Árið 2018, miðvikudaginn 25. apríl, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 129/2017, kæra á ákvörðun skipulags- og byggingarfulltrúa Árborgar frá 5. október 2017 um að synja beiðni um beitingu þvingunarúrræða vegna óleyfisframkvæmda við eignarhluta 0103 í fjöleignarhúsinu að Gagnheiði 19, Selfossi.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 31. október 2017, er barst nefndinni sama dag, kærir ÞGÁ trésmíði slf., eigandi eignarhluta 0102 að Gagnheiði 19, Selfossi, þá ákvörðun skipulags- og byggingarfulltrúa Árborgar frá 5. október 2017 að synja beiðni kæranda um beitingu þvingunarúrræða vegna óleyfisframkvæmda við eignarhluta 0103 í fjöleignarhúsinu að Gagnheiði 19, Selfossi. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Sveitarfélaginu Árborg 12. janúar 2018.
Málavextir: Árið 2009 fékk einn eigenda hússins Gagnheiði 19 byggingarleyfi fyrir gerð innkeyrsludyra í séreign sína. Ekki var ráðist í framkvæmdir og féll byggingarleyfið því úr gildi ári eftir útgáfu þess skv. þágildandi 44. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.
Sótt var um byggingarleyfi fyrir sömu framkvæmd á árinu 2013 en hún fékkst ekki samþykkt þar sem samþykki meðeigenda skorti. Þrátt fyrir það munu framkvæmdir hafa byrjað og eru nú fyrrgreindar innkeyrsludyr í séreign umsækjanda. Einn sameigenda fjöleignarhússins gerði í kjölfar þess þá kröfu á hendur sveitarfélaginu að innkeyrsludyrnar yrðu fjarlægðar. Skipulags- og byggingarfulltrúi sveitarfélagsins aflaði álits tveggja byggingatæknifræðinga af því tilefni og var niðurstaða þeirra sú að framkvæmdirnar hefðu ekki teljandi áhrif á burðarvirki hússins. Einnig var öllum eigendum hússins að Gagnheiði 19 tilkynnt um málið og þeim veittur andmælaréttur. Athugasemdir bárust og á fundi skipulags- og byggingarnefndar hinn 1. júlí 2015 var tekin sú ákvörðun að ekki væri tilefni til þess að beita þvingunarúrræðum skv. 55. og 56. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki. Sú ákvörðun var tilkynnt kæranda með bréfi, dags. 7. ágúst 2015, og fór hann fram á rökstuðning fyrir henni með bréfi, dags. 20. s.m. Umbeðinn rökstuðningur barst honum með bréfi, dags. 21. september s.á. Var ákvörðun skipulags- og byggingarnefndar í kjölfarið kærð til úrskurðarnefndarinnar, sem með úrskurði í máli nr. 73/2015, uppkveðnum 23. febrúar 2017, vísaði því máli frá nefndinni þar sem hin kærða ákvörðun væri ekki tekin af þar til bæru stjórnvaldi.
Með bréfi, dags. 5. október 2017, fékk kærandi tilkynningu ásamt rökstuðningi um að byggingarfulltrúi hefði tekið þá ákvörðun að beita ekki þvingunarúrræðum skv. 55. og 56. gr. laga um mannvirki vegna innkeyrsludyra á eignarhluta 0103 að Gagnheiði 19.
Málsrök kæranda: Kærandi vísar til þess að hann telji skipulags- og byggingarfulltrúa hafa veitt eiganda rýmis 0103 að Gagnheiði 19 leyfi sem ekki standist lög á kostnað annarra eigenda hússins. Embættinu beri að ganga eftir því að samþykki sameigenda vegna fyrirhugaðra framkvæmda sé skilað inn, eins og kveðið sé á um í 1. mgr. 10. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki. Sé ekki eftir slíku samþykki gengið sé verið að brjóta freklega á rétti annarra eigenda. Sé vísað til úrskurðar úrskurðarnefndarinnar í máli nr. 116/2014 þessu til stuðnings, þar sem fjallað hafi verið um nauðsyn á samþykki meðeigenda.
