Árið 2019, fimmtudaginn 28. febrúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 134/2017, kæra á ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 7. september 2017 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Fálkagötureits vegna lóðanna Þrastargötu 1 og 5.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 14. nóvember 2017, er barst nefndinni sama dag, kærir eigandi húss að Þrastargötu 7, þá ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 7. september 2017 að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Fálkagötureits vegna lóðanna Þrastargötu 1 og 5. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 24. janúar 2019, er barst nefndinni sama dag, kærir sami aðili ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 22. s.m. um að samþykkja umsókn um byggingarleyfi fyrir viðbyggingu á milli núverandi íbúðarhúss og geymsluhúss á lóðinni nr. 5 við Þrastargötu. Er þess krafist að hið kærða byggingarleyfi verði fellt úr gildi og að framkvæmdir verði stöðvaðar til bráðabirgða á meðan málið er til meðferðar hjá úrskurðarnefndinni. Með hliðsjón af því að sami aðili stendur að báðum kærumálunum, og að hinar kærðu ákvarðanir eru samofnar, verður síðara kærumálið, sem er nr. 8/2019, sameinað máli þessu.
Þykir málið nægilega upplýst til að það verði tekið til endanlegs úrskurðar og verður því ekki tekin afstaða til framkominnar stöðvunarkröfu kæranda.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Reykjavíkurborg 18. janúar 2018 og 11. febrúar 2019.
Málavextir: Í gildi er deiliskipulag Fálkagötureits sem samþykkt var á árinu 2008 og tekur m.a. til lóðanna Þrastargötu 1 og 5. Meðal markmiða skipulagsins samkvæmt greinargerð þess er að stuðla að hæfilegri uppbyggingu og endurnýjun á reitnum á forsendum þeirrar byggðar sem þar er fyrir. Þá segir í skilmálum um byggðamynstur að hafa beri í huga mælikvarða þeirrar byggðar sem fyrir sé á svæðinu. Samkvæmt grein 1.A í skilmálum deiliskipulagsins er heimilt að byggja litlar viðbyggingar í samræmi við byggingarstíl húsa.
Á afgreiðslufundi byggingarfulltrúa 30. ágúst 2016 var samþykkt umsókn um leyfi til að byggja viðbyggingu á milli núverandi íbúðarhúss og geymsluhúss á lóðinni nr. 5 við Þrastargötu, en leyfið fól í sér að flatarmál bygginga á lóðinni fór úr 67,2 m2 í 86,1 m2, eða aukningu um 28%. Kærandi kærði ákvörðunina til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, sem felldi leyfið úr gildi með úrskurði uppkveðnum 8. desember 2016 í máli nr. 126/2016. Komst nefndin að þeirri niðurstöðu að almennir skilmálar deiliskipulagsins, um heimild til að byggja litlar viðbyggingar í samræmi við byggingarstíl húsanna, gæti ekki tekið til þeirrar stækkunar hússins sem um ræddi í málinu.
Á fundi umhverfis- og skipulagsráðs 29. mars 2017 var tekin fyrir tillaga að breytingu á deiliskipulagi Fálkagötureits. Í breytingunni fólst heimild til að byggja við húsið að Þrastargötu 5, að lóðin Þrastargata 1 verði aftur hluti sameiginlegrar lóðar Þrastargötu 1-11, Smyrilsvegar 29 og 31, skilgreining kvaða um gangstíga og aðkomu neyðarbíla og árétting á skilmálum um fjölda bílastæða. Samþykkti nefndin að auglýsa tillöguna og fól jafnframt skipulagsfulltrúa að upplýsa íbúa í nágrenninu sérstaklega um auglýsinguna. Var tillögunni vísað til borgarráðs, sem samþykkti afgreiðslu nefndarinnar á fundi sínum 6. apríl s.á. Tillagan var auglýst til kynningar frá 10. apríl til 22. maí s.á. og bárust athugasemdir á kynningartíma tillögunnar frá kæranda. Deiliskipulagstillagan var lögð fram að nýju á fundi umhverfis- og skipulagsráðs Reykjavíkur 30. ágúst s.á. ásamt ódagsettu bréfi eiganda fasteignarinnar að Þrastargötu 5, mótteknu af Reykjavíkurborg 22. ágúst s.á., og umsögn skipulagsfulltrúa frá 28. s.m. um framkomnar athugasemdir. Samþykkti umhverfis- og skipulagsráð deiliskipulagsbreytinguna með breytingum þeim sem settar voru fram í umsögn skipulagsfulltrúa og var sú afgreiðsla staðfest í borgarráði 7. september s.á. Tók skipulagsbreytingin gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 26. október 2017.
Hinn 30. október 2018 sótti eigandi Þrastargötu 5 um byggingarleyfi fyrir viðbyggingu á milli núverandi íbúðarhúss og geymsluhúss á grundvelli hins breytta deiliskipulags. Byggingarfulltrúinn í Reykjavík samþykkti byggingaráform fyrir viðbyggingunni hinn 22. janúar 2019.
Málsrök kæranda: Kærandi vísar til þess að í gr. 1.A í skilmálum deiliskipulags Fálkagötureits sé gerð grein fyrir almennum byggingarmöguleikum á lóðum, en þar segi m.a. að heimilt sé að byggja litlar viðbyggingar í samræmi við byggingarstíl húsanna. Í skilmálunum séu framangreindir almennir byggingarmöguleikar heimfærðir á einstakar lóðir og þar komi fram að lóðarhlutinn að Þrastargötu 5 sé fullbyggður. Þrastargata 5 sé hluti sameiginlegar lóðar Þrastargötu 3, 3b, 4, 5, 7, 7b, 8, 9, 10 og 11 og Smyrilsvegar 29 og 31. Byggðamynstur Þrastargötu njóti verndar samkvæmt deiliskipulagi. Húsið við Þrastargötu 5 teljist samkvæmt fasteignaskrá Þjóðskrár Íslands 58,9 m2 með 8,3 m2 geymslu. Í deiliskipulagsskilmálum Fálkagötureits komi fram varðandi uppbyggingu á reitnum að breytingar þurfi að taka „mið af mælikvarða byggðar og hlutföllum húsa. Sýna þurfi sérstaka aðgát við hönnun breytinga og viðbygginga.“ Við gerð deiliskipulagsins hafi farið fram mat á því hvar uppbygging væri heimil og ekki til þess fallin að raska hinu verndaða byggðamynstri. Það hafi verið mat skipulagsyfirvalda að heimila ekki uppbyggingu að Þrastargötu 5 í deiliskipulagi, sbr. til hliðsjónar úrskurð úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 56/2008.
Í deiliskipulagsskilmálum Fálkagötureits segi um fjölda bílastæða: „Gert er ráð fyrir 1 bílastæði fyrir hverja nýja íbúð undir 80 m2 en 2 stæði fyrir íbúðir stærri en 80 m2 í samræmi við byggingarreglugerð.“ Samkvæmt lágmarkskröfum deiliskipulagsins þurfi því að vera samtals 27 bílastæði á hinu deiliskipulagða svæði. Á mæliblaði fyrir hina sameiginlegu lóð sé að finna kvöð fyrir 39 bílastæði. Í gildandi aðalskipulagi Reykjavíkur sé sérstaklega tekið fram að breyttar kröfur samkvæmt stefnu skipulagsins séu ekki afturvirkar fyrir samþykkt deiliskipulag.
Deiliskipulagsbreytingin taki í fyrsta lagi til þess að sérstökum skilmálum fyrir Þrastargötu 5 sé breytt á þann veg að heimilað sé að reisa viðbyggingu á lóðinni í samræmi við samþykkt byggingaráform, sem felld hafi verið úr gildi með úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 126/2016. Í greinargerð með deiliskipulagsbreytingunni sé rakið að Þrastargata 5 sé 67,2 m2 að stærð, en verði eftir breytinguna 86,1 m2. Ekki sé fjallað um að svo mikil stækkun á húsinu muni hafa áhrif á skerðingu bílastæða og stærð hinnar sameiginlegu lóðar. Í öðru lagi feli deiliskipulagsbreytingin í sér að lóðin að Þrastargötu 1 sé sameinuð fyrrnefndri sameiginlegu lóð en ekki sé fjallað um áhrif sameiningarinnar á fjölda bílastæða á reitnum.
Að því er varði byggingaráformin að Þrastargötu 5 telji kærandi í fyrsta lagi að viðbygging sem heimilað sé að reisa að Þrastargötu 5 hafi áhrif á hagsmuni hans. Hún muni hafa áhrif frá húsi og garði til austurs frá Þrastargötu 7. Samhliða deiliskipulagsbreytingunni hafi ekki verið kannað skuggavarp og áhrif þess, eins og venja sé í eldri þéttari byggðum. Sá annmarki feli í sér brot á rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þessi annmarki sé sérlega alvarlegur þar sem byggðamynstur Þrastargötu sé verndað.
Í öðru lagi sé annmarki á málsetningu á viðbyggingu við Þrastargötu 5, sem heimilað sé að reisa samkvæmt deiliskipulagsbreytingunni. Í greinargerð með deiliskipulagsbreytingunni segi að eigandi Þrastargötu 5 hafi óskað eftir heimild til að stækka húsið til austurs ásamt því að fjarlægja skúr og reisa lægri viðbyggingu í hans stað. Sú lýsing sé ekki rétt þar sem gögn málsins sýni að viðbyggingin sé ekki lægri en þrír metrar. Þá sé viðbygging til suðausturs ekki málsett á hæðina en sá hluti breytingarinnar muni hafa hvað mest áhrif á hagsmuni kæranda. Breidd þess hluta viðbyggingar sé málsett 3,35 m en núverandi breidd á skúr samkvæmt samþykktum aðaluppdrætti frá 9. maí 1984 sé 2,76 m. Því sé um breikkun að ræða þótt fullyrt sé í umsögn skipulagsfulltrúa að viðbygging eigi að vera í samræmi við núverandi skúr. Óvíst sé hvort vísað sé til hins ólöglega skúrs og hann notaður sem viðmið. Verði að telja það verulega ómálefnalegt ef miðað sé við hinn ólöglega skúr sem sé hærri en leyfileg hámarkshæð skúra samkvæmt byggingarreglugerð og deiliskipulagi. Skúrar séu ekki byggingarleyfisskyldir ef þeir séu undir 2,5 m og minni en 15 m2 samkvæmt byggingarreglugerð. Viðmið hljóti einvörðungu að eiga við um löglega skúra. Lagfærður deiliskipulagsuppdráttur sýni ekki málsetningu einnar hæðar viðbyggingar þar sem nú standi hinn ólöglegi skúr. Verði að telja það verulegan annmarka.
