137/2016 Víðivellir

Árið 2018, fimmtudaginn 14. júní, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ómar Stefánsson varaformaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 137/2016, kæra á ákvörðun sveitarstjórnar Fljótsdalshrepps frá 2. ágúst 2016 um að samþykkja deiliskipulag frístundabyggðar í landi Víðivalla ytri 1, Fljótsdalshreppi.

Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 19. október 2016, er barst nefndinni sama dag, kæra A og B, eigendur frístundalóða nr. 4 og 5 og D og E vegna frístundalóða nr. 8 og 9 að Víðivöllum ytri 1, Fljótsdalshreppi, þá ákvörðun sveitarstjórnar Fljótsdalshrepps frá 2. ágúst 2016 að samþykkja deiliskipulag frístundabyggðar í landi Víðivalla ytri 1. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Fljótsdalshreppi 23. nóvember 2016.

Málavextir: Á fundi sveitarstjórnar Fljótsdalshrepps 11. janúar 2011 var samþykkt tillaga að deiliskipulagi frístundabyggðar í landi Víðivalla ytri 1 og birtist auglýsing þar um í B-deild Stjórnartíðinda 20. maí s.á. Fól skipulagið í sér að gert var ráð fyrir 13 frístundalóðum á 19,4 ha svæði. Í september 2013 tilkynnti Skipulagsstofnun sveitarfélaginu að umrætt deiliskipulag teldist ekki í gildi, en lögbundnir tímafrestir höfðu ekki verið haldnir við meðferð deiliskipulagstillögunnar.

Á fundi sveitarstjórnar 5. apríl 2016 var lögð fram tillaga að deiliskipulagi Víðivalla ytri 1 sem efnislega var að meginstefnu til sú sama og fyrra skipulag sem áður hafði verið metið ógilt. Þær breytingar höfðu þó verið gerðar að á skipulagssvæðinu var nú gert ráð fyrir einni lóð í stað lóðanna nr. 1, 2 og 3, en ósk þess efnis hafði borist sveitarfélaginu. Þá hafði tillagan sætt öðrum breytingum, m.a. með vísan til þess að nýtt aðalskipulag Fljótsdalshrepps hefði tekið gildi. Var samþykkt að auglýsa tillöguna til kynningar skv. 41. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Athugasemdir bárust á kynningartíma hennar, m.a. frá tveimur kærenda í máli þessu. Hinn 2. ágúst 2016 tók sveitarstjórn málið fyrir að nýju og samþykkti tillöguna sem og svör við fram komnum athugasemdum. Tillagan var í kjölfar þess send Skipulagsstofnun til lögboðinnar afgreiðslu og gerði stofnunin ekki athugasemd við að birt yrði auglýsing um samþykkt deiliskipulagsins. Birtist auglýsing þar um í B-deild Stjórnartíðinda 23. september 2016. Tveir kærenda sendu Fljótsdalshreppi og Skipulagsstofnun athugasemdir sínar vegna fyrrnefndrar samþykktar og var þeim svarað með bréfi Skipulagsstofnunar, dags. 16. september 2016, og með bréfi sveitarfélagsins, dags. 17. október s.á.

Málsrök kærenda: Kærendur telja að röng forsenda búi að baki hinni kærðu ákvörðun, þ.e. að ekki sé til staðar gilt deiliskipulag fyrir svæðið. Hafi lóðum verið úthlutað á grundvelli deiliskipulags fyrir sumarhúsasvæði í landi Víðivalla ytri 1 frá 1993. Það skipulag sé enn í gildi samkvæmt 11. tl. bráðabirgðaákvæðis skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Einnig hafi verið samþykkt Svæðisskipulag Héraðssvæðis 1998-2010 þar sem gerð hafi verið grein fyrir frístundahúsasvæðinu. Hafi það sambærilega stöðu og aðalskipulag. Gerð nýs deiliskipulags á svæðinu sé því óþörf.