Ákvörðun skipulags- og byggingarfulltrúa um að hafast ekki frekar að gagnvart lögmætum kröfum kæranda feli í raun í sér leyfi fyrir óleyfisframkvæmd eftir á án þess að tilskilin gögn liggi fyrir. Um sérlega ámælisverða og hættulega vegferð sé að ræða, sér í lagi þar sem útliti húss sem og burðarvirki hafi verið breytt og nýting hússins hafi breyst í kjölfarið. Því sé hafnað að meðalhófsregla stjórnsýsluréttar eigi við um slíkar óleyfisframkvæmdir. Sú regla ætti fremur við þegar koma ætti í veg fyrir órétt í stað þess að beita henni með skipulegum hætti þeim til hagsbóta sem brotið hafi lög og gengið á rétt sameigenda.
Í máli þessu sé um að ræða óleyfisframkvæmd sem háð sé byggingarleyfi, sem sé forsenda þess að 55. gr. laga um mannvirki verði beitt. Auk þess hafi ekki verið sótt um leyfi fyrir breyttri notkun mannvirkis. Sé byggingarfulltrúa rétt í slíkum tilfellum, í krafti valds síns skv. 56. gr. laga um mannvirki, að leggja fyrir eiganda rýmis 0103 í umræddu húsi að ganga frá ytra byrði þess samkvæmt samþykktum uppdráttum, lögum, reglugerðum og byggingarlýsingu, að viðlögðum dagsektum. Verði að gera þá kröfu að byggingarfulltrúi og skipulags- og byggingarnefnd kunni skil á þeim lögum og kröfum sem framfylgja skuli í hverju og einu verkefni. Verði sveitarfélagið jafnframt að gæta þess að samþykki meðeigenda liggi fyrir í samræmi við ákvæði laga um fjöleignarhús, sé um að ræða fasteign í eigu tveggja eða fleiri.
Um sé að ræða breytingu á ytra byrði hússins, sem sé í sameign allra, sbr. 8. gr. laga nr. 26/1994 um fjöleignarhús. Þar komi efnislega fram að ytra byrði hússins, útveggir, þak, gaflar og útidyr, burðarvirki þess, grunnur, grunnplata, sökklar, burðarveggir og þakburðarvirki séu sameign. Helstu skyldur fasteignareigenda skv. lögum um fjöleignarhús sé m.a. skyldan um að taka eðlilegt og sanngjarnt tillit til annarra við hagnýtingu eignar, sem og skylda til að virða rétt og hagsmuni annarra eigenda við hagnýtingu sameignar. Byggi kærandi á því að um verulega breytingu sé að ræða þar sem bæði sé um að ræða breytingu á útliti og gerð, sem og hagnýtingu sameignar. Skipulags- og byggingarfulltrúi hafi með öllu hunsað lög um fjöleignarhús. Reglur um töku ákvarðana sé að finna í 39. gr. og 41. gr. laganna. Ekki hafi verið gengið eftir því að eigandi rýmis 0103 myndi afla slíks leyfis, hvorki fyrr né síðar. Sveitarfélagið virðist hafa kosið að líta á fundarboð sem fundargerð og ekki kallað eftir slíkum gögnum. Sé það ámælisvert þar sem ágreiningur hafi staðið um þetta mál í nokkuð mörg ár.
Svo virðist sem í umræddum framkvæmdum hafi verið átt við burðarvirki hússins, sem sé í sameign allra eigenda, en verkfræðingar hafi komist að þeirri niðurstöðu að sú breyting hafi ekki umtalsverð áhrif á burðarvirki þess. Við það megi ekki búa. Ákvörðun sem byggð sé á röngum gögnum sé í eðli sínu ógildanleg, enda sé hún haldin svo afdrifaríkum annmarka að líta beri á hana sem markleysu og því ógildanlega frá öndverðu. Efnisreglur um tilskilin leyfi meðeigenda fyrir óleyfisframkvæmd eiganda rýmis 0103 hafi ekki verið virtar. Við mat á því hvort annmarkinn hafi verið verulegur eða ekki sé litið til bæði almenns og sérstaks mælikvarða. Verði að telja að ákvörðun sveitarfélagsins í þá veru að leyfa óleyfisframkvæmd uppfylli bæði fyrrgreind skilyrði. Réttarreglan sem hafi ekki verið virt eigi að tryggja að efni stjórnvaldsákvörðunar verði bæði rétt og lögmætt. Jafnframt sé á það bent að óleyfisframkvæmdin hefði aldrei hlotið samþykki sameigenda Gagnheiðar 19. Leiði sjónarmið sveitarfélagsins því til rangrar efnislegrar niðurstöðu miðað við að farið hefði verið að lögum.