Í þriðja lagi séu byggingaráformin í andstöðu við almenna skilmála deiliskipulags Fálkagötureits, en skilmálarnir séu bindandi, sbr. 21. tl. 2. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Viðbyggingin sem heimiluð sé samkvæmt deiliskipulagsbreytingunni feli í sér a.m.k. 28% aukningu á byggingarmagni á lóðarhlutanum. Úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hafi staðfest að aukning byggingarmagns um 28% gæti aldrei talist „lítil“ og rúmist því ekki innan greinar 1.A í deiliskipulagsskilmálum Fálkagötureits. Óhjákvæmilega hefði þurft að breyta þeim samhliða breytingum á sértækum skilmálum fyrir lóðarhlutann að Þrastargötu 5.
Með deiliskipulagsbreytingunni sé einvörðungu verið að heimila að byggja viðbyggingu í samræmi við almenna skilmála deiliskipulagsins. Þó svo að stærð viðbyggingar sé tilgreind í deiliskipulagsbreytingunni breyti það því ekki að hún geti ekki talist „lítil“. Í greinargerð með deiliskipulagsbreytingunni sé talað um að aukning um 30% sé ekki mikil á þeim forsendum að húsið að Þrastargötu 5 sé lítið. Það geti ekki átt við þegar talað sé um hlutfallslega aukningu. Horfa verði sjálfstætt á hvern lóðarhluta og hlutfallslega aukningu á byggingarmagni á honum, enda hafi breytingar sem þessar áhrif á byggðamynstur. Mælikvarði á hvort viðbygging geti talist „lítil“ taki eðli málsins samkvæmt mið af því húsi sem verið sé að byggja við.
Við meðferð tillögu að deiliskipulagsbreytingunni hafi verið fjallað um þá aukningu á byggingarmagni sem hafi verið heimiluð á húsi kæranda að Þrastargötu 7 samkvæmt gildandi deiliskipulagi Fálkagötureits. Samkvæmt skilmálum deiliskipulagsins hafi verið heimilað að „endurbyggja húsið“ að Þrastargötu 7 í hæð aðlægra húsa. Þá hafi legið fyrir skilgreindur byggingarreitur fyrir nýtt hús samkvæmt deiliskipulagsuppdrættinum þegar kærandi eignaðist húsið. Þegar núverandi eigandi Þrastargötu 5 hafi eignast hús sitt eftir gildistöku deiliskipulagsins frá 2008 hafi honum mátt vera ljóst að ekki væru til staðar heimildir til stækkunar að Þrastargötu 5.
Við gerð deiliskipulags Fálkagötureits á árinu 2008 hafi farið fram mat á því hvaða byggingaráform væru til þess fallin að taka „mið af mælikvarða byggðar og hlutföllum húsa“. Það hafi verið mat skipulagsyfirvalda að heimila ekki uppbyggingu að Þrastargötu 5 í deiliskipulaginu. Heimiluð byggingaráform samkvæmt deiliskipulagsbreytingunni falli því ekki að markmiðum deiliskipulagsins og skipulagsáherslum.
Í fjórða lagi hafi við meðferð deiliskipulagstillögunnar hvorki verið leitað eftir áliti Minjastofnunar né Borgarsögusafni þrátt fyrir að byggðamynstur við Þrastargötu sé verndað. Málsmeðferðin sé því andstæð rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Verði talið að ekki hafi verið skylt að leita eftir slíku áliti fyrr en uppdrættir liggi fyrir sé bent á að form og hlutföll viðbyggingar séu ákveðin í deiliskipulagsbreytingunni og málsett að hluta. Engin rök standi til þess að bíða með að leita eftir slíku áliti þegar deiliskipulagsbreytingin sé gagngert samþykkt til að heimila tiltekin byggingaráform.
Að því er varði sameiningu Þrastargötu 1 við hina sameiginlegu lóð byggi kærandi á því að til þess hefði þurft samþykki allra lóðarhafa hinnar sameiginlegu lóðar, en sameiningin hafi áhrif á sameiginlega ákvarðanatöku innan sameignarinnar. Bent sé á að Reykjavíkurborg hafi átt lóðina að Þrastargötu 1 á undan núverandi eiganda. Þvert á það sem fram komi í greinargerð með deiliskipulagsbreytingunni þá muni fækkun bílastæða hafa áhrif á hagsmuni kæranda þar sem sameiningin feli í sér skerðingu á þeim bílastæðum sem fyrir séu á lóðinni og gert sé ráð fyrir á uppdrætti, en eins og áður greini sé þar kveðið á um fjölda bílastæða umfram þann fjölda sem tryggður sé í gildandi deiliskipulagi. Þá muni sameiningin í öllu falli hafa í för með sér skerðingu á stærð hinnar sameiginlegu lóðar eins og hún komi fram í lóðarleigusamningi og á mæliblaði með honum, þ.e. að hluti lóðarinnar fari undir bílastæði fyrir lóðarhafa að Þrastargötu 1. Í greinargerð með deiliskipulagsbreytingunni sé ekki fjallað um þá skerðingu á bílastæðum sem stækkun Þrastargötu 5 muni hafa í för með sér. Afla þurfi samþykkis allra lóðarhafa hinnar sameiginlegu lóðar fyrir stækkuninni. Aðalskipulag horfi til framtíðar og geti ekki haft afturvirk áhrif á lágmarksrétt sem tryggður sé samkvæmt gildandi deiliskipulagi.
