Árið 2018, fimmtudaginn 13. desember kom úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála saman til fundar í húsnæði nefndarinnar að Skuggasundi 3, Reykjavík. Mættir voru Ómar Stefánsson varaformaður, Ásgeir Magnússon dómstjóri og Þorsteinn Þorsteinsson byggingarverkfræðingur.
Fyrir var tekið mál nr. 125/2017, kæra á ákvörðun bæjarstjórnar Fjallabyggðar frá 13. september 2017 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi fyrir Hornbrekkubót, Ólafsfirði.
Í málinu er nú kveðinn upp svofelldur
Með bréfi til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála, dags. 9. október 2017, er barst nefndinni sama dag, kærir Brimnes Hótel ehf., Bylgjubyggð 2, Ólafsfirði, þá ákvörðun bæjarstjórnar Fjallabyggðar frá 13. september 2017 að samþykkja breytingu á deiliskipulagi fyrir Hornbrekkubót, Ólafsfirði, sem fól í sér breytta legu göngustígs á svæðinu. Er þess krafist að stígurinn verði ekki lagður á leigulandi kæranda. Skilja verður málatilbúnað kæranda svo að þess sé krafist að ákvörðunin verði felld úr gildi.
Gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni frá Fjallabyggð 16. október 2017.
Málavextir: Kærandi gerði samning við Ólafsfjarðarbæ 19. júní 1998 um afnotarétt af landi þar sem m.a. var vísað til deiliskipulags sem unnið hefði verið af svæðinu, en 18. s.m. hafði verið lögð fram í bæjarstjórn Ólafsfjarðar tillaga að deiliskipulagi fyrir Hornbrekkubót. Tillagan hlaut hins vega aldrei samþykki bæjarstjórnar og tók því ekki gildi. Hinn 24. febrúar 2012 tók gildi deiliskipulag fyrir Hornbrekkubót, sem mun hafa verið byggt á skipulagstillögunni frá 1998. Á fundi bæjarstjórnar Fjallabyggðar 13. september 2017 var staðfest samþykki skipulags- og umhverfisnefndar frá 11. s.m. varðandi breytingu á því deiliskipulagi, að undangenginni grenndarkynningu skv. 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga nr. 123/2010. Kærandi gerði athugasemdir við tillöguna og var þeim svarað af hálfu sveitarfélagsins. Tók deiliskipulagsbreytingin gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 28. september 2017.
Hin umdeilda deiliskipulagsbreyting felur í sér að legu göngustígs innan svæðisins var breytt frá áðurgildandi skipulagi þannig að hann var færður nær Ólafsfjarðarvegi, en skyldi þó vera í a.m.k. 3-4 m fjarlægð frá veginum. Jafnframt var sett kvöð um trjágróður vestan við stíginn. Þá var göngubrú og göngustígur að henni felldur út.
Málsrök kæranda: Kærandi tekur fram að hann reki hótel og átta sumarbústaði sem standi við Ólafsfjarðarvatn á landi sem hann hafi afnotarétt af samkvæmt samningi við sveitarfélagið frá árinu 1998, er gildi til ársins 2097. Hagsmunir kæranda séu þeir að landið verði látið sem næst ósnert og að gangandi umferð verði haldið sem lengst frá sumarbústöðunum. Truflun sé af gangandi umferð sem takmarka mætti með því að leggja göngustíginn fjær bústöðunum. Jafnframt komi staðsetning göngustígsins í veg fyrir mögulega nýtingu kæranda á lóðinni í framtíðinni. Eðlilegra væri að stígurinn lægi upp við Ólafsfjarðarveg þar sem ná mætti því markmiði að auðvelda gangandi umferð um svæðið. Skiptir lega hans og fjarlægð frá vegi engu þar um. Stjórnvöldum beri að gæta meðalhófs við ákvarðanatöku af þessu tagi og velja það úrræði sem tryggi markmið framkvæmda, þannig að sem skemmst sé gengið gegn hagsmunum annarra, s.s. afnotaréttarhafa. Göngustígurinn þurfi ekki að vera 3-4 m frá vegbrún til að öryggis gangandi umferðar sé gætt, en lítil umferð sé um Ólafsfjarðarveg og leyfður hámarkshraði á þessum stað 50 km/klst. Jafnframt sé hafnað þeirri afstöðu Fjallabyggðar að gangbraut við veginn muni hafa neikvæð áhrif á upplifun íbúa og gesta, auk þess sem slíkir hagsmunir séu léttvægir miðað við hagsmuni kæranda í málinu. Vegna einkaafnotasamningsins sé sveitarfélaginu, óháð deiliskipulagi, óheimilt að framkvæma á svæðinu án samþykkis kæranda. Núverandi skipulag byggi á eldri hugmyndum um frekari göngustíga um svæðið, m.a. vegna tengingar við brú og við bryggju sem á svæðinu sé, og því þurfi ekki að miða legu göngustígar við slíkar tengingar heldur aðeins að gangandi umferð komist um svæðið á malbikuðum göngustíg. Þá hafi ákvæðum skipulagslaga nr. 123/2010 ekki verið fylgt við setningu áðurgildandi deiliskipulags varðandi samráð við hagsmunaaðila, sbr. 40. gr. laganna. Einnig sé það fásinna að halda því fram að sveitarfélagið sé að einhverju leyti bundið af meintum vilja forsvarsmanna kæranda þegar vilji þeirra til hins gagnstæða sé nú skýr.