Skipulagslög nr. 123/2010 taki ekki til fyrri deiliskipulagsvinnu Fljótsdalshrepps en skipulagið frá árinu 2011 hafi ekki tekið gildi. Hafi sveitarfélaginu borið að hefja deiliskipulagsferlið frá grunni árið 2016. Sú afstaða Skipulagsstofnunar að lokamálsgrein 42. gr. skipulagslaga eigi við standist ekki. Málsmeðferð eftir 40. gr. laganna hafi aldrei átt sér stað. Henni sé ekki heimilt að sleppa og verði málsmeðferð samkvæmt lögum nr. 73/1997 ekki jafnað til hennar. Lokamálsgrein 42. gr. skipulagslaga hafi verið sett með breytingarlögum nr. 135/2012. Bendi ekkert til þess að ákvæðinu hafi verið ætlað að gilda afturvirkt og hefði í öllu falli þurft að taka það skýrt fram. Málsmeðferð deiliskipulagsins sé því ekki í samræmi við ákvæði 40. gr. skipulagslaga. Hafi hvorki verið útbúin lýsing skipulagsverkefnisins né viðhöfð kynning og samráð við deiliskipulagsgerðina. Hafi það komið í veg fyrir að kærendur hafi getað haft áhrif og aðkomu að skipulagsgerðinni. Með réttu hafi átt að tilkynna eigendum lóða sérstaklega um deiliskipulagstillöguna, en það hafi ekki verið gert. Sé í þessu sambandi skírskotað til 3. tl. gr. 5.2.1. og til gr. 5.6.1. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013.

Skipulagsnefnd og skipulagsfulltrúi hafi aldrei fjallað um hið kærða deiliskipulag og hafi því lögbundinni málsmeðferð samkvæmt skipulagslögum ekki verið fylgt. Sé málsmeðferð skipulagsnefndar, þar sem skipulagsfulltrúi hafi málfrelsi og tillögurétt, grundvöllurinn að faglegri málsmeðferð við skipulagsgerð. Í gr. 5.7.1. í skipulagsreglugerð komi m.a. fram að þegar frestur til athugasemda sé liðinn skuli sveitarstjórn taka tillögu til umræðu að undangenginni umfjöllun skipulagsnefndar.

Í greinargerð hins kærða deiliskipulags sé ekki fjallað um samgöngukerfi og umferðarmannvirki, svo sem beri að gera skv. a. lið gr. 5.3.2.5. í skipulagsreglugerð. Einungis sé gerð grein fyrir aðkomu frá þjóðvegi, en ekki umferðarkerfi á skipulagssvæðinu. Sérstök ástæða hafi verið til að fjalla um þetta ef víkja ætti frá eldra skipulagi um áætlaða legu vegar um frístundasvæðið. Þá sé aðeins gert ráð fyrir einni leið af svæðinu og sé í þessu sambandi sérstaklega vísað til lokamálsgreinar ákvæðisins.

Nýtt deiliskipulag muni festa í sessi illfæra og óörugga umferðarleið að lóðum kærenda. Veghalli leiðarinnar sé um 30% og vegurinn hlykkjóttur. Hann hafi verið lagður til bráðabirgða árið 1993 en deiliskipulagið frá því ári hafi gert ráð fyrir annarri veglínu sem sé mun greiðfærari, m.a. vegna minni veghalla. Sú veglagning sé auk þess hluti af einkaréttarlegum samningum lóðarhafa við eiganda opins svæðis innan deiliskipulagsins. Séu ástæður þessarar breytingar illskiljanlegar og í andstöðu við markmið skipulagslaga og ákvæði skipulagsreglugerðar. Hafi skortur á kynningu, samráði, faglegri umfjöllun skipulagsnefnda og aðkomu skipulagsfulltrúa leitt til þess að ekki hafi verið gætt að hagsmunum lóðarhafa og fagsjónarmiðum um veglagningu á svæðinu.

