Árið 2019, þriðjudaginn 12. febrúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mætt voru Nanna Magnadóttir forstöðumaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 136/2018, kæra vegna dráttar á afgreiðslu umsóknar um byggingarleyfi til breyttrar notkunar Digranesvegar 12, Kópavogi.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, sem barst nefndinni 23. nóvember 2018, kærir eigandi, Digranesvegi 12, Kópavogi, drátt á afgreiðslu umsóknar sinnar, dags. 21. ágúst 2018, um byggingarleyfi til breyttrar notkunar Digranesvegar 12. Skilja verður málskot kæranda svo að krafist sé að lagt verði fyrir Kópavogsbæ að taka fyrrgreint erindi kæranda til efnislegrar afgreiðslu.
Gögn málsins bárust frá Kópavogsbæ 21. desember 2018.
Málavextir: Með byggingarleyfisumsókn, dags. 29. ágúst 2017, óskaði kærandi eftir leyfi til að breyta notkun fasteignarinnar að Digranesvegi 12. Kærandi sóttist eftir því að fá húsnæðinu breytt úr skrifstofu í íbúðarhúsnæði. Þar sem ekkert deiliskipulag var í gildi fyrir svæðið vísaði byggingarfulltrúi erindinu til skipulagsráðs á grundvelli 1. mgr. 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Á fundi skipulagsráðs 16. október 2017 var því hafnað að grenndarkynna erindið og var sú afgreiðsla staðfest á fundi bæjarstjórnar 24. s.m. Hafnaði byggingarfulltrúi byggingarleyfisumsókninni á afgreiðslufundi sínum 10. nóvember 2017.
Með erindi, dags. 20. desember 2017, óskaði kærandi eftir endurupptöku málsins. Á fundi bæjarráðs 8. febrúar 2018 var samþykkt að endurupptaka málið og var því vísað aftur til skipulagsráðs. Var erindið lagt fyrir að nýju á fundi skipulagsráðs 5. mars 2018 þar sem samþykkt var að grenndarkynning á því færi fram. Á fundi skipulagsráðs 7. maí s.á. var afgreiðslu erindisins frestað og því vísað til skipulags- og byggingardeildar til umsagnar, þar sem athugasemdir hefðu borist á kynningartíma. Á fundi skipulagsráðs 4. júní s.á. var erindinu hafnað með þeim rökum að æskilegt væri að fá heildarsýn og hefja vinnu við að deiliskipuleggja svæðið. Á fundi bæjarstjórnar 26. júní s.á. var afgreiðslu skipulagsráðs hafnað og samþykkti bæjarstjórn breytta notkun á húsnæðinu við Digranesveg 12. Var málinu vísað aftur til afgreiðslu byggingarfulltrúa 11. júlí 2018.
Í kjölfarið áttu sér stað nokkur samskipti milli byggingarfulltrúa og kæranda. Mun kærandi m.a. hafa sótt viðtalstíma hjá byggingarfulltrúa oftar en einu sinni og uppfært gögn sem síðan var skilað til byggingarfulltrúa í ágúst og september 2018. Meðal þeirra gagna var ný byggingarleyfisumsókn kæranda, dags. 21. ágúst 2018. Með tölvupósti til hönnuðar kæranda 3. október 2018 upplýsti byggingarfulltrúi að hönnuður þyrfti að vera með gæðakerfi, senda þyrfti inn hönnunartryggingu hönnuðar, íbúð þyrfti að hólfa frá öðrum húshlutum með EI 90 veggjum og hæðaskilum, sýna þyrfti björgunarop í útliti og merkja inn stærðir og gera þyrfti grein fyrir hugsanlegri sambrunahættu af öðrum hæðum, væru þær fyrir hendi. Þá var bent á að útlitsmyndir húss vantaði, sem og byggingarlýsingu sem lýsti lagnaleiðum, klæðningum o.fl. Með tölvupósti til kæranda 25. s.m. ítrekaði byggingarfulltrúi að hann teldi sig og kæranda hafa farið yfir hvað stæði út af vegna samþykktar íbúðar að Digranesvegi 12 og ítrekaði fyrri athugasemdir. Tók hann fram að lagfæra þyrfti teikningar að íbúðinni að teknu tilliti til athugasemdanna, auk þess sem hönnuðurinn þyrfti að uppfylla lagaskilyrði til að leggja inn teikningar. Var kæranda boðið að hitta byggingarfulltrúa á viðtalstíma vegna þessa. Svaraði kærandi því til í tölvupósti 29. s.m. að hann væri ekki sáttur við stöðu mála og áréttaði hverjar athugasemdir hann hefði við kröfur byggingarfulltrúa. Teldi hann þeim ýmist vera ofaukið, þegar verið fullnægt eða þær ekki eiga sér stoð í lögum eða byggingarreglugerð. Þá flækti byggingarfulltrúi saman kröfum er sneru að byggingaráformum annars vegar og útgáfu byggingarleyfis hins vegar. Óskaði kærandi eftir því að kröfurnar yrðu teknar til endurskoðunar. Í svari byggingarfulltrúa í tölvupósti s.d. er reifað að gróflega hefði verið farið yfir teikningar og athugasemdir gerðar í upphafi en eftir yfirferð skipulagsyfirvalda hefði málið farið í hefðbundna yfirferð hjá byggingarfulltrúa og slökkvilið þá einnig farið yfir teikningarnar. Athugasemdir hefðu svo verið gerðar við þær.
