126/2022 Skólabraut

Árið 2023, miðvikudaginn 19. apríl, kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Borgartúni 21, Reykjavík. Mætt voru Ómar Stefánsson varaformaður, Karólína Finnbjörnsdóttir lögmaður og Þorsteinn Þorsteinsson byggingar­verkfræðingur.

Fyrir var tekið mál nr. 126/2022, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Seltjarnarnesbæjar frá 17. ágúst 2022 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi fyrir Valhúsahæð og aðliggjandi útivistarsvæði vegna lóðarinnar nr. 10 við Skólabraut.

 Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur

úrskurður:

Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 7. nóvember 2022, er barst nefndinni sama dag, kæra eigandi, Skólabraut 8, Þórey Einarsdóttir og Gunnar Páll Ólafsson, Skólabraut 12, Seltjarnarnesi, þá ákvörðun bæjarstjórnar Seltjarnarnes­bæjar frá 17. ágúst 2022 að samþykkja breytingu á deiliskipulagi fyrir Valhúsahæð og að­liggjandi útivistarsvæði vegna lóðarinnar nr. 10 við Skólabraut. Er þess krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.

Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Seltjarnarnesbæ 30. janúar 2023.

Málavextir: Á lóðinni Skólabraut 10 á Seltjarnarnesi er þriggja hæða hús sem byggt var árið 1950. Frá árinu 1964 hefur vistheimili verið þar starfrækt. Á svæðinu er í gildi deiliskipulag fyrir Val­húsa­hæð og aðliggjandi útivistarsvæði frá árinu 2017. Hinn 7. apríl 2022 samþykkti skipulags- og umferðarnefnd Seltjarnarnesbæjar að auglýsa tillögu um breytingu á deiliskipu­laginu vegna Skólabrautar 10 í samræmi við 1. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Í tillögunni fólst að fjölga íbúðum á lóðinni úr einni í níu og breyta bílastæðaskilmálum fyrir lóðina. Bæjarstjórn staðfesti afgreiðsluna á fundi sínum 27. apríl s.á. Deiliskipulagstillagan var auglýst með athugasemdafresti frá 12. maí 2022 til og með 23. júní s.á. Engar athugasemdir bárust á kynningartíma. Á fundi skipulags- og umferðarnefndar 12. júlí 2022 var deiliskipu­lags­breytingin samþykkt. Bæjarstjórn staðfesti þá afgreiðslu 17. ágúst s.á. Breytingin tók gildi með auglýsingu þar um í B-deild Stjórnartíðinda 10. október 2022.

Málsrök kærenda: Kærendur benda á að fyrirhugaðar séu verulegar breytingar á Skólabraut 10, en auk fjölgunar íbúða verði komið fyrir lyftuhúsi og garði lóðarinnar breytt í bílastæði. Kynningu á deiliskipulagsbreytingunni hafi verið afar ábótavant. Samkvæmt upplýsingum frá bæjaryfirvöldum hafi tillagan verið auglýst í Morgunblaðinu, Fréttablaðinu og á heimasíðu bæjaryfirvalda. Því hefði ekki verið þörf á sérstakri grenndarkynningu eða frekari tilraunum til að upplýsa íbúa. Eftirgrennslan kærenda hafi leitt í ljós að enginn íbúa Skólabrautar og Kirkju­brautar eða aðrir hlutaðeigandi hagsmunaaðilar hafi orðið var við auglýsingu um fyrirhugaðar breytingar, enda hefði hún birst aðeins einu sinni í hvoru blaðinu.

Í deiliskipulagsbreytingunni sé gerð undantekning frá þeirri meginreglu að gera ráð fyrir tveimur bílastæðum fyrir hverja lóð. Níu bílastæði verði á lóð hússins, eitt fyrir hverja íbúð. Um leið megi gera ráð fyrir að öðrum bílum, sem annað hvort tilheyri íbúum eða gestum þeirra, verði lagt í götuna en þar séu ekki mörg bílastæði. Samkvæmt upplýsingum á vefsíðu bæjar­yfirvalda komi fram að um ríflega 40% fjölgun íbúða í götunni sé að ræða. Fjölgun bílastæða sé því ekki í neinu samræmi við fjölgun íbúða.