Málsrök Sveitarfélagsins Árborgar: Sveitarfélagið bendir á að skipulags- og byggingarfulltrúi hafi látið framkvæma skoðun á umdeildri framkvæmd til að ganga úr skugga um að hún rýri ekki öryggi mannvirkisins. Ekki hafi verið sýnt fram á að slíkir annmarkar væru á framkvæmdinni að leiða ættu til kröfu um úrbætur vegna öryggissjónarmiða skv. 3. mgr. 55. gr. laga nr. 160/2010 um mannvirki. Ákvæði 2. mgr. 55. gr. og 56. gr. feli í sér heimild til handa skipulags- og byggingarfulltrúa til að taka ákvörðun um úrbætur og eftir atvikum beita þvingunarúrræðum til þess að knýja þær fram. Skipulags- og byggingarfulltrúi ítreki að hér sé um að ræða íþyngjandi heimildarákvæði og fari um þessa ákvörðun eftir ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og meginreglum stjórnsýsluréttar, m.a. meðalhófsreglu.
Í athugasemdum um meðalhófsreglu 12. gr. í frumvarpi til stjórnsýslulaga segi: „Er stjórnvaldi því ekki aðeins skylt að líta til þess markmiðs sem starf þess stefnir að, heldur ber því einnig að taka tillit til hagsmuna og réttinda þeirra einstaklinga og lögaðila sem athafnir stjórnvaldsins og valdbeiting beinist að. Ber stjórnvaldi að fara ákveðinn meðalveg á milli þessara andstæðu sjónarmiða. Í 12. gr. felst í fyrsta lagi að efni íþyngjandi ákvörðunar, sem stjórnvald tekur, verður að vera til þess fallið að þjóna lögmætu markmiði sem að er stefnt. Þetta þýðir þó ekki að markmiðinu verði að ná að fullu. Í öðru lagi felur ákvæðið í sér að ef fleiri úrræða er völ er þjónað geta því markmiði, sem að er stefnt, skal velja það úrræði sem vægast er. Íþyngjandi ákvörðun skal þannig aðeins taka að ekki sé völ vægara úrræðis sem þjónað geti markmiðinu. Í þriðja lagi byggir ákvæðið á því að hóf verði að vera í beitingu þess úrræðis sem valið hefur verið og má því ekki ganga lengra en nauðsyn ber til. Stjórnvaldi er sem fyrr segir skylt að vega og meta þau andstæðu sjónarmið sem hér vegast á. Slíkt mat er ekki alltaf auðvelt, en löggjöf á einstök um sviðum og meginreglur laga geyma þó oft vísbendingar um vægi hagsmuna. Almennt verður að ganga út frá því að hagsmunir einstaklinga, sem verndar njóta í mannréttindaákvæðum stjórnarskrár eða alþjóðlegum mannréttindasáttmálum, vegi þungt og þá sérstaklega hagsmunir er varða frelsi manna og friðhelgi.“
Með setningu núgildandi laga um mannvirki hafi orðalagi þvingunarúrræðis 2. mgr. 55. gr. laganna vegna mannvirkja sem reist séu í óleyfi verið breytt svo að það fæli aðeins í sér heimild en ekki skyldu, eins og kveðið hafi verið á um í 56. gr. þágildandi skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Með þessari breytingu hafi verið lögð áhersla á að úrræðinu yrði beitt eftir atviksbundnu mati, m.a. með tilliti til meðalhófs. Ljóst sé af athugasemdum með 55. gr. laganna að það eitt að framkvæmd sé gerð „í óleyfi“ leiði ekki sjálfkrafa til þess að gripið sé til þeirra ráðstafana sem nefnd séu í ákvæðinu.
Af framangreindu leiði að túlkun kæranda, um að beita eigi úrræðinu þar sem skort hafi á tilskilið leyfi, sé ekki rétt. Þá sé áréttað að brot á ráðstöfunarrétti eiganda skv. lögum nr. 26/1994 um fjöleignarhús leiði ekki af sér sjálfstæða heimild til handa skipulags- og byggingarfulltrúa til beitingar íþyngjandi þvingunarúrræða, þótt slíkt kunni að hafa áhrif við mat á hagsmunum aðila. Þá hafi aðilum verið leiðbeint um einkarréttarleg úrræði sem þeir hafi í þessum efnum.