Málsrök Fjallabyggðar: Af hálfu sveitarfélagsins er bent á að það hafi vald til að skipuleggja land innan marka sveitarfélagsins samkvæmt skipulagslögum nr. 123/2010. Við beitingu þess valds beri sveitarfélaginu að fylgja markmiðum skipulagslaga auk þess að fylgja lögmætis- og meðalhófsreglu stjórnsýsluréttarins. Þá verði ákvörðun að byggja á málefnalegum sjónarmiðum. Að þessu gættu hafi sveitastjórn mat um það hvernig deiliskipulagi skuli háttað. Við töku hinnar kærðu ákvörðunar hafi framangreindum reglum verið fylgt í hvívetna. Hin kærða ákvörðun sé hvorki haldin form- né efnisgöllum. Þá geti málsmeðferð sveitarfélagsins við gerð áðurgildandi deiliskipulags ekki komið til skoðunar nú, rúmum fimm árum eftir gildistöku þess. Jafnframt hafni sveitarfélagið því að málsmeðferðin hafi á einhvern hátt farið gegn ákvæðum skipulagslaga.
Skipulagsvald sveitarfélagsins sé óháð eignarhaldi á landi eða samningum um óbein eignarréttindi. Sveitarfélaginu sé því heimilt að breyta skipulagi hins umrædda svæðis óháð umræddum afnotaréttarsamningi, auk þess sem ágreiningur um óbein eignarréttindi verði ekki leystur fyrir úrskurðarnefndinni. Jafnframt sé vísað til 2. gr. afnotasamningsins þar sem fram komi að kærandi áformi að vinna svæðið samkvæmt deiliskipulagi sem hafi verið unnið fyrir það. Hafi samþykkt tillögunnar, sem m.a. hafi gert ráð fyrir göngustíg á svæðinu, verið forsenda fyrir gerð samningsins af hálfu kæranda samkvæmt nefndri grein. Þá segi í 3. gr. samningsins að göngustígur samkvæmt skipulagi liggi um svæðið og að kæranda sé óheimilt með öllu að leggja nokkrar hömlur á gangandi umferð um stíginn. Loks komi fram í 7. gr. samningsins að sveitarfélagið kosti göngustíga og hljóðmanir sem gerðar verði á svæðinu. Því sé ljóst að sveitarfélagið sé ekki að brjóta umræddan afnotaréttarsamning með því að leggja göngustíg með þeim hætti sem fyrirhugað sé, enda hafi ávallt verið gert ráð fyrir stíg um svæðið.
