Árið 2019, fimmtudaginn 31. janúar, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 133/2017, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogs frá 10. október 2017 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi lóðarinnar Skjólbrautar 11, Kópavogi.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags 9. nóvember 2017, er barst nefndinni 10. s.m., kæra eigendur, Skjólbraut 14, Kópavogi, þá ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogs frá 10. október 2017 að samþykkja breytingu á deiliskipulagi lóðarinnar Skjólbrautar 11. Skilja verður málskot kærenda svo að krafist sé að ákvörðunin verði felld úr gildi.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Kópavogsbæ 21. nóvember 2017.
Málavextir: Hinn 28. mars 2006 samþykkti bæjarstjórn Kópavogs tillögu að deiliskipulagi Skjólbrautar 9 og 11. Deiliskipulagið tók gildi með auglýsingu þar um í B-deild Stjórnartíðinda 11. maí 2006. Í deiliskipulaginu fólst heimild til að fjarlægja einbýlishús frá árinu 1944 af lóðinni nr. 9 og byggja í stað þess tveggja hæða parhús með hámarksnýtingarhlutfall 0,55 og hámarksþakhæð 31,50 m y.s. Á lóðinni nr. 11 var gert ráð fyrir endurbyggingu einbýlishússins sem fyrir var á lóðinni og heimild til að byggja við það. Hámarksnýtingarhlutfall þeirrar lóðar var 0,55 og hámarksþakhæð 32,53 m.
Á fundi skipulagsráðs Kópavogs hinn 18. apríl 2017 var lagt fram erindi lóðarhafa Skjólbrautar 11 þar sem óskað var eftir að fjarlægja 136 m² einbýlishús af lóðinni, skipta lóðinni í tvær lóðir, byggja parhús með samtals fjórum íbúðum á lóðunum og setja upp átta bílastæði innan lóðar. Fyrirhugað heildarbyggingarmagn var um 570 m² og nýtingarhlutfallið 0,58. Lóðarhafi gaf upp þá ástæðu fyrir erindinu að mikil eftirspurn væri eftir íbúðum fyrir 3ja til 4ra manna fjölskyldur og þá sérstaklega í grónum hverfum. Skipulagsráð samþykkti með vísan til 44. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 að grenndarkynna ofangreint erindi fyrir eigendum lóða í nágrenninu, m.a. kærendum. Erindið var lagt aftur fyrir á fundi skipulagsráðs 15. maí 2017 þar sem í ljós hafði komið að lóðin var á deiliskipulögðu svæði. Á þeim fundi var samþykkt, með vísan til 1. mgr. 43. gr. skipulagslaga, að auglýsa tillöguna og vísa erindinu til afgreiðslu bæjarráðs og bæjarstjórnar, sem staðfesti afgreiðslu skipulagsráðs á fundi sínum 23. maí 2017. Tillagan var auglýst frá 23. júní 2017 með athugasemdafresti til og með 8. ágúst s.á. Athugasemdir bárust á kynningartíma, m.a. frá kærendum.
Skipulagstillagan var lögð fyrir að nýju á fundi skipulagsráðs 2. október 2017 ásamt umsögn skipulags- og byggingardeildar sveitarfélagsins með athugasemdum og ábendingum. Samþykkti skipulagsráð deiliskipulagsbreytinguna með vísan til niðurstöðu fyrrnefndrar umsagnar og var sú afgreiðsla staðfest í bæjarstjórn 10. október 2017. Tillagan var birt í B-deild Stjórnartíðinda 11. desember s.á.
Málsrök kærenda: Af hálfu kærenda er á því byggt að bygging fjölbýlishúss í götunni feli í sér eðlisbreytingu á svæðinu og grundvallarbreytingu á götumyndinni. Ekki hafi verið tekið tillit til svipmóts þeirrar byggðar og einstakra bygginga sem fyrir séu, líkt og eigi að gera þegar verið sé að gera deiliskipulagsbreytingu í þegar byggðu hverfi. Bygging fjórbýlishúss í stað einbýlishúss sé meiriháttar breyting á rólegu og grónu svæði, sem sé að mestu byggt einbýlis- og parhúsum með örfáum undantekningum. Einungis eitt fjórbýlishús sé í götunni, en það sé á lóð nr. 2 og með nýtingarhlutfall 0,44. Áætlað nýtingarhlutfall Skjólbrautar 11 sé nokkuð hátt og mun hærra en nýtingarhlutfall nærliggjandi lóða ásamt því að nýtingarhlutfall lóðarinnar með núverandi einbýlishúsi sé 0,14. Hætta sé á að með byggingu parhússins verði sett fordæmi sem auki líkur á því að fleiri fjölbýlishús muni rísi við götuna.
Með deiliskipulagsbreytingunni sé verið að fara út fyrir öll mörk sem núverandi deiliskipulag geri ráð fyrir. Breytingin muni hafa í för með sér aukna umferð og bílastæðaþörf með tilheyrandi óþægindum fyrir íbúa ásamt því að hún muni að öllum líkindum hafa neikvæð áhrif á virði fasteigna í nágrenninu.
Kærendur álíti að ef heimilt verði að byggja fjórbýlishús á lóðinni Skjólbraut 11 verði það meiriháttar breyting og sé mótmælt bókun meirihluta bæjarráðs frá fundi ráðsins 5. október 2017 um að í gildandi deiliskipulagi hafi verið gert ráð fyrir 540 m² byggingu og því sé um óverulega breytingu á deiliskipulagi að ræða. Ekki hafi staðið til að byggja 540 m² einbýlishús á umræddri lóð heldur hafi verið um það að ræða að nýtingarhlutfall hennar færi ekki yfir 0,55. Byggingarreitur lóða sé yfirleitt takmarkandi að því er varði það byggingarmagn sem hægt sé að koma fyrir, að öðrum skilyrðum uppfylltum.
Málsrök Kópavogsbæjar: Bæjaryfirvöld benda á að í rammahluta Aðalskipulags Kópavogs 2012-2014 komi fram að á Kársnesinu standi fyrir dyrum áframhaldandi uppbygging sem felist einkum í aukinni íbúðarbyggð. Hin umdeilda deiliskipulagsbreyting, sem samþykkt hafi verið í bæjarstjórn Kópavogs 10. október 2017, hafi falið í sér að byggðar yrðu fjórar íbúðir á lóðinni Skjólbraut 11 með átta bílastæðum.
Skipulagsyfirvöld í Kópavogsbæ hafi metið það svo að aukning byggingarmagns um 30,9 m² frá gildandi deiliskipulagi væri óveruleg. Lenging á byggingarreit til suðurs myndi að einhverju leyti hafa neikvæð áhrif á aðliggjandi lóðir hvað varði skuggamyndun. Ekki hafi verið fyrirhugað að heimila hækkun byggingar á reitnum frá gildandi deiliskipulagi, en ljóst sé að fyrirhuguð nýbygging myndi sannanlega verða hærri en núverandi bygging á lóðinni. Þá hafi breytingartillagan gert ráð fyrir að byggingarreitur myndi mjókka um 1,5 m til austurs og vesturs, samtals um 3 m, sem myndi hafa jákvæð áhrif á nærliggjandi lóðir.
Fjölgun íbúða úr einni í fjórar, í götu þar sem meðalfjöldi íbúða á lóð sé 1,7, teljist hins vegar veruleg breyting og því hafi verið talið hugsanlegt að aukningin gæti að einhverju leyti haft neikvæð áhrif á íbúa götunnar, m.a. vegna umferðaraukningar. Við Skjólbraut 1-22 séu 40 íbúðir í dag og aukning í 43 íbúðir hefði í för með sér 7,5% umferðaraukningu, eða aukningu um u.þ.b. 22 ferðir ökutækja á sólarhring. Hafi því verið ákveðið að auglýsa tillöguna til kynningar samkvæmt 1. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010.
Hvorki sé hægt að fallast á það með kærendum að með byggingu hússins verði grundvallarbreyting á götumyndinni né að ekki hafi verið tekið tillit til byggðarinnar. Verði í því sambandi að líta til þess að við Skjólbraut 1-22 séu tíu einbýlishús, fjögur parhús og tíu sambýlishús, sem skiptist á þann hátt að sex þeirra séu tvíbýli, þrjú þríbýli og eitt fjórbýli. Þrátt fyrir að breytingin hafi í för með sér aukna umferð í götunni verði að telja að aukningin hafi ekki slík áhrif á grenndarhagsmuni kærenda að það varði ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar, sérstaklega í ljósi stefnu aðalskipulags Kópavogs um aukna íbúðarbyggð á Kársnesinu.
Athugasemdir leyfishafa: Leyfishafi bendir á að stefna bæjaryfirvalda í Kópavogi sé að þétta byggð á Kársnesinu. Í samræmi við það hafi bæjar- og skipulagsyfirvöld í Kópavogi heimilað verulega uppbyggingu og breytingu húsa við Skjólbraut. Áður hafi bæjarskrifstofur Kópavogs og ýmis fyrirtæki verið til húsa við götuna en nú séu flest þeirra húsa horfin og ný komin í staðinn. Sum þeirra húsa sem reist hafi verið í staðinn séu hærri, stærri, með hærra nýtingarhlutfalli og með jafn mörgum íbúðum og það hús sem heimilað hafi verið að reisa. Ef fallist yrði á kröfu kærenda yrði því gengið gróflega gegn jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 ásamt því að leyfishafi myndi verða fyrir verulegu tjóni.
Því sé andmælt að deiliskipulagsbreytingin feli í sér meiriháttar breytingu á lóðinni nr. 11 við Skjólbraut. Samkvæmt deiliskipulagi fyrir Skjólbraut 9 og 11 frá 2006 sé heimilt að byggja um 500 m² einbýlishús á lóðinni. Þá sé nýtingarhlutfall lóðarinnar með breytingunni nú örlítið hærra en verið hafi. Fari það úr 0,55 í 0,58, sem sé lægra en nýtingarhlutfall Skjólbrautar 13, þar sem það sé 0,61. Um óverulega breytingu á götumynd sé að ræða en íbúðum muni fjölgi úr 54 í 57, eða um 5,5%, og aukning í fermetrum sé um 30,9 m². Breytingin samræmist svipmóti annarra húsa við götuna, þeirri uppbyggingu sem átt hafi sér stað og taki mið af nýjustu húsunum, Skjólbraut 9 og Skjólbraut 13.
Með fjölgun bílastæða úr fjórum í átta á lóðinni megi ætla að umferðarhætta muni minnka við þessa framkvæmd þar sem bifreiðastæði muni færast af götunni inn á lóðina nr. 11.
Niðurstaða: Upphaflegt deiliskipulag fyrir Skjólbraut 9-11 tók gildi árið 2006. Samkvæmt því skipulagi mátti reisa á lóðinni Skjólbraut 11 einnar hæðar einbýlishús með nýtanlegu risi ásamt innbyggðri eða tengdri bílageymslu og þremur bílastæðum á lóð. Hámarksþakkóti var 32,53, hámarksnýtingarhlutfall lóðarinnar var 0,55 og heimilað byggingarmagn var 542,3 m2. Með hinni kærðu deiliskipulagsbreytingu var heimilað að reisa á lóðinni 570 m² parhús með fjórum íbúðum, nýtingarhlutfall lóðarinnar fór í 0,58 og hámarkshæð húss var lækkuð í 32,43 m, eða um 10 sentimetra. Þá var bílastæðum á lóð fjölgað úr þremur í átta en lóðinni var ekki skipt upp í tvær lóðir.
Samkvæmt 3. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 38. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 annast sveitarstjórnir og bera ábyrgð á gerð aðalskipulags og deiliskipulags í sínu umdæmi. Í skipulagsvaldi sveitarstjórna felst m.a. heimild til breytinga á gildandi deiliskipulagi, sbr. 43. gr. skipulagslaga, en þess ber þó að gæta að breytingin rúmist innan heimilda aðalskipulags, sbr. 7. mgr. 12. gr. áðurnefndra laga og að stefnt sé að lögmætum markmiðum með breytingunni. Telji þeir sem eiga hagsmuna að gæta að þeir verði fyrir fjárhagslegu tjóni vegna breytinga á deiliskipulagi þarf það ekki að hafa áhrif á gildi skipulagsbreytingarinnar, en getur eftir atvikum orðið grundvöllur að bótakröfu, sbr. 51. gr. skipulagslaga.
Hin kærða deiliskipulagsbreyting var kynnt með almennri auglýsingu í samræmi við 1. mgr. 43. gr. skipulagslaga. Auk þess var nágrönnum, m.a. kærendum, sent dreifibréf þar sem athygli var vakin á því að samþykkt hefði verið að auglýsa breytt deiliskipulag fyrir Skjólbraut 11. Deiliskipulagstillagan var afgreidd og framkomnum athugasemdum svarað af skipulags- og byggingardeild og var sú afgreiðsla samþykkt af skipulagsráði. Að lokum var breytingin samþykkt í bæjarstjórn Kópavogs 10. október 2017 og birt í B-deild Stjórnartíðinda 11. desember s.á., eftir að umrædd kæra barst úrskurðarnefndinni.
Eitt af markmiðum Aðalskipulags Kópavogs 2012-2024 er þétting byggðar og kemur fram, í rammahluta aðalskipulagsins að fyrir dyrum standi áframhaldandi uppbygging á Kársnesi sem felist einkum í aukinni íbúðarbyggð. Umrædd lóð er á skilgreindu íbúðarsvæði ÍB-1 og segir m.a. um það svæði í aðalskipulaginu að byggðin sé nokkuð fastmótuð og lágreist með 1-5 hæða húsum. Verður ekki annað séð en að deiliskipulagsbreytingin sé í samræmi við aðalskipulag, líkt og áskilið er í 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga.
Fordæmi eru fyrir fjögurra íbúða fjölbýlishúsum við Skjólbraut og sambærilegu nýtingarhlutfalli og hin kærða ákvörðun heimilar á lóðinni Skjólbraut 11, en það eykst um 5,45% frá því sem áður var gert ráð fyrir. Hámarkshæð húss lækkar um 10 sentimetra og bílastæðum innan nefndrar lóðar fjölgar úr þremur í átta. Með hliðsjón af þessu verður ekki talið að umdeild breyting hafi teljandi grenndaráhrif gagnvart fasteign kærenda, en milli húss kærenda og Skjólbrautar 11 er gata og stendur fasteign kærenda hærra í landi.
Að öllu framangreindu virtu er hin kærða deiliskipulagsbreyting ekki haldin þeim ágöllum sem áhrif geta haft á gildi hennar og verður kröfu um ógildingu hennar því hafnað.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunar bæjarstjórnar Kópavogs frá 10. október 2017 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi lóðarinnar Skjólbrautar 11 í Kópavogi.