Málsrök Fljótsdalshrepps: Sveitarfélagið krefst þess að kröfum kærenda verði hafnað. Fyrsta aðalskipulag Fljótsdalshrepps hafi tekið gildi árið 2004. Þegar af þeirri ástæðu hafi ekki verið uppfyllt skilyrði til að deiliskipulagsáætlun fyrir sumarbústaðarsvæði í landi Víðivalla ytri 1 gæti öðlast gildi á grundvelli 11. tl. bráðabirgðaákvæðis laga nr. 73/1997. Ekki sé grundvöllur til að beita rýmkandi lögskýringu enda feli ákvæðið í sér undantekningu frá þeirri aðalreglu að nánar tilgreindir annmarkar við formlega staðfestingu skipulagsáætlana leiði til ógildis þeirra. Svæðisskipulag Héraðssvæðis 1998-2010, sem samþykkt hafi verið löngu síðar, geti aldrei orðið fullnægjandi grundvöllur fyrir deiliskipulagsgerð jafnvel þótt litið yrði svo á að það hefði sömu réttaráhrif og aðalskipulag í þessu tilliti. Um sé að ræða nýtt deiliskipulag og eigi sjónarmið um að gerð þess sé óþörf eða jafnvel óheimil sér enga stoð. Standi engin rök til þess að óheimilt hafi verið að nýta heimild í lokamálslið 2. mgr. 42. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Eðli málsins samkvæmt eigi umrætt ákvæði við um liðin atvik en feli á engan hátt í sér afturvirkni.

Ágreiningslaust sé að deiliskipulagstillagan hafi ekki verið tekin til umfjöllunar í skipulagsnefnd að loknum athugasemdafresti. Geti skortur á umfjöllun nefndarinnar ekki talist verulegur annmarki er leiði til ógildingar deiliskipulagsins og sé það í samræmi við afstöðu Skipulagsstofnunar að þessu leyti. Sveitarstjórn fari með skipulagsvald á sínu svæði í þessum efnum og eigi skipulagsnefnd að starfa undir yfirstjórn hennar, sbr. 2. mgr. 6. gr. skipulagslaga. Samkvæmt því geti sveitarstjórn á engan hátt orðið bundin af því sem fram kunni að koma í umfjöllun skipulagsnefndar. Þá verði ekki séð að í 41. gr. laganna sé gert ráð fyrir sérstakri aðkomu skipulagsfulltrúa utan hugsanlegrar þátttöku hans í umfjöllun skipulagsnefndar.

Hvað varði þá athugasemd að kynning tillögunnar hafi ekki verið í samræmi við 40. gr. skipulagslaga sé áréttað að það ákvæði komi ekki til álita þar sem um málsmeðferð fari skv. lokamálslið 2. mgr. 42. gr. laganna. Þá liggi ekki annað fyrir en að vinna við deiliskipulagsþætti sem unnir hafi verið á gildistíma skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 og skipulagsreglugerðar nr. 400/1998 hafi uppfyllt skilyrði þeirra laga og reglugerðar. Núgildandi skipulagsreglugerð hafi tekið gildi í janúar 2013. Geti ákvæði hennar ekki haft þýðingu um þá deiliskipulagsvinnu sem unnin hafi verið fyrir það tímamark. Þá geti tilvitnuð ákvæði skipulagsreglugerðar sem kærendur vísi til ekki komið til álita enda snúi þau að samráði og kynningu við gerð deiliskipulagstillögu, sbr. 40. gr. skipulagslaga. Að auki eigi 3. mgr. gr. 5.2.1. í skipulagsreglugerð við um þá sem eigi lönd að deiliskipulagssvæði, en ekki þá sem eigi land sem sé hluti af viðkomandi svæði. Tillagan hafi verið kynnt í samræmi við gr. 5.6.1. í skipulagsreglugerð og hafi að öllu leyti verið í samræmi við lög. Eigi sjónarmið um að kærendur hafi átt rétt á sérstakri kynningu eða samráði sér enga lagastoð.

Fyrir liggi að á deiliskipulagsuppdrætti sé gerð grein fyrir vegstæði á skipulagssvæðinu með grænni brotalínu en það vegstæði sé hið sama og núverandi vegur liggi um. Gerð sé grein fyrir aðkomu að svæðinu frá þjóðvegi í greinargerð og á uppdrætti. Sé framsetning þessi í samræmi við ákvæði gr. 5.3.2.5. í skipulagsreglugerð. Hvað varði lokamálsgrein tilvitnaðrar greinar þá sé vísað til þess að um sé að ræða fámenna frístundabyggð þar sem ekki sé þekkt sérstök hætta af gróðureldum. Sé á engan hátt sýnt fram á að umferð um svæðið og frá því yrði örðugari um veg á vegsvæði samkvæmt deiliskipulaginu en væri um veg á vegstæði því sem kærendur óski eftir. Því sé andmælt að veghalli sé 30% og vegurinn ógreiðfær. Þá hafi ekkert komið fram um að núverandi vegur hafi verið lagður til bráðabirgða. Sérstaklega sé mótmælt að gætt hafi verið hagsmuna annarra á kostnað kærenda. Sveitarfélagið sé ekki aðili að og beri ekki ábyrgð á einkaréttarlegum samningum milli kærenda og eigenda Víðivalla ytri 1.