Við Skólabraut standi Mýrarhúsaskóli, Valhúsaskóli og Tónlistarskóli Seltjarnarness. Á hverjum degi fari um götuna tugir barna. Þá séu íbúðir fyrir eldri borgara einnig við götuna. Sú aukna bílumferð sem eigi eftir að fylgja umræddum breytingum hafi neikvæð áhrif á umferðar­öryggi skólabarna og eldri borgara. Engin tilraun virðist hafa verið gerð til að kynna fyrir­hugaðar breytingar á húsinu og afleiðingar þeirra á umferðaröryggi fyrir þeim sem málið varði, þ.e. íbúum hverfisins, skólastjórnendum og foreldrafélaginu og gefa þeim kost á að bregðast við. Engin svör hafi borist frá bæjaryfirvöldum um hvort gerð hefði verið viðunandi greining á áhrifum af fjölgun íbúða og aukningu á bílaumferð í „fjölförnustu og viðkvæmustu“ götu bæjarins. Samkvæmt erindisbréfi skipulags- og umferðarnefndar sé það á ábyrgð nefndarinnar að leitast við að ná því grundvallarmarkmiði að tryggja að ákvarðanir hennar og vinna séu fyrst og fremst í þágu allra íbúa sveitarfélagsins og setja ávallt almannahagsmuni ofar sér­hagsmunum.

Þá hafi ekki verið farið eftir leiðbeiningum Skipulagsstofnunar þar sem fram komi með afgerandi hætti að sveitarstjórn skuli vekja sérstaka athygli þeirra sem ætla megi að deiliskipu­lagsbreyting varði, t.d. með dreifibréfi eða kynningarfundi. Fordæmi séu fyrir því að halda slíka fundi.

Málsrök Seltjarnarnesbæjar: Af hálfu sveitarfélagsins er bent á að nokkuð umfangsmikil starfsemi hafi verið á Skólabraut 10, þ.e. vistheimili þar sem hafi búið allt að 18 einstaklingar auk starfsmanna og gesta. Síðustu samþykktu aðaluppdrættir hússins geri eingöngu ráð fyrir einu bílastæði á lóðinni. Húsið sé skráð 500,7 m² að stærð. Raunveruleg bílastæðaþörf hússins hafi því verið nokkuð meiri en eitt bílastæði. Til að tryggja að breytt notkun hússins og fjölgun íbúða leiði ekki af sér verulega breytingu á notkun almennra bílastæða í götunni geri deili­skipulagsbreytingin ráð fyrir því að hverri íbúð fylgi eitt bílastæði innan lóðar. Ekki sé gert ráð fyrir að fleiri en einn bíll fylgi hverri íbúð að jafnaði þar sem um litlar íbúðir sé að ræða. Því muni breytingin ekki koma til með að auka álag á almenn bílastæði í götunni. Þá hafi fjölgun íbúða í húsinu ekki þær afleiðingar að umferðaröryggi minnki við götuna þar sem umtalsverð starfsemi hafi verið í húsinu fyrir. Hafi því ekki verið talin þörf á sérstakri umferðargreiningu vegna breytingarinnar.

Auglýsingar um kynningu tillögunnar hafi verið birtar í Morgunblaðinu, Fréttablaðinu og Lögbirtingarblaðinu 12. maí 2022 líkt og lög geri ráð fyrir. Að auki hafi kynning tillögunnar verið auglýst á vefsíðu sveitarfélagsins. Auglýsing tillögunnar hafi því verið í samræmi við ákvæði skipulagslaga nr. 123/2010 og skipulagsreglugerðar nr. 90/2013. Ábendingar kærenda um að auka mætti við kynningu í tilvikum sem þessum, s.s. með sérstökum tilkynningum til þeirra sem eigi mestra hagsmuna að gæta, verði hafðar í huga við kynningu mála í framtíðinni. Sá háttur sem hafður hafi verið í því tilviki sem hér um ræði, þ.e. auglýsing skipulagstillögu, sé hugsaður til að ná til sem flestra sem mögulega eigi lögvarða hagsmuni af slíkri breytingu. Sveitarfélaginu þyki miður að kynningin hafi farið fram hjá hagsmunaaðilum.

 Viðbótarathugasemdir kærenda: Kærendur benda á að árið 1995 hafi vistmenn á Skólabraut 10 verið 12 talsins og farið fækkandi síðan. Nú búi fimm vistmenn í húsinu. Síðustu 15 árin hafi aðeins einn vistmaður verið á bíl. Áður hafi tveir til þrír starfsmenn verið á vakt að staðaldri, en nú séu þeir einn til tveir. Þá séu gestakomur ekki margar. Því hafi bílastæðaþörfin ekki verið ýkja mikil. Á lóðinni sé innkeyrsla sem sé u.þ.b. 31 metri á lengd og fjórir metrar á breidd. Vel hafi verið hægt að koma bílum fyrir á lóðinni. Að staðaldri hafi eitt bílastæði verið notað í götunni af þeim eina vistmanni sem sé á bíl, en starfsfólk og gestir hafi notað bílastæðin á lóðinni. Ekki sé hægt að telja starfsemi í húsinu umfangsmikla. Engin greining hafi farið fram á bílastæðaþörf vegna deiliskipulagsbreytingarinnar. Það séu því aðeins getgátur bæjar­yfirvalda að ekki sé gert ráð fyrir að fleiri en einn bíll muni fylgja hverri íbúð að jafnaði og að breytingin komi ekki til með að auka álag á almenn bílastæði í götunni. Þá hafi engin umferðar­greining verið gerð og því sé að sama skapi ekki hægt að fullyrða um að umferðaröryggi skerðist ekki. Mikill umferðarþungi sé á götunni og skólayfir­völd brýni ítrekað fyrir foreldrum að haga akstri þannig að umferð teppist sem minnst og öryggi barna sé ekki ógnað.

Auglýsing um deiliskipulagsbreytinguna hefði birst aðeins einn dag, m.a. í fjölmiðlum þar sem krafist sé áskriftar. Engar athugasemdir hafi borist vegna auglýsingarinnar þar sem enginn hafi orðið hennar var en þess megi geta að allir þeir sem kærendur hefðu talað við séu á móti þessari deiliskipulagsbreytingu. Þegar bæjarbúar hafi komist að umræddri breytingu fyrir tilviljun hafi verið óskað eftir því við bæjaryfirvöld að staldra við og íhuga málið í samráði við bæjarbúa. Bæjar­­­yfirvöld hafi hins vegar ekki orðið við þeirri ósk. Ljóst sé að bæjaryfirvöld taki hagsmuni fjár­festa, sem séu eigendur Skólabrautar 10, og hafi óskað eftir umræddri deiliskipulags­breytingu, umfram hagsmuni íbúa, skólabarna og næstu nágranna sem þurfi að búa við verulega skertar aðstæður ef af breytingum verði.

Kærendur ítreki að sveitarfélagið hafi ekki farið eftir leiðbeiningum Skipulagsstofnunar um breytingar á deiliskipulagi en í þeim komi m.a. fram að verulega breytingu deiliskipulags skuli auglýsa í Lögbirtingablaði og með áberandi hætti, t.d. í dagblaði sem er sé dreift á landsvísu. Auk lögboðinnar kynningar sé mælt með því að sveitarstjórn veki sérstaka athygli þeirra sem ætla megi að breytingin varði, t.d. með dreifibréfi eða kynningarfundum. Setja megi spurningarmerki við auglýsingarnar sem birtar hefðu verið í smáauglýsingum Atvinnublaðs Morgunblaðsins og smáauglýsingum Fréttablaðsins en ekki sé hægt að telja að þær hafi birst með áberandi hætti. Engin kynning hafi farið fram en bæjaryfirvöld sendi annað slagið upplýsingar til bæjarbúa með skilaboðum í síma, tölvupósti og dreifibréfum sem borin séu í hús varðandi ýmislegt, t.d. hátíðahöld, og því ættu bæjaryfirvöld að geta gert slíkt hið sama þegar mikið liggi við.

Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti ákvörðunar bæjarstjórnar Seltjarnarness frá 17. ágúst 2022 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Valhúsahæðar og aðliggjandi útivistar-svæðis vegna lóðarinnar nr. 10 við Skólabraut.