Með skoðun á aðstæðum og mati á hagsmunum aðila sé ljóst að öryggi mannvirkisins sé ekki ábótavant, breytingin sé ekki til þess fallin að hindra aðgengi eða hafa neikvæð áhrif á ásýnd eða umhverfi á staðnum og ekki sé að sjá að umrædd framkvæmd hafi slík áhrif á hagsmuni kæranda að rétt sé að beita íþyngjandi úrræðum 2. mgr. 55. gr. og 56. gr. laga um mannvirki. Þrátt fyrir að ljóst sé að ekki hafi verið formlega rétt staðið að framkvæmdinni sé það mat skipulags- og byggingarfulltrúa að annmarkar framkvæmdarinnar séu ekki þess eðlis, m.t.t. markmiða sem liggi að baki reglum um byggingarleyfi, sbr. t.d. markmiðsákvæði 1. gr. laga um mannvirki, að vegið séð að hagsmunum sameigenda eða nágranna á þann hátt að beita skuli íþyngjandi heimildarákvæði laganna.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um ákvörðun skipulags- og byggingarfulltrúa Árborgar um að beita ekki þvingunarúrræðum samkvæmt ákvæðum laga nr, 160/2010 um mannvirki vegna uppsetningar innkeyrsludyra í séreignarhluta í fjöleignarhúsinu að Gagnheiði 19 án lögmælts byggingarleyfis.
Ef ráðist hefur verið í byggingarskylda framkvæmd án slíks leyfis er byggingarfulltrúa heimilt að stöðva framkvæmdir eða breytta notkun, loka mannvirkinu, krefjast úrbóta eða beita dagsektum sé ekki farið að tilmælum hans samkvæmt 55. og 56. gr. laga um mannvirki, sbr. og gr. 2.9.2. í byggingarreglugerð nr. 112/2012. Ákvörðun um beitingu þessara þvingunarúrræða er háð mati stjórnvalds hverju sinni og tekið er fram í athugasemdum við frumvarp það sem varð að mannvirkjalögum að eðlilegt sé að ákvörðun um beitingu úrræðanna sé í hverju tilviki tekin, m.a. með tilliti til meðalhófs. Umrædd ákvæði gefa sveitarfélögum kost á að bregðast við ef gengið er gegn almannahagsmunum þeim er búa að baki mannvirkjalögum, svo sem skipulags-, öryggis- og heilbrigðishagsmunum. Með hliðsjón af þessu verður ekki talið að einstaklingum sé tryggður lögvarinn réttur til að knýja byggingaryfirvöld til beitingar þvingunarúrræða vegna einstaklingshagsmuna, enda eru þeim tryggð önnur réttarúrræði til þess að verja þá hagsmuni sína. Þótt beiting úrræðanna sé háð mati stjórnvalds þarf ákvörðun þess efnis að vera studd efnislegum rökum, m.a. með hliðsjón af þeim hagsmunum sem búa að baki ákvæðum laga um mannvirki.
Fyrir liggur að fasteigninni að Gagnheiði 19 var breytt með gerð innkeyrsludyra á útvegg fyrrgreinds fjöleignarhúss án lögboðins byggingarleyfis skv. 9. gr. laga um mannvirki og án þess að samþykki sameigenda hússins fyrir framkvæmdinni lægi fyrir.
Í rökstuðningi fyrir ákvörðun byggingarfulltrúa um að beita ekki þvingunarúrræðum kemur fram að samkvæmt áliti tveggja byggingatæknifræðinga hafi breytingar á húsnæðinu ekki haft umtalsverð áhrif á burðarvirki hússins og að ekki stafaði hætta af þeim. Þá var það mat byggingarfulltrúa að breytingin hafi ekki valdið kæranda neinum óþægindum, ónæði eða skaða. Um væri að ræða iðnaðarhúsnæði þar sem nágrannar verði almennt að þola umferð vinnuvéla, bifreiða o.fl. Þá hafi þegar verið fyrir innkeyrsludyr í umræddan eignarhluta, þannig að nýjar innkeyrsludyr breyti ekki notkun húsnæðisins að því leyti. Í þessum rökstuðningi hafa komið fram þau efnisrök sem bjuggu að baki hinni kærðu ákvörðun.
Með vísan til alls þess sem að framan er rakið verður kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar hafnað.
Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar skipulags- og byggingarfulltrúa Árborgar frá 5. október 2017 um að synja beiðni um beitingu þvingunarúrræða vegna óleyfisframkvæmda við eignarhluta 0103 í fjöleignarhúsinu að Gagnheiði 19, Selfossi.