Enn áttu kærandi og byggingarfulltrúi tölvupóstsamskipti 12. nóvember 2018, þar sem kærandi óskaði eftir því að mál hans yrði tekið til afgreiðslu og skilmerkilega yrði útskýrt í þeirri niðurstöðu hvaða gögnum hann þyrfti að standa skil á til að byggingarleyfisumsókn hans yrði samþykkt. Áréttaði byggingarfulltrúi og endurtók fyrri athugasemdir. Tók hann og fram að þær kröfur væru í samræmi við byggingarreglugerð og þyrftu allir að uppfylla þær til að fá teikningar samþykktar. Kæra í málinu barst úrskurðarnefndinni 23. s.m.
Málsrök kæranda: Kærandi fer fram á að mál hans verði tekið til efnislegrar afgreiðslu hjá byggingarfulltrúa. Gagnrýnir hann málsmeðferð sveitarfélagsins og telur að honum hafi ekki verið veittar fullnægjandi leiðbeiningar. Lögð sé áhersla á að bæjarstjórn Kópavogsbæjar hafi tekið undir það á fyrri stigum málsins að kærandi hefði sætt ómálefnalegri meðferð af hálfu bæjarins og sé í því sambandi vísað til fundargerða bæjarstjórnar.
Málsrök Kópavogsbæjar: Af hálfu Kópavogsbæjar er tekið fram að við samþykkt byggingaráforma sé byggingarfulltrúa skylt að ganga úr skugga um að aðaluppdrættir uppfylli ákvæði mannvirkjalaga nr. 160/2010 og gildandi byggingarreglugerðar nr. 112/2012. Eðli máls samkvæmt geti byggingarfulltrúi ekki samþykkt byggingaráform séu aðaluppdrættir ekki í samræmi við gildandi lög og reglur. Samkvæmt upplýsingum frá byggingarfulltrúa sé enn eftir að lagfæra atriði, svo hægt sé að samþykkja byggingaráform. Hönnuður þurfi að vera með hönnunartryggingu og gæðastjórnunarkerfi, sbr. 23. og 24. gr. mannvirkjalaga, útlitsmynd hússins vanti, sbr. gr. 4.3.1. í byggingarreglugerð, og sama eigi við um byggingarlýsingu, sbr. gr. 4.3.9. í sömu reglugerð. Þá hafi slökkviliðið á höfuðborgarsvæðinu gert athugasemdir sem kærandi hafi ekki brugðist við. Byggingarfulltrúi hafi ítrekað bent kæranda á að ekki sé hægt að afgreiða byggingarleyfisumsókn hans fyrr en búið sé að lagfæra þessi atriði. Því sé hafnað að málsmeðferð hafi dregist fram úr hófi. Ef kærandi hefði brugðist strax við athugasemdum byggingarfulltrúa væri málinu lokið. Það sé ekki ásetningur byggingarfulltrúa að koma í veg fyrir útgáfu byggingarleyfis, en hins vegar sé honum óheimilt að gefa út leyfi sem ekki samræmist gildandi lögum og reglum.
Viðbótarathugasemdir kæranda: Kærandi leggur áherslu á að umsókn hans um byggingarleyfi verði tekin til afgreiðslu. Hann hafi misst hönnuð sinn, en á fyrri stigum málsins hafi byggingarfulltrúi ekki svarað því til, þrátt fyrir ítrekaðar fyrirspurnir, hvaða afleiðingar það hefði fyrir umsókn kæranda, fái hann annan hönnuð. Kærandi geri athugasemdir við að á seinni stigum krefjist byggingarfulltrúi þess að með umsókn fylgi útlitsmynd hússins. Byggingarfulltrúa sé í sjálfsvald sett að krefjast þess, en kærandi dragi í efa að slík krafa standist reglur um meðalhóf.