Það sé annmarki á málinu að hagur heildarinnar hafi ekki verið hafður að leiðarljósi, sbr. c-lið 1. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, þar sem svo mikil aukning á nýtingarhlutfalli hafi áhrif á verndað byggðamynstur og kunni að skapa fordæmi. Þá sé málsmeðferð Reykjavíkurborgar gagnrýnd. Bréf eiganda Þrastargötu 5 hafi verið tekið inn í skipulagsferlið þrátt fyrir að hafa borist að athugasemdafresti liðnum. Þar komi fram alvarlegar og rangar ávirðingar í garð kæranda. Verði að telja ómálefnalegt að hafa litið til þess við meðferð tillögunnar.
Eftirfarandi athugasemdir séu gerðir við samþykkta aðaluppdrætti. Í grein 1.A í deiliskipulagsskilmálum Fálkagötureits komi fram að heimilt sé að byggja kvisti á helmingi þakflatar og skuli fjarlægð þeirra frá þakenda eigi vera minni en 1,0 m. Samkvæmt samþykktum aðaluppdráttum sé fjarlægðarviðmið ekki virt og sé því um sjálfstæðan annmarka að ræða, sbr. úrskurð úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála í máli nr. 100/2017.
Eigandi Þrastargötu 9 hafi sent fyrirspurn um stækkun viðbyggingar á sínu húsi til vesturs um 1,8 m. Í svari Reykjavíkurborgar segi að við þá aðgerð raskist fínleg hlutföll núverandi húss. Ekki sé hægt að fallast á erindið en hafi eigandi Þrastargötu 9 áhuga á hóflegri stækkun skuli hann leita eftir umsögn Borgarsögusafns Reykjavíkur. Með hliðsjón af svari Reykjavíkurborgar geti hin kærðu byggingaráform ekki talist vera í samræmi við framangreint, enda um að ræða stærri viðbyggingu en fyrirspurn eiganda Þrastargötu 9 hafi lotið að, sbr. einnig 11. gr. stjórnsýslulaga.
Af aðaluppdráttum verði ráðið að hæð á viðbyggingu sem snúi að Þrastargötu sé ekki málsett. Eingöngu sé málsett hæð viðbyggingar frá gólfplötu hennar. Því sé ekki rétt fram sett sú hæð sem verði á viðbyggingu við Þrastargötu 5. Ætla megi að 600 til 800 mm bætist við hæð útveggjar þegar mælt sé frá Þrastargötu. Engir hæðarkótar séu á teikningum sem geri grein fyrir þessari hæð.
Hin samþykkta viðbygging sé í andstöðu við fyrirmæli um brunavarnir í byggingarreglugerð nr. 112/2012. Ekki sé að sjá að uppfyllt séu fyrirmæli gr. 6.7.6. um að í þakherbergjum og kvistherbergjum íbúða megi meðalhæð vera minnst 2,20 m, enda sé lofthæðin minnst 2,50 m í að minnsta kosti þriðjungi herbergis. Þá komi fram í gr. 6.7.14. að veggsvalir bygginga skuli vera a.m.k. 4,0 m2 að stærð og ekki mjórri en 1,60 m. Á aðaluppdráttum sé dýpt svala hins vegar einvörðungu sýnd 1,0 m. Fram komi á aðaluppdráttum að um björgunarsvalir sé að ræða, en í gr. 9.5.5. segi: „Björgunarop í byggingum eru auðopnanlegir gluggar eða hlerar sem nota má við flótta úr eldsvoða til öruggs svæðis og til að gera vart við sig. Gluggar skulu vera hliðarhengdir, rennigluggar eða á láréttum snúningsás og þá skal vera hægt að opna án lykils eða annarra verkfæra. Breidd björgunaropsins skal vera minnst 0,60 m og hæðin minnst 0,60 m […].“ Ljóst sé að gluggar viðbyggingarinnar séu topphengdir auk þess sem þeir séu ekki málsettir til að uppfylla kröfur um lágmarksstærð þeirra. Þá komi fram í gr. 9.7.5. að bil milli bygginga skuli vera nægjanlega mikið til að ekki sé hætta á að eldur nái að breiðast út á milli þeirra. Bent sé á að fjarlægð á milli Þrastargötu 3 og 5 sé ekki málsett á afstöðumynd eða grunnmynd. Það liggi ekki fyrir útreikningar á geislun á milli bygginganna en Reykjavíkurborg hafi gert kröfu um slíkt í öðrum sambærilegum málum.