Niðurstaða: Í 3. mgr. 4. gr. laga nr. 130/2011 um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála er kveðið á um að þeir einir geti skotið máli til úrskurðarnefndarinnar sem eigi lögvarða hagsmuni tengda hinni kærðu ákvörðun. Samkvæmt fasteignaskrá Þjóðskrár Íslands er kærandinn Þorsteinn Bjarnason hvorki skráður eigandi lóðanna nr. 8 né nr. 9 á deiliskipulagssvæðinu eða mannvirkja á þeim lóðum. Á hann því ekki hagsmuni af því að fá skorið úr um gildi hinnar kærðu ákvörðunar og verður kæru hans því vísað frá úrskurðarnefndinni.

Í máli þessu er deilt um gildi samþykktar Fljótsdalshrepps á deiliskipulagi frístundabyggðar að Víðivöllum ytri 1 er öðlaðist gildi 23. september 2016. Sveitarstjórn samþykkti árið 2011 tillögu að deiliskipulagi fyrir sama svæði en þar sem lögbundnir tímafrestir skv. þágildandi 2. mgr. 42. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 um auglýsingu tillögunnar voru ekki virtir við meðferð málsins taldist hún ógild. Var kveðið á um það í lokamálslið 2. mgr. tilgreinds ákvæðis að færi þá um tillöguna í samræmi við 41. gr. laganna. Var 2. mgr. 42. gr. skipulagslaga breytt með lögum nr. 135/2012. Ekki voru þó gerðar breytingar á lokamálslið 2. mgr. og skyldi sem fyrr fara með ógilt deiliskipulag í samræmi við 41. gr. skipulagslaga. Samkvæmt því skyldi auglýsa tillöguna til kynningar og að liðnum fresti til athugasemda skyldi sveitarstjórn taka tillöguna til umræðu að undangenginni umfjöllun skipulagsnefndar. Var ekki gerður áskilnaður um að sveitarstjórn tæki saman lýsingu á skipulagsverkefninu líkt og almennt er þegar vinna við gerð deiliskipulagstillögu hefst, sbr. 40. gr. sömu laga.

Í máli því sem hér er til umfjöllunar liggur fyrir að hin kærða ákvörðun er að meginstefnu til byggð á sömu forsendum og felur í sér sambærilegar heimildir og áður samþykkt deiliskipulag Víðivalla ytri 1. Þó hafa þær breytingar verið gerðar að gert er ráð fyrir 11 lóðum í stað 13 lóða á skipulagssvæðinu og hefur skipulagið einnig sætt breytingum þar sem nýtt aðalskipulag Fljótsdalshrepps hefur tekið gildi og breytingar orðið á lögum og reglugerðum. Að þessu virtu verður ekki talið að sveitarstjórn hafi getað byggt málsmeðferð sína á ákvæðum 41. gr. skipulagslaga á grundvelli 2. mgr. 42. gr. laganna. Verður enda að telja að eðli máls samkvæmt geti lokamálsliður 2. mgr. 42. gr. aðeins átt við í þeim tilvikum þegar ógild deiliskipulagsákvörðun sem þar er fjallað um er auglýst að nýju efnislega óbreytt.

Samkvæmt 40. gr. skipulagslaga skal sveitarstjórn taka saman lýsingu á skipulagsverkefninu þegar vinna við gerð deiliskipulagstillögu hefst. Heimilt er þó skv. ákvæðinu að falla frá gerð slíkrar lýsingar ef allar meginforsendur liggja fyrir í aðalskipulagi. Eru meginforsendur skýrðar svo í gr. 5.2.2. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013 að með þeim sé átt við stefnu um áherslur og uppbyggingu landnotkunarreita, svo sem varðandi nánari notkun á einstökum reitum, þéttleika og byggðamynstur eða umfang auðlindanýtingar. Umrætt skipulagssvæði er í Aðalskipulagi Fljótsdalshrepps 2014-2030 skilgreint sem frístundabyggð, F4, og er þar gert ráð fyrir 13 frístundahúsum á um 20 ha svæði. Með hliðsjón af efni hins kærða deiliskipulags lágu meginforsendur þess fyrir í gildandi aðalskipulagi. Var skipulagsyfirvöldum sveitarfélagsins því heimilt að falla frá gerð lýsingar við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar.