Samkvæmt 3. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 38. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 bera sveitarstjórnir ábyrgð á og annast gerð deiliskipulagsáætlana. Við ákvarðanir um deiliskipulag ber m.a. að haga málsmeðferð þannig að réttur einstaklinga og lögaðila verði ekki fyrir borð borinn, þó svo að hagur heildarinnar verði hafður að leiðarljósi, sbr. 1. mgr. 1. gr. skipulagslaga. Í skipulags­valdi sveitarfélaga felst víðtæk heimild til breytinga á þegar gerðum deiliskipulagsáætlunum, sbr. 1. mgr. 43. gr. laganna. Þessu valdi eru settar skorður með kröfu um samræmi við aðal­skipulagsáætlanir, sbr. 7. mgr. 12. gr. laganna og er sveitarstjórn jafnframt bundin af megin­reglum stjórnsýsluréttar, þ. á m. lögmætisreglunni sem felur m.a. í sér að með ákvörðun sé stefnt að lögmætum markmiðum og sem endranær er hún bundin af ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Samkvæmt 1. mgr. 43. gr. skipulagslaga skal fara með breytingu á deiliskipulagi eins og um nýtt deiliskipulag sé að ræða með því fráviki að ekki er skylt að taka saman lýsingu skv. 1. mgr. 40. gr. laganna. Sú undantekning er gerð í 2. mgr. 43. gr. sömu laga að telji sveitarstjórn að gera þurfi breytingar á gildandi deiliskipulagi, sem séu það óverulegar að ekki sé talin ástæða til meðferðar skv. 1. mgr. ákvæðisins, skuli fara fram grenndarkynning.

Tillagan að umræddri deiliskipulagsbreytingu var auglýst til kynningar í samræmi við 1. mgr. 43. gr. skipulagslaga frá 12. maí til 23. júní 2022. Að loknum auglýsingartíma samþykkti skipulags- og umferðarnefnd deiliskipulagsbreytinguna og var hún send til Skipulagsstofnunar, sbr. 2. málsl. 3. mgr. 41. gr. laganna, sem taldi ekki ástæðu til að taka málið til athugunar, sbr. 3. málsl. 1. mgr. 42. gr. laganna. Var málsmeðferð deiliskipulagsbreytingarinnar því í samræmi við ákvæði skipulagslaga. Ekki kemur fram í ákvæðum laganna að grenndarkynna þurfi breytingu á deiliskipulagi þegar hún er auglýst með almennum hætti.

­­Í Aðalskipulagi Seltjarnarnesbæjar 2015-2033 kemur fram að byggð á Seltjarnarnesi sé almennt fremur lágreist og einkennist af einnar til tveggja hæða sérbýli, sérhæðum í þriggja til fjögurra hæða húsum og tiltölulega fáum fjölbýlishúsum. Um íbúðarsvæði segir að eldri hverfi Seltjarnarness séu að stærstum hluta fullmótuð og fullbyggð. Í skilmálum um íbúðarbyggð kemur fram að ekki sé gert ráð fyrir neinum breytingum á yfirbragði og byggðamynstri þeirra íbúðarsvæða sem þegar séu byggð, svo sem meginlínum í hæð húsa og þéttleika byggðar. Allar breytingar er varði viðhald húsa og lóða skuli unnar með það að leiðarljósi að bæta umhverfi og yfirbragð byggðar. Samkvæmt aðalskipulaginu er lóðin Skólabraut 10 á íbúðarsvæði ÍB-1 og byggðin fastmótuð. Þar séu hæðir, einbýlis- og raðhús. Nýtingarhlutfall lóða á íbúðar­svæðum sé allt að 0,6.

Fjallað er um lóðir íbúðarhúsa við Skólabraut í sérstökum kafla í skilmálum deiliskipulags fyrir Valhúsahæð og aðliggjandi útivistarsvæði. Með hinni kærðu ákvörðun var skilmálum þessum breytt þannig að íbúðum fjölgaði úr 19 í 27. Þá var skilmálum um bílastæði breytt vegna Skólabrautar 10 og gert ráð fyrir einu bílastæði fyrir hverja íbúð innan lóðar í stað tveggja. Samkvæmt greinargerð á deiliskipulagsuppdrætti verða gerðar breytingar á innra fyrirkomulagi og ásýnd hússins, en allar breytingar taki mið af núverandi burðarkerfi þess og þar með verði grunnflötur byggingarinnar ekki stækkaður. Þá verði gerðar svalir fyrir íbúðir á 2. hæð á norður- og suðurhlið og nýtt stigahús byggt með lyftu og inngangi á austurhlið. Einnig verði gerðar breytingar á þakformi 3. hæðar sem verði einhalla sem lækki til norðurs. Á þaki 2. hæðar verði þaksvalir. Samkvæmt framansögðu fer hin kærða deiliskipulagsbreyting ekki í bága við gildandi aðalskipulag og stefnu þess, sbr. 7. mgr. 12. gr. skipulagslaga.

Samkvæmt 5. mgr. 12. gr. skipulagslaga skal við gerð skipulagsáætlana gera grein fyrir áhrifum áætlunar og einstakra stefnumiða hennar á umhverfið, m.a. með samanburði þeirra kosta sem til greina koma, og umhverfismati áætlunarinnar. Fjallað er um umhverfismat deiliskipulags í gr. 5.4.1. í skipulagsreglugerð nr. 90/2013. Þar segir í 1. mgr. að við gerð deiliskipulags skuli meta líkleg áhrif af fyrirhuguðum framkvæmdum og starfsemi á aðliggjandi svæði og einstaka þætti áætlunarinnar sjálfrar svo sem á ásýnd, útsýni, hljóðvist og loftgæði eftir því sem efni skipulagsins gefi tilefni til. Áætla skal áhrif af t.d. umferð, hávaða og umfangsmiklum mann­virkjum, sbr. 2. mgr. ákvæðisins. Þá er kveðið á um í 3. mgr. að gera skuli grein fyrir matinu og niðurstöðu þess í greinargerð deiliskipulagsins. Sé um breytingu á deiliskipulagi að ræða skal gera grein fyrir áhrifum hennar á umhverfið með nýju umhverfismati ef við eigi, sbr. gr. 5.8.5.2. í reglugerðinni.

Ljóst er að andlag umhverfismats deiliskipulags er breytilegt eftir efni og umfangi skipulagsins. Við umrædda breytingu fjölgar íbúðum í götunni um átta sem er aukning um 40%. Verður að telja að tilefni hafi verið til að gera grein fyrir áhrifum breytingarinnar á umferð í greinargerð deiliskipulagsins. Ekki verður séð að slíkt mat hafi farið fram við undirbúning hinnar kærðu ákvörðunar. Í málsrökum sveitar­félagsins er vísað til þess að umtalsverð starfsemi hefði verið fyrir í húsinu og því ekki talið að fjölgun íbúða hefði þær afleiðingar að umferðaröryggi myndi skerðast. Aðaluppdrættir hússins gerðu ráð fyrir einu bílastæði á lóðinni og hafi sveitarfélagið talið að raunveruleg bílastæðaþörf hefði verið nokkuð meiri. Til að tryggja að breytt notkun hússins og fjölgun íbúða myndi ekki leiða af sér breytingu á notkun almennra bílastæða í götunni gerði deiliskipulagsbreytingin ráð fyrir því að hverri íbúð fylgdi eitt bílastæði innan lóðarinnar. Ekki sé gert ráð fyrir að fleiri en einn bíll fylgi hverri íbúð að jafnaði þar sem um litlar íbúðir sé að ræða. Taka verður undir sjónarmið sveitarfélagsins um að áhrif breytingar-innar á umferðaröryggi séu óveruleg.

Þrátt fyrir framangreindan ágalla á málsmeðferð deiliskipulagsbreytingarinnar verður hann ekki talinn þess eðlis að ógildingu varði.

Með hliðsjón af öllu framangreindu verður ekki talið að þeir form- eða efnisannmarkar liggi fyrir sem leiða eigi til ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar. Verður kröfu kærenda þar um því hafnað.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfu kærenda um ógildingu ákvörðunar bæjarstjórnar Seltjarnarnesbæjar frá 17. ágúst 2022 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi fyrir Valhúsahæð og aðliggjandi útivistarsvæði vegna lóðarinnar nr. 10 við Skólabraut.