframt er kæranda þar heimilað að krefjast stöðvunar framkvæmda til bráðabirgða séu þær hafnar eða yfirvofandi. Með sama hætti er kveðið á um það í 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að kæra til æðra stjórnvalds fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar, en þó sé heimilt að fresta réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar til bráðabirgða meðan málið er til meðferðar hjá kærustjórnvaldi þar sem ástæður mæli með því. Tilvitnuð lagaákvæði bera með sér að meginreglan sé sú að kæra til æðra stjórnvalds fresti ekki réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar og eru heimildarákvæði fyrir stöðvun framkvæmda eða frestun réttaráhrifa kærðrar ákvörðunar undantekning frá nefndri meginreglu, sem skýra ber þröngt. Verða því að vera ríkar ástæður eða veigamikil rök fyrir slíkum ákvörðunum.
Tekið er fram í athugasemdum með 5. gr. í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 130 /2011 að ákvæði greinarinnar byggist á almennum reglum stjórnsýsluréttar um réttaráhrif kæru og heimild úrskurðaraðila til að fresta réttaráhrifum ákvörðunar, sbr. 29. gr. stjórnsýslulaga. Í athugasemdum með þeirri grein í frumvarpi til stjórnsýslulaga er tiltekið að heimild til frestunar réttaráhrifa þyki nauðsynleg þar sem kæruheimild geti ella orðið þýðingarlaus. Þar kemur einnig fram að almennt mæli það á móti því að réttaráhrifum ákvörðunar sé frestað ef fleiri en einn aðili sé að máli og þeir eigi gagnstæðra hagsmuna að gæta. Það mæli hins vegar með því að fresta réttaráhrifum ákvörðunar ef aðili máls sé aðeins einn og ákvörðun sé íþyngjandi fyrir hann, valdi honum t.d. tjóni. Þetta sjónarmið vegi sérstaklega þungt í þeim tilvikum þar sem erfitt yrði að ráða bót á tjóninu enda þótt ákvörðunin yrði síðar felld úr gildi af hinu æðra stjórnvaldi.
Í máli þessu eru málsaðilar fleiri en einn og eiga þeir andstæðra hagsmuna að gæta. Ekki verður talið að framkvæmdir vegna eimsvalans séu óafturkræfar, en það virðast helst vera þær framkvæmdir sem kærendur eru ósáttir við. Þá kemur fram í skilyrðum byggingarleyfis að hljóðstig vegna starfseminnar verði sannreynt að framkvæmdum loknum þannig að hljóðstig verði innan þeirra marka sem skilgreind eru í reglugerð um hávaða nr. 724/2008.
Í ljósi framangreinds verður ekki talin knýjandi þörf á að stöðva framkvæmdir á meðan málið er til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni. Verður kröfu kærenda þess efnis því hafnað en frekari framkvæmdir eru á áhættu leyfishafa um úrslit málsins.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kærenda um stöðvun framkvæmda til bráðabirgða samkvæmt hinu kærða byggingarleyfi.