Í greinargerð deiliskipulagsins er tekið fram að aðkoma að skipulagssvæðinu sé af Fljótsdalsvegi (933) um 150 m norðan brúar yfir Kelduárkvísl. Í gr. 5.3.2.5. í skipulagsreglugerð er tekið fram að við deiliskipulag svæða í þéttbýli, og í dreifbýli eftir atvikum, skuli gera grein fyrir því samgöngukerfi sem fyrir er og fyrirhugað er skv. aðalskipulagi. Jafnframt segir í lokamálsgrein greinarinnar að á íbúðarsvæðum, svæðum fyrir frístundahús og öðrum svæðum þar sem gera megi ráð fyrir mannfjölda og hætta geti verið á gróðureldum, skuli gæta þess að fleiri en ein greið leið sé um og frá svæðinu. Felur ákvæðið í sér gæslu öryggishagsmuna og afdráttarlausa skyldu við fyrrgreindar aðstæður. Eins og fyrr greinir er aðeins um eina leið að ræða um og frá skipulagssvæðinu. Á svæðinu er gert ráð fyrir 11 sumarhúsalóðum og að heimilt sé að reisa eitt hús ásamt útihúsi á hverri lóð. Samkvæmt skipulagsuppdrætti er töluverður gróður á svæðinu, en í greinargerð deiliskipulagsins er svæðinu svo lýst að upp frá þjóðveginum séu kjarri vaxnir hjallar og gangi gamalt berghlaup niður í hlíðina allt niður að 80 m hæðarlínu. Hafi landið áður verið nýtt til beitar.

Sveitarfélagið hefur skírskotað til þess að um sé að ræða fámennt frístundasvæði þar sem ekki sé þekkt sérstök hætta af gróðureldum. Ekki liggur þó fyrir í gögnum málsins á hverju sú staðhæfing sveitarfélagsins byggist eða hvort leitað hafi verið álits sérfróðra aðila, s.s. slökkviliðs svæðisins, um hugsanlega hættu á gróðureldum á svæðinu við gerð deiliskipulagsins. Verður að telja í ljósi staðhátta að tilefni hefði verið til að rannsaka það atriði frekar í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Skipulagsnefndir fara með skipulagsmál samkvæmt skipulagslögum og er meginverksvið þeirra skv. gr. 2.3. í skipulagsreglugerð að fjalla um stefnumörkun í skipulagsmálum, hafa forgöngu um gerð og breytingar á skipulagsáætlunum og fjalla um skipulagstillögur. Hefur skipulagsfulltrúi umsjón með skipulagsgerð samkvæmt nefndum lögum. Situr hann fundi skipulagsnefndar og er sérfróður á sviði skipulagsmála. Í 3. mgr. 41. gr. skipulagslaga er mælt fyrir um að þegar frestur til athugasemda sé liðinn skuli sveitarstjórn taka tillöguna til umræðu að undangenginni umfjöllun skipulagsnefndar. Samkvæmt því er sveitarfélagið hefur upplýst fjallaði skipulagsnefnd ekki um hina kærðu tillögu að liðnum athugasemdafresti svo sem áskilið er í lögum. Var undirbúningi hinnar kærðu ákvörðunar því áfátt að þessu leyti.

Verða framangreindir annmarkar, sem lúta bæði að rannsókn máls og lögboðinni málsmeðferð, þess eðlis að fella verður hina kærðu ákvörðun úr gildi.

Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.

Vísað er frá úrskurðarnefndinni kröfum Þorsteins Bjarnasonar.

Felld er úr gildi ákvörðun sveitarstjórnar Fljótsdalshrepps frá 2. ágúst 2016 um að samþykkja deiliskipulag frístundabyggðar í landi Víðivalla ytri 1.