Í raun sé verið að minnka grenndaráhrif stígsins gagnvart uppbyggingarsvæði kæranda með því að færa stíginn fjær byggingarlóðunum, fella niður brú og ákveða að tré skuli gróðursett milli stígsins og vatnsins. Sveitarfélagið telji sig því hvorki þurfa sérstaka heimild frá kæranda fyrir skipulagsbreytingunni né þeim framkvæmdum sem sveitarfélagið hyggist ráðast í á grundvelli þess. Þá sé í deiliskipulaginu ekki gert ráð fyrir fleiri bústöðum á svæðinu og því geti hugsanleg fjölgun þeirra engin áhrif haft. Hafnað sé málsástæðu kæranda varðandi skort á meðalhófi. Í tillögu að deiliskipulagi frá 1998 og áðurgildandi deiliskipulagi sé gert ráð fyrir göngustígnum meðfram Ólafsfjarðarvatni að austanverðu. Með deiliskipulagsbreytingunni hafi umræddur göngustígur verið færður töluvert fjær bústöðum kæranda miðað við deiliskipulagið frá 2012. Staða kæranda sé því betri en fyrir umdeilda deiliskipulagsbreytingu. Göngustígnum sé ætlað að tengja saman þéttbýli og dreifbýli í Ólafsfirði og efla útivist, en umræddur göngustígur sé vinsæl gönguleið meðal íbúa. Markmiðið með stígnum myndi ekki nást ef fallist hefði verið á kröfu kæranda varðandi það að gera stíginn að gangstétt meðfram Ólafsfjarðarvegi, auk þess sem eðlismunur sé á göngustíg og gangstétt meðfram götu. Ákvörðun um staðsetningu göngustígsins sé byggð á lögmætum og málefnalegum sjónarmiðum. Þá hafi sveitarfélagið lagt sig fram við að leita sátta við kæranda. Til að koma til móts við sjónarmið kæranda hafi upphaflegri tillögu verið breytt áður en hún hafi verið lögð fram í bæjarráði 11. júlí 2017. Hafi m.a. verið ákveðið að gróðursetja trjágróður vestan við göngustíginn til þess að sjónlína gangandi vegfarenda yrði ekki beint á sumarbústaði kæranda. Samkvæmt þessu sé ljóst að ekki sé gengið á hagsmuni kæranda með deiliskipulagsbreytingunni.
Niðurstaða: Í máli þessu er deilt um lögmæti breytingar á deiliskipulagi fyrir Hornbrekkubót, þar sem er gert ráð fyrir að göngustígur samkvæmt áðurgildandi deiliskipulagi sé færður nær Ólafsfjarðarvegi og trjágróður gróðursettur vestan við stíginn.
Samkvæmt 3. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 38. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 annast sveitarstjórnir og bera ábyrgð á gerð aðalskipulags og deiliskipulags í sínu umdæmi. Í skipulagsvaldi sveitarstjórna felst m.a. heimild til breytinga á gildandi deiliskipulagi, eins og kveðið er á um í 43. gr. laganna, en þess ber að gæta að breyting rúmist innan heimilda aðalskipulags, sbr. 7. mgr. 12. gr. sömu laga, og að stefnt sé að lögmætum markmiðum með breytingunni.
Í 1. gr. laga um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála nr. 130/2011 er tekið fram að hlutverk nefndarinnar sé að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana og í ágreiningsmálum á sviði umhverfis- og auðlindamála eftir því sem mælt sé fyrir um í lögum á því sviði. Ágreiningur um bein eða óbein eignarréttindi og túlkun samninga í því sambandi, svo sem um lóðarleiguréttindi, verður ekki til lykta leiddur fyrir úrskurðarnefndinni, enda á slíkur ágreiningur eftir atvikum undir dómstóla. Ekki verður því tekin afstaða til heimildar sveitarfélagsins til framkvæmda á deiliskipulagssvæðinu á grundvelli afnotaréttarsamnings sveitarfélagsins og kæranda í máli þessu.
Áðurgildandi deiliskipulag fyrir Hornbrekkubót tók gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 24. febrúar 2012. Þar sem kærufrestur vegna þeirrar ákvörðunar er löngu liðinn, sbr. 2. mgr. 4. gr. laga um úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála, sætir það deiliskipulag ekki endurskoðun í máli þessu.
Hin kærða deiliskipulagsbreyting var kynnt með grenndarkynningu í samræmi við 2. mgr. 43. gr. skipulagslaga, afgreidd af skipulags- og umhverfisnefnd að kynningu lokinni og staðfest í bæjarstjórn lögum samkvæmt. Framkomnum athugasemdum var svarað og Skipulagsstofnun tