Ár 1998, föstudaginn 31. júlí kom úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Laugavegi 59 í Reykjavík. Mættir voru allir aðalmenn; Ingimundur Einarsson, hæstaréttarlögmaður, Þorsteinn Þorsteinsson, byggingarverkfræðingur og Hólmfríður Snæbjörnsdóttir, lögfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 13/1998, kæra E, Skjöldófsstöðum II, Jökuldal vegna útgáfu framkvæmdaleyfis til lagningar vegar um Háreksstaðaheiði.
Á málið er nú lagður svofelldur
úrskurður:
Með bréfi til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála dags. 11. maí 1998 kærir Jörundur Gauksson hdl. f. h. E ákvörðun hreppsnefndar Hlíðar- Jökuldals- og Tunguhrepps og Skipulagsstofnunar um að samþykkja framkvæmdaleyfi fyrir Háreksstaðaleið, Hringveg úr Langadal að Ármótaseli. Kæruheimild er samkvæmt 8. grein laga nr. 73/1997. Krefst hann þess að felldar verði úr gildi ákvarðanir hreppsnefndar og Skipulagsstofunar um útgáfu og meðmæli með framkvæmdaleyfinu. Með bréfi dags. 8. júní 1998 sendi kærandi úrskurðarnefndinni frekari rökstuðning fyrir kröfum sínum. Jafnframt hefur kærandi með símbréfi hinn 30. þessa mánaðar fallið frá kröfu um ógildingu ákörðunar Skipulagsstofnunar varðandi hið umdeilda framkvæmdaleyfi. Krefst hann því nú einungis ógildingar ákvörðunar sveitarstjórnar um útgáfu þess. Krafa kæranda um stöðvun framkvæmda kemur ekki til efnisúrlausnar þar sem framkvæmdaaðili féllst á að halda að sér höndum og hefja ekki framkvæmdir meðan mál þetta væri til úrlausnar hjá nefndinni. Á fundi úrskurðarnefndarinnar hinn 9. júlí 1998 var ákveðið að neyta heimildar til að lengja afgreiðslufrest í málinu til júlíloka vegna umfangs þess og nauðsynjar frekari gagnaöflunar. Var umboðsmanni kæranda og fulltrúa Vegagerðarinnar gerð grein fyrir þessari ákvörðun.
Málavextir: Hinn 31. júlí 1997 tilkynnti Vegagerðin fyrirhugaða framkvæmd við lagningu vegar úr Langadal að Ármótaseli til frumathugunar skipulagsstjóra ríkisins. Varð niðurstaða skipulagsstjóra sú, að ráðist skyldi í frekara mat á umhverfisáhrifum lagningar umrædds vegar þar sem ekki hefði verið sýnt fram á að slíkur ávinningur væri af framkvæmdinni eins og hún hefði verið kynnt af Vegagerðinni að umhverfisáhrif hennar yrðu ásættanleg. Skipulagsstjóri fékk lagningu vegarins til annarrar athugunar og lauk umfjöllun sinni um málið með úrskurði hinn 6. mars 1998 þar sem fallist er á lagningu umrædds vegar úr Langadal að Ármótaseli, Háreksstaðaleið, en jafnframt er í úrskurðinum fallist á endurbyggingu núverandi vegar, hvort tveggja með nánar tilgreindum skilyrðum. Við úrlausn skipulagsstjóra í málinu lágu fyrir umsagnir viðkomandi sveitarstjórna og opinberra stofnana, sem málið varðar, svo og athugasemdir, m. a. frá landeigendum, og er athugasemd frá kæranda þar á meðal. Með kæru dags. 14. apríl 1998 vísaði kærandi í máli þessu úrskurði skipulagsstjóra til umhverfisráðherra. Að fengnum umsögnum og athugasemdum hagsmunaaðila kvað ráðherra upp úrskurð í málinu hinn 27. maí 1998 þar sem staðfestur var úrskurður skipulagsstjóra ríkisins frá 6. mars 1998 með frekari skilyrðum, sem greinir í úrskurðarorði.
Þegar úrskurður skipulagsstjóra frá 6. mars 1998 lá fyrir ritaði Vegagerðin bréf dags. 31. mars 1998 til Hlíðar- Jökuldals- og Tunguhrepps þar sem þess er farið á leit með vísan til 3. tl. ákvæðis til bráðabirgða í skipulags- og byggingarlögum nr. 73/1997, sbr. 27. gr. sömu laga að hreppsnefnd heimili Vegagerðinni lagningu Hringvegar úr Langadal að Ármótaseli samkvæmt meðfylgjandi uppdrætti, dags. 30. mars 1998, sem sé í samræmi við legu vegarins eins og henni sé lýst í skýrslu um mat á umhverfisáhrifum og skipulagsstjóri hafi samþykkt. Segir og í bréfinu að Vegagerðin muni hlíta þeim skilmálum sem skipulagsstjóri hafi sett fyrir lagningu vegarins, sbr. 6. kafla, úrskurðarorð, í niðurstöðu skipulagsstjóra. Varðandi nánari lýsingu er vísað til frummats Vegagerðarinnar á umhverfisáhrifum, dags. í júlí 1997 og frekara mats, dags. í nóvember 1997. Erindi þetta var tekið fyrir á fundi hreppsnefndar hinn 7. apríl 1998 og kom fram tillaga að afgreiðslu málsins sem er svohljóðandi: „Samkvæmt 3. tl. ákvæðis til bráðabirgða Skipulags og byggingarlaga nr. 73/1997 samþykkir sveitarstjórn Hlíðar- Jökul- Tunguhrepps umbeðið framkvæmdaleyfi á lagningu vegar. Hringvegur Langidalur – Ármótasel. Þó setur svetarstjórn þau skilyrði. 1. Í fyrsta lagi að byrjað verði á framkvæmdinni austan Víðidalsár. 2. Í öðru lagi að ekki verði hafnar framkvæmdir fyrr en viðræðum verður komið á við landeigendur og umráðamenn jarða sem og eigendur Fjallakaffis í Möðrudal. Sveitarstjóra er falið að koma þessum viðræðum á. Sveitarstjóra er falið að leita eftir meðmælum skipulagsstofnunar. Að þeim meðmælum fengnum er Vegagerðinni veitt framkvæmdaleyfi samkvæmt 27. Grein sömu laga.“ Tillaga þessi var samþykkt með 5 atkvæðum gegn 2 og var Vegagerðinni tilkynnt þessi niðurstaða með bréfi dags. 15. apríl 1998. Jafnframt mun fundargerð hreppsnefndar þar sem greint er frá þessari niðurstöðu hafa verið send íbúum sveitarfélagsins svo sem venja er í hreppnum.
Kærandi vildi ekki una þeirri ákvörðun sveitarstjórnar að veita umrætt framkvæmdaleyfi og skaut málinu því til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála með bréfi dags. 11. maí 1998 eins og að framan greinir.
Málsástæður og lagarök kæranda og Vegagerðarinnar: Af hálfu kæranda er einkum á því byggt að sú ákvörðun hreppsnefndar að samþykkja framkvæmdaleyfið hafi brotið gegn 12. gr. a. laga nr. 63/1993 um mat á umhverfisáhrifum auk þess sem verulegir annmarkar hafi verið á málsmeðferð hreppsnefndarinnar. Í bréfi dags. 8. júní 1998 gerir kærandi frekari grein fyrir málsrökum sínum. Bendir hann á að þegar um íþyngjandi ákvörðun sem þessa sé að ræða séu gerðar sérstaklega miklar kröfur til vandaðrar málsmeðferðar. Þá sé ákvörðunin tekin á grundvelli undantekningarákvæðis og hafi því verið þörf enn vandaðri málsmeðferðar en leiði af almennum reglum. Helstu annmarka á málsmeðferðinni telur kærandi vera þá að ekki hafi verið gætt ákvæða 12. gr. a. laga nr. 63/1993, lögbundinnar umsagnar hafi ekki verið leitað, ákvörðunin sé bundin óljósum skilyrðum, rökstuðning vanti fyrir ákvörðuninni, rannsókn málsins hafi verið áfátt og andmælaréttar ekki gætt. Gerir kærandi nánari grein fyrir þessum málsástæðum hverri fyrir sig og telur þá annmarka sem á málsmeðferðinni hafi verið eiga að leiða til þess að ógilda beri hana.
Af hálfu Vegagerðarinnar er því haldið fram að við meðferð málsins hafi verið gætt allra þeirra skilyrða sem lög bjóða og hafi því sveitarstjórn haft fullnægjandi grundvöll til að byggja leyfisveitingu sína á. Ítarlegar rannsóknir hafi farið fram á tveimur stigum í mati á umhverfisáhrifum og hafi hagsmunaaðilar og aðrir tvívegis haft ríflegan tíma til þess að koma sjónarmiðum sínum að. Hafi því málsatvik og afstaða legið ljós fyrir þegar kom að ákvörðun sveitarstjórnar í málinu og verði ekki séð hvaða frekari rannsókna eða rökstuðnings hafi verið þörf. Þá er á það bent að gera verði greinarmun á meðmælum og umsögn en ekki sé áskilið í lögum að leita þurfi umsagnar Skipulagsstofnunar við slíka ákvörðun sem hér um ræðir heldur sé áskilið að aflað sé meðmæla Skipulagsstofnunar. Skýra verði ákvæði 3. tl. ákvæðis til bráðabirgða í lögum nr. 73/1997 á þann veg að leita skuli samþykkis eða synjunar Skipulagsstofnunar og skipti því ekki máli hvort afstöðunnar sé leitað fyrirfram. Auk þess hafi afstaða stofnunarinnar í raun legið fyrir eins og ráða megi af úrskurði hennar frá 6. mars 1998. Þá séu skilyrði þau sem sveitarstjórn setti bæði heimil og skýr og muni Vegagerðin að sjálfsögðu hlýta þeim.
Umsagnir: Leitað var umsagnar sveitarstjórnar Hlíðar- Jökuldals- og Tunguhrepps um kæruefnið. Tekur sveitarstjórn ekki afstöðu til málsins. Vegagerðinni var gefinn kostur á að koma sjónarmiðum sínum að í málinu með vísun til 13. greinar stjórnsýslulaga og skilaði hún greinargerð í málinu eins og að framan er rakið. Ekki þóttu efni til að leita umsagnar Skipulagsstofnunar í málinu heldur þótti mega styðjast við fyrri umfjöllun stofnunarinnar um málið og fyrirliggjandi samþykki fyrir því að framkvæmdaleyfi verði veitt.
Niðurstaða: Ekki er fallist á það sjónarmið kæranda að óheimilt hafi verið að veita hið umdeilda framkvæmdaleyfi af þeirri ástæðu að ekki hafi verið gætt ákvæða 12. gr. a. laga nr. 63/1993 um mat á umhverfisáhrifum. Þegar sveitarstjórn tók umsókn Vegagerðarinnar um framkvæmdaleyfið til afgreiðslu lá fyrir niðurstaða annarrar athugunar og úrskurður skipulagsstjóra ríkisins um vegaframkvæmd þá sem hér um ræðir. Í úrskurðinum felst endanleg niðurstaða skipulagsstjóra í málinu og var sveitarstjórn rétt að leggja þá niðurstöðu til grundvallar við ákvörðun sína í málinu. Það að úrskurður skipulagsstjóra er kæranlegur og að kærufrestur var ekki liðinn þykir ekki skipta máli enda frestar það ekki réttaráhrifum stjórnvaldsákvörðunar að hún sé kæranleg eða hafi sætt kæru sbr. 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Kærandi byggir og á því að ákvörðun sveitarstjórnar hafi í ýmsum efnum verið áfátt. Í fyrsta lagi hafi lögbundinnar umsagnar ekki verið leitað sbr. 3. tl. bráðabirgðaákvæðis skipulags- og byggingarlaga en samkvæmt því ákvæði telur kærandi að sveitarstjórn hafi borið að leita álits Skipulagsstofnunar. Þennan skilning telur úrskurðarnefndin rangan. Í greindu ákvæði segir að sveitarstjórn geti, við þær aðstæður sem í ákvæðinu greinir, leyft einstakar framkvæmdir að fengnum meðmælum Skipulagsstofnunar. Verður þetta orðalag ekki skilið svo að krafist sé umsagnar Skipulagsstofnunar heldur er með ákvæðinu lögfest að samþykki Skipulagsstofnunar þurfi fyrir leyfi sem sveitarstjórn veitir á grundvelli ákvæðisins. Virðist Skipulagsstofnun leggja þennan skilning í ákvæðið því við afgreiðslu á erindi sveitarstjórnar þar sem farið er fram á meðmæli stofnunarinnar segir aðeins að stofnunin fallist á að veitt verði framkvæmdaleyfi fyrir lagningu vegarins. Fellst úrskurðarnefndin á þá túlkun sem fram kemur í greinargerð Vegagerðarinnar að skýra verði umrætt ákvæði þannig að leita skuli samþykkis eða synjunar og að það varði ekki ógildingu ákvörðunar sveitarstjórnar í þessu tilviki þótt samþykkisins hafi verið leitað eftirá, sérstaklega með tilliti til þess að afstaða Skipulagsstofnunar lá í raun fyrir í úrskurðarformi þegar ákvörðun sveitarstjórnar um framkvæmdaleyfið var tekin.
Samkvæmt 3 tl. bráðabirgðaákvæðis skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1993 er sveitarstjórn heimilt að binda leyfi sitt skilyrðum. Þessa réttar neytti sveitarstjórn og setti sem skilyrði að byrjað yrði á framkvæmdinni á tilteknum stað og að viðræður yrðu teknar upp við hagsmunaaðila. Ekki verður fallist á að þessi skilyrði séu svo óljós að varði ógildingu ákvörðunarinnar. Skilyrðið um viðræður við hagsmunaaðila virðist hafa verið sett til áréttingar á lögvörðum rétti hagsmunaaðila en samkvæmt vegalögum nr. 45/1994 með síðari breytingum er Vegagerðinni skylt að leita samráðs og samninga við landeigendur sbr. m. a. 44. og 46. grein vegalaga. Var skilyrði sveitarstjórnar um þetta efni því í raun óþarft.
Með ákvörðun sinni var sveitarstjórn að afgreiða umsókn Vegagerðarinnar um framkvæmdaleyfi. Var fallist á umsóknina með minni háttar skilyrðum. Ekki verður séð að þörf hafi verið sérstaks rökstuðnings við þessa afgreiðslu þegar tillit er tekið til þeirrar ítarlegu umfjöllunar og rökstuðnings sem fyrir lá í úrskurði skipulagsstjóra um málið. Þá var kæranda unnt að krefjast rökstuðnings með vísun til 21. greinar stjórnsýslulaga ef hann taldi þörf sérstaks rökstuðnings fyrir ákvörðuninni. Verður því ekki fallist á að skortur á rökstuðningi varði ógildingu ákörðunarinnar.
Eins og að framan er rakið var gert ítarlegt mat á umhverfisáhrifum fyrirhugaðra framkvæmda. Telur úrskurðarnefndin að sveitarstjórn hafi ekki verið skylt að hlutast til um frekari rannsókn málsins við undirbúning ákvörðunar sinnar um veitingu framkvæmdaleyfisins. Þegar horft er til þess að við mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar hafði hagsmunaaðilum tvívegis verðið gefinn kostur á að koma að athugasemdum og að kærandi hafði neytt réttar síns og komið athugasemdum á framfæri verður ekki talið að þörf hafi verið á að gefa honum sérstaklega kost á að tjá sig um málið áður en ákvörðun sveitarstjórnar var tekin. Lágu sjónarmið hans fyrir hjá sveitarstjórn enda höfðu henni verið send gögn og niðurstöður matsins svo sem lögskylt er sbr. 2. mgr. 11. gr. laga nr. 63/1993.
Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða úrskurðarnefndar að engir þeir annmarkar séu á ákvörðun sveitarstjórnar Hlíðar- Jökuldals- og Tunguhrepps um útgáfu framkvæmdaleyfis þess sem um er deilt í málinu að ógildingu varði. Er því kröfu kæranda hafnað. Vegagerðin hefur því framkvæmdaleyfi sem heimilar að ráðist sé í framkvæmdir við lagningu Hringvegar úr Langadal að Ármótaseli, Háreksstaðaleið, eins og greinir í úrskurðarorði.
Úrskurðarorð:
Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu stjórnvaldsákvörðunar og er því staðfest ákvörðun sveitarstjórnar Hlíðar- Jökuldals- og Tunguhrepps frá 7. apríl 1998 um útgáfu framkvæmdaleyfis til lagningar Hringvegar úr Langadal að Ármótaseli, Háreksstaðaleið, með þeim skilyrðum sem greinir í úrskurði skipulagsstjóra ríkisins dags. 6. mars 1998, framkvæmdaleyfinu sjálfu og úrskurði umhverfisráðherra frá 27. maí 1998.