Málsrök Reykjavíkurborgar: Af hálfu sveitarfélagsins er vísað til þess að breyting á deiliskipulaginu hafi verið gerð til að taka af öll tvímæli um að heimild væri fyrir viðbyggingu við Þrastargötu 5 í deiliskipulagsskilmálum. Líta beri til þess að Þrastargata 5 sé með minnstu húsum við botnlangann, eða 67,2 m2 samkvæmt fasteignaskrá Þjóðskrár Íslands, en um sé að ræða rúmlega 18 m2 viðbyggingu. Þær byggingarheimildir sem tilteknar séu á lóðum við Fálkagötu 2, 4, 7, 10, 20, 25, 26 og 30 og Suðurgötu 100 heimili miklu meira byggingarmagn en þær almennu heimildir sem gildi á reitnum um litlar viðbyggingar. Viðbygging sé í takti við markmið deiliskipulagsins um hæfilega uppbyggingu og endurnýjun á reitnum. Viðbyggingin sé bæði í samræmi við byggingarstíl hússins og sé óveruleg. Hún sé því innan allra heimilda sem deiliskipulagið kveði á um. Einnig taki hin nýja viðbygging mið af því byggðamynstri sem fyrir sé og njóti verndar í gildandi deiliskipulagi, sem felist í því að hönnunin taki tillit til einkenna nærliggjandi byggðar hvað varði efnisval, þakgerð og mælikvarða. Að því er varði stækkun hússins við Þrastargötu 5 vegna viðbyggingarinnar þurfi að líta til þess að það sé með minnstu húsum við botnlangann. Því sé ekki rétt að miða við 30% stækkun þegar um sé að ræða 17,9 m2 viðbyggingu á mjög litlu húsi.
Þegar gerður hafi verið samningur árið 1984 við eigendur húsanna að Þrastargötu 3, 3b, 5, 5a, 7, 7a, 9 og 9a hafi Þrastargata 1 ekki verið talin með þar sem þar hafi ekkert hús staðið. Því hafi hún verið talin sem sérstök lóð. Árið 1989 hafi verið gefinn út lóðauppdráttur og þar séu lóðamörkin óskýr, en sjá megi að Þrastargata 1 sé talin með í hinni sameiginlegu lóð. Árið 2005 hafi lóðunum verið breytt og Þrastargata 1 tekin út úr hinni sameiginlegu lóð. Með samþykktum skipulagsnefndar 4. janúar 1993 og borgarráðs 5. s.m. hafi útivistarsvæði að Þrastargötu 1 verið samþykkt. Með samþykktum skipulags- og umferðarnefndar 27. október 1997 og borgarráðs 28. s.m. hafi lóð Suðurgötu 100 verið stækkuð. Það sjáist á þeim uppdráttum að Þrastargata 1 hafi verið innan sameinaðrar lóðar til ársins 1993. Því sé eðlilegt að Þrastargata 1 verði aftur hluti sameinaðrar lóðar. Í deiliskipulagi séu teknar ákvarðanir um skipulagsforsendur innan sveitarfélagsins, m.a. um stærðir lóða og fjölda þeirra. Þá sé óheimilt að skipta jörðum, löndum, lóðum eða breyta landamerkjum og lóðamörkum nema samþykki sveitarstjórnar komi til, sbr. 48. gr. skipulagslaga nr. 123/2010, og ekki sé heimilt að sameina lóðirnar án breytingar á deiliskipulagi.
Núverandi deiliskipulagsskilmálar um bílastæði gildi áfram. Þar sé gert ráð fyrir einu bílastæði fyrir hverja nýja íbúð undir 80 m2, en tvö stæði fyrir íbúðir stærri en 80 m2. Á hinni sameiginlegu lóð séu nú 36 bílastæði, en eins og kærandi bendi á þurfi einungis 27 bílastæði til að uppfylla bílastæðabókhaldið fyrir lóðina. Fjöldi bílastæða á lóðinni sé talsvert meiri en gert sé ráð fyrir í Aðalskipulagi Reykjavíkur 2010-2030 og því sé nægilegt svigrúm til að sameina aftur lóðina að Þrastargötu 1 við hina sameiginlegu lóð án þess að ganga á þær heimildir sem fyrir séu. Ekki sé verið að fjölga bílastæðum fyrir Þrastargötu 5 og einungis eitt stæði muni fylgja Þrastargötu 1.
Samkvæmt 30. gr. laga um menningarminjar nr. 80/2012 sé eigendum húsa og mannvirkja sem byggð hafi verið á árinu 1925 eða fyrr skylt að leita álits hjá Minjastofnun Íslands ef þeir hyggðust breyta þeim, flytja þau eða rífa. Ekki sé hægt að bera saman framkvæmdir kæranda að Þrastargötu 7 og þær framkvæmdir sem heimilaðar séu með byggingarleyfinu að Þrastargötu 5. Kærandi hafi þurft að leita eftir áliti Minjastofnunar á sínum tíma þegar hann hafi óskað eftir því að rífa hús sem byggt hafi verið árið 1925, þar sem hús nr. 7 standi nú, og byggja nýtt staðsteypt hús í staðinn. Hér sé verið að tala um litla viðbyggingu, sem sé í samræmi við byggðamynstur og hlutfall hússins, á hús sem sé byggt árið 1944 og sé því ekki umsagnarskylt, eins og kærandi haldi fram. Reykjavíkurborg vísi því á bug að rannsóknarregla og jafnræðisregla hafi verið brotin með nokkru móti.
Hið kærða byggingarleyfi sé í fullu samræmi við það deiliskipulag sem gildi fyrir Þrastargötu 5, og gætt hafi verið að málsmeðferðarreglum mannvirkjalaga nr. 160/2010 og byggingarreglugerðar nr. 112/2012. Í breytingu á deiliskipulagi fyrir Þrastargötu 5 hafi verið settur inn uppdráttur sem sé ítarleg teikning miðað við að um deiliskipulag sé að ræða. Á grunn- og útlitsmynd komi fram að bæði brunasvalir og svalahurð verði á viðbyggingunni. Skýrt sé tekið fram hvernig Þrastargata 5 skuli líta út eftir breytinguna. Þessi uppdráttur sé skilgreindur sem sérskilmálar fyrir Þrastargötu 5 og því eigi ekki almennir skilmálar deiliskipulags Fálkagötureits við húsið. Þá sé ekki hægt að byggja á því að svar Reykjavíkurborgar við fyrirspurn Þrastargötu 9 eigi við um Þrastargötu 5, enda um tvö gjörólík hús að ræða. Á uppdrættinum séu allar hæðarmerkingar settar inn. Yfirleitt séu ekki settar inn mælingar á útlitsmynd hússins heldur í sniðmynd og teljist það nægjanlegt. Á deiliskipulagsuppdrættinum og teikningunum komi fram að viðbyggingin verði 5,48 m að hæð.
Að því er varði ákvæði byggingarreglugerðar um lofthæð og birtuskilyrði íbúðahúsa þá sé ekki verið að bæta við herbergi heldur að stækka þau sem fyrir séu. Þegar breyting eigi sér stað á eldri húsum, sem byggð hafi verið samkvæmt eldri byggingarreglugerðum, sé ekki hægt að krefjast þess að stærð herbergja uppfylli þær kröfur sem gerðar séu í dag. Um sé að ræða smágert einbýlishús og viðbyggingin sé hönnuð með tilliti til stærðar og lögunar eldra húss.
Búið sé að fella úr gildi gr. 6.7.14. í byggingarreglugerðinni, sem kveðið hafi á um lágmarksstærð svala. Í gr. 6.7.6. í reglugerðinni sé fjallað um svalir og svalaskýli, en þar segi: „Svalir skulu vera öruggar og henta til fyrirhugaðra nota.“ Fyrirhugaðar svalir séu svokallaðar björgunarsvalir og svalahurð sé með sérstöku brunaheldu gleri. Þá séu gluggar á efri hæð ekki skilgreindir sem björgunarop. Þess vegna hafi svalir og svalahurð verið settar og skilgreindar sem björgunarleið af efri hæðinni. Að því er varði fjarlægð milli Þrastargötu 5 og 3 þá séu tæpir 5 m á milli húsanna og það teljist nægjanlegt þar sem Þrastargata 3 sé steinsteypt hús með brunagafli og Þrastargata 5 með brunamótstöðu EI60. Forvarnardeild slökkviliðs höfuðborgarsvæðisins hafi yfirfarið teikningarnar áður en þær hafi verið samþykktar og ekki gert athugasemd varðandi fjarlægð á milli húsanna, enda talið hana uppfylla kröfur skv. töflu 9.09 í byggingarreglugerðinni.
Athugasemdir leyfishafa: Leyfishafi bendir á að hin fyrirhugaða viðbygging sé inndregin og því muni kærandi ekki sjá neitt af viðbyggingunni frá lóð sinni. Fyrir liggi að eigendur húsa sem standi næst austurgafli Þrastargötu 5 hafi allir gefið skriflegt samþykki fyrir framkvæmdunum, en ólíkt húsi kæranda muni viðbyggingin sjást frá þeim húsum.
Hin fyrirhugaða viðbygging sé í samræmi við verndun byggðamynsturs og falli vel inn í götumyndina. Umrætt hús sé lágreist og lítið, viðbyggingin sé inndregin á öllum hliðum og í samræmi við byggingarstíl húsanna við Þrastargötu. Það sé leyfishafa nauðsynlegt að fara í breytingarnar. Með hliðsjón af lögum nr. 75/2000 um brunavarnir þá séu engir bruna- eða neyðarútgangar af efri hæð hússins og það samrýmist ekki lögum nr. 160/2010 um mannvirki. Á efri hæð hússins sé aðeins einn þröngur útgangur og þar sofi börn. Það sé því beinlínis hættulegt ástand sem leyfishafi búi við. Þá eigi leyfishafi tvö fötluð börn í hjólastólum sem þurfi að hafa afdrep á neðri hæð hússins þegar þau dvelji þar. Það náist einungis með því að fara í þær framkvæmdir sem um ræði.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti breytingar á deiliskipulagi Fálkagötureits, sem felur m.a. í sér heimild til að byggja við húsið að Þrastargötu 5 og að lóðin Þrastargata 1 verði aftur hluti sameiginlegrar lóðar Þrastargötu 1-11 og Smyrilsvegar 29 og 31. Þá eru í breytingunni áréttaðir skilmálar um fjölda bílastæða. Einnig er deilt um lögmæti samþykktar byggingarleyfis fyrir nefndri viðbyggingu að Þrastargötu 5.
Samkvæmt 3. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 38. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 annast sveitarstjórnir og bera ábyrgð á gerð deiliskipulags í sínu umdæmi. Í skipulagsvaldi sveitarstjórna felst m.a. heimild til breytinga á gildandi deiliskipulagi eins og kveðið er á um í 43. gr. laganna. Skipulagsyfirvöld eru ekki bundin við skilmála eldra deiliskipulags við slíka breytingu, enda felur breyting á deiliskipulagi eðli máls samkvæmt í sér breytingu á deiliskipulagi sem fyrir er. Við beitingu skipulagsvalds ber að fylgja markmiðum skipulagslaga, sem tíunduð eru í 1. gr. þeirra, m.a. um að tryggja réttaröryggi í meðferð skipulagsmála þannig að réttur einstaklinga og lögaðila verði ekki fyrir borð borinn þótt hagur heildarinnar sé hafður að leiðarljósi, sbr. c-lið nefnds ákvæðis.