Niðurstaða: Samkvæmt 2. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er meginreglan sú að ákvörðun sem ekki bindur enda á mál verður ekki kærð fyrr en málið hefur verið til lykta leitt. Á því er þó að finna tilteknar undantekningar og er í 4. mgr. 9. gr. laganna að finna eina slíka. Samkvæmt nefndri grein er heimilt að kæra óhæfilegan drátt á afgreiðslu máls til æðra stjórnvalds og ber að beina slíkri kæru til þess stjórnvalds sem stjórnvaldsákvörðun í málinu verður kærð til. Kemur fram í 59. gr. mannvirkjalaga nr. 160/2010 að stjórnvaldsákvarðanir sem teknar eru á grundvelli laganna sæti kæru til úrskurðarnefndarinnar.
Mál þetta á sér nokkurn aðdraganda, eins og greinir í málavaxtalýsingu. Upphaflegri byggingarleyfisumsókn kæranda, dags. 29. ágúst 2017, var hafnað af byggingarfulltrúa 10. nóvember s.á. Kærandi óskaði í kjölfarið eftir endurupptöku málsins og var á það fallist. Samþykkti bæjarstjórn Kópavogsbæjar 26. júní 2018 tillögu kæranda um breytta notkun húsnæðis hans við Digranesveg 12. Málinu var í kjölfarið vísað til afgreiðslu byggingarfulltrúa og hefur byggingarleyfisumsókn kæranda verið þar til meðferðar frá 11. júlí 2018, eða á sjöunda mánuð.
Eins og að framan greinir hefur byggingarfulltrúi ítrekað upplýst kæranda hvaða gagna sé krafist til þess að unnt sé að samþykkja umsókn hans um byggingarleyfi. Þau atriði sem þar koma fram eru meðal þeirra atriða sem tiltaka þarf á aðaluppdrætti að mannvirki, en aðaluppdrættir ásamt byggingarlýsingu eru nauðsynleg fylgigögn með umsókn um byggingarleyfi, sbr. 1. mgr. 10. gr. laga um mannvirki, sbr. einnig gr. 2.4.1. í byggingarreglugerð nr. 112/2012. Á aðaluppdrætti skal ekki einungis sýna grunnflöt heldur einnig m.a. mismunandi sneiðar húss, sbr. gr. 4.3.1. í reglugerðinni. Skulu brunavarnir koma fram á aðaluppdráttum í samræmi við gr. 4.3.3. og skal þar greina frá atriðum eins og skiptingu mannvirkis í brunahólf, brunamótstöðu aðalburðarvirkja og flóttaleiðum, þ.m.t. björgunaropum, sbr. 2. mgr. nefnds reglugerðarákvæðis. Skal byggingarlýsing og taka til ákveðinna þátta, sbr. gr. 4.3.9. í reglugerðinni. Þá kemur skýrlega fram í 23. og 24. gr. mannvirkjalaga að hönnuðir sem fengið hafa löggildingu skuli gera aðal- og séruppdrætti og hafa ábyrgðartryggingu og gæðastjórnunarkerfi. Er því ekki unnt að fallast á það með kæranda að kröfur byggingarfulltrúa eigi sér ekki laga- eða reglugerðarstoð, þótt e.t.v. hefði verið skýrara að vísa til þeirra laga- og reglugerðarákvæða sem við áttu.
Eðli máls samkvæmt geta stjórnvöld ekki borið ábyrgð á þeim töfum sem verða af völdum málsaðila, t.d. þar sem dregið er að afhenda umbeðin gögn og veita upplýsingar sem nauðsynlegar eru við úrlausn máls. Þrátt fyrir að meira en hálft ár sé liðið frá því að byggingarleyfisumsókn kæranda var vísað til afgreiðslu byggingarfulltrúa verður með hliðsjón af því sem að framan er rakið að telja að á því séu viðhlítandi skýringar. Þegar af þeirri ástæðu er ekki fallist á að meðferð byggingarleyfisumsóknar kæranda hjá byggingarfulltrúa hafi dregist óhæfilega í skilningi 4. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga. Á hitt er að líta að kærandi fór fram á afgreiðslu erindis síns 12. nóvember 2018 og hefur hann einnig lagt áherslu á að svo verði gert í kæru sinni og frekari athugasemdum til úrskurðarnefndarinnar. Að þeim atvikum virtum er það mat úrskurðarnefndarinnar að rétt sé af byggingarfulltrúa að taka umsókn kæranda til efnislegrar afgreiðslu án frekari dráttar á grundvelli þeirra gagna sem byggingarfulltrúa hafa borist og kunna að berast, þótt það kunni að leiða til synjunar.
Úrskurðarorð:
Lagt er fyrir byggingarfulltrúann í Kópavogi að taka til efnislegrar afgreiðslu, án ástæðulauss dráttar, umsókn kæranda, dags. 21. ágúst 2018, um byggingarleyfi til breyttrar notkunar Digranesvegar 12, Kópavogi.