Tillaga að breytingu á deiliskipulagi Fálkagötureits vegna Þrastargötu 1 og 5 var kynnt með almennri auglýsingu í samræmi við 1. mgr. 43. gr. skipulagslaga. Að loknum athugasemdafresti tóku skipulagsyfirvöld sveitarfélagsins við bréfi með athugasemdum frá eiganda Þrastargötu 5, en þar sem stjórnvöldum ber að sjá til þess að mál séu nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, getur slíkt ekki haft áhrif á gildi hinnar kærðu ákvörðunar. Deiliskipulagstillagan var svo afgreidd í umhverfis- og skipulagsráði, þar sem framkomnum athugasemdum kæranda var svarað í samræmi við 3. mgr. 41. gr. skipulagslaga. Vegna athugasemdanna voru gerðar þrjár breytingar á tillögunni, en þær breytingar voru þó ekki svo veigamiklar að auglýsa þyrfti breytta tillögu að nýju, sbr. 4. mgr. 41. gr. skipulagslaga. Að lokum var breytingin samþykkt í borgarráði lögum samkvæmt. Tók deiliskipulagsbreytingin gildi með auglýsingu þar um í B-deild Stjórnartíðinda að lokinni lögboðinni yfirferð Skipulagsstofnunar. Var málsmeðferð hinnar kærðu ákvörðunar því í samræmi við ákvæði skipulagslaga, en ekki liggja fyrir lagafyrirmæli sem knýja á um að afla þurfi álits Minjastofnunar eða Borgarsögusafns vegna viðbyggingarinnar að Þrastargötu 5.
Hin kærða deiliskipulagsbreyting felur m.a. í sér heimild til að fjarlægja skúr og byggja í staðinn viðbyggingu til austurs og suðausturs, innan byggingarreits, við einbýlishúsið að Þrastargötu 5. Hús kæranda að Þrastargötu 7 liggur norðvestanmegin við Þrastargötu 5. Á uppdráttum deiliskipulagsins er ekki málsett hæð viðbyggingar til suðausturs, sem er sá hluti hennar sem mun hafa mest grenndaráhrif gagnvart fasteign kæranda. Þrátt fyrir það er ljóst að hæð viðbyggingarinnar verður mjög svipuð og hæð þess skúrs sem samþykktur var árið 1984. Er því ekki að sjá að heimilaðar breytingar raski grenndarhagsmunum kæranda að nokkru marki, svo sem vegna skerðingar á útsýni, skuggavarps, aukinnar umferðar eða vegna annars ónæðis. Verður með hliðsjón af því ekki talið að breytingin sé slík að réttur kæranda hafi verið fyrir borð borinn í skilningi áðurgreinds c-liðar 1. mgr. 1. gr. skipulagslaga.
Sem fyrr segir felst í skipulagsvaldi sveitarstjórna m.a. heimild til breytinga á gildandi deiliskipulagi, sbr. 43. gr. skipulagslaga, en í deiliskipulagi eru teknar ákvarðanir um lóðir, lóðanotkun, byggingarreiti og byggðarmynstur, þ.m.t. nýtingarhlutfall, sbr. 1. mgr. 37. gr. sömu laga. Ekki er áskilið að sveitarstjórn afli samþykkis lóðarhafa vegna sameiningar lóða, líkt og kærandi heldur fram, enda verður eignarréttindum ekki ráðstafað með skipulagsáætlunum. Sem endranær verða þó að liggja málefnalegar forsendur að baki slíkum ákvörðunum. Samkvæmt greinargerð deiliskipulagsbreytingarinnar er ástæða þess að lóðin að Þrastargötu 1 var sameinuð fyrrnefndri sameiginlegu lóð sú að upphaflega var lóðin hluti af hinni sameiginlegu lóð en var síðar breytt í sérlóð undir útivistarsvæði. Þar sem nú sé aftur komið hús á lóðina sé eðlilegt að lóðin verði aftur hluti af hinni sameiginlegu lóð. Búa því efnisleg rök að baki þeirri ákvörðun að sameina umræddar lóðir.
Samkvæmt 3. gr. deiliskipulagsskilmála Fálkagötureits er gert ráð fyrir einu bílastæði fyrir íbúðir undir 80 m2 en tveimur stæðum fyrir íbúðir stærri en 80 m2 í samræmi við byggingarreglugerð. Með deiliskipulagsbreytingunni eykst krafa um fjölda bílastæða fyrir hina sameiginlegu lóð úr 27 bílastæðum í 30. Í greinargerð deiliskipulagsbreytingarinnar kemur fram að bílastæði á lóðinni séu 36 en á lóðaruppdrætti sem fylgir lóðarleigusamningi eru á sama svæði merkt inn 39 bílastæði. Uppfyllir deiliskipulagsbreytingin því kröfu deiliskipulags Fálkagötureits um fjölda bílastæða.
Að öllu framangreindu virtu þykir hin kærða deiliskipulagsákvörðun ekki haldin þeim form- eða efnisannmörkum sem leitt geti til ógildingar hennar.
Samkvæmt 11. gr. laga nr. 160/2010 skulu aðaluppdrættir byggingarleyfis uppfylla ákvæði laganna og reglugerða sem settar hafa verið á grundvelli þeirra. Af framlögðum gögnum verður ekki annað ráðið en að samþykktir aðaluppdrættir hins kærða byggingarleyfis séu í samræmi við ákvæði nefndra laga og byggingarreglugerðar nr. 112/2012, þ. á m. ákvæði um brunavarnir í 9. hluta reglugerðarinnar.
Í áðurgildandi byggingarreglugerð nr. 441/1998 kemur fram í gr. 12.8 að við umfjöllun um byggingarleyfisumsóknir sem varði breytingar á byggingum sem byggðar hafi verið fyrir gildistöku reglugerðarinnar skuli taka mið af þeim reglugerðarákvæðum sem í gildi voru þegar þær voru byggðar, eftir því sem hægt sé að teknu tilliti til gildandi krafna um öryggis- og heilbrigðismál. Í núgildandi byggingarreglugerð er ekki að finna sambærilegt ákvæði en í einstökum ákvæðum hennar er tekin afstaða til þess hvort þargreindar kröfur þurfi að uppfylla við breytingar á eldri mannvirkjum. Má þar nefna að í gr. 9.2.5. kemur fram að við breytingar á þegar byggðu mannvirki eða við breytta notkun skuli þess gætt að brunavarnir uppfylli kröfur skv. reglugerðinni og að breytingin skerði ekki brunavarnir annarra þátta mannvirkisins. Tekið er fram í gr. 12.1.2. að ákvæði 12. hluta reglugerðarinnar um öryggi við notkun eigi við um breytingu á þegar byggðu mannvirki og um breytta notkun þess. Þá er í gr. 6.1.5. fjallað um breytingu á þegar byggðu mannvirki eða breytta notkun þess. Í 2. mgr. ákvæðisins segir að við breytingu á mannvirki sem byggt sé í gildistíð eldri byggingarreglugerða skuli eftir því sem unnt er byggja á sjónarmiðum algildrar hönnunar. Þá hljóðar 3. mgr. ákvæðisins svo: „Ef sérstökum erfiðleikum er bundið að uppfylla ákvæði þessa hluta reglugerðarinnar án þess að breyta að verulegu leyti megin gerð mannvirkis, burðarvirki, útliti, innra skipulagi eða öðrum sérkennum sem vert er að varðveita, getur leyfisveitandi heimilað að vikið sé frá einstökum ákvæðum þessa hluta reglugerðarinnar. Í slíkum tilvikum skal hönnuður skila sérstakri greinargerð um það hvaða ákvæðum óskað er eftir að víkja frá, um ástæður þess að ekki er unnt að uppfylla þau og hvort unnt er með öðrum hætti að tryggja aðgengi þannig að markmið þessa hluta reglugerðarinnar séu uppfyllt. Taka skal sérstakt tillit til mannvirkja sem falla undir ákvæði laga um menningarminjar.“
Af framangreindum ákvæðum núgildandi byggingarreglugerðar verður sú ályktun dregin að beita skuli ákvæðum hennar er varða öryggi og heilbrigði við breytingar á eldri mannvirkjum og við breytta notkun þeirra, en auk þess geti leyfisveitandi heimilað að vikið sé frá einstökum ákvæðum 6. hluta reglugerðarinnar, sem hefur m.a. að geyma reglur um lofthæð íbúðarrýma, að uppfylltum tilteknum skilyrðum.
Hið kærða byggingarleyfi heimilar að byggt verði við íbúðarhús sem reist var á árinu 1944 og breytt var árið 1984. Um heimilaða nýbyggingu við húsið gilda ákvæði reglugerðar nr. 112/2012. Fram kemur í 2. mgr. gr. 6.7.2. í reglugerðinni að í þakherbergjum og kvistherbergjum íbúða megi meðalhæð minnst vera 2,20 m, enda sé lofthæðin minnst 2,50 m í að minnsta kosti þriðjungi herbergis. Samkvæmt samþykktum uppdráttum er umrædd viðbygging 18,9 m2 að stærð og lofthæð á 2. hæð nær ekki 2,50 m í þriðjungi herbergis. Hvorki liggur fyrir að greinargerð hafi fylgt umsókn um umrætt byggingarleyfi vegna frávika frá kröfum um lofthæð þakherbergja né að leyfisveitandi hafi fallist á slíkt frávik með formlegum hætti í samræmi við fyrrgreinda gr. 6.1.5. í byggingarreglugerð. Að framangreindu virtu uppfyllir hið kærða byggingarleyfi ekki áskilnað 11. gr. mannvirkjalaga um að byggingarleyfi sé í samræmi við byggingarreglugerð. Verður hið kærða byggingarleyfi því fellt úr gildi.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar borgarráðs Reykjavíkur frá 7. september 2017 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Fálkagötureits vegna lóðanna Þrastargötu 1 og 5.
Ákvörðun byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 22. janúar 2019 um að samþykkja umsókn um byggingarleyfi fyrir viðbyggingu á milli núverandi íbúðarhúss og geymsluhúss á lóð nr. 5 við Þrastargötu er felld úr gildi.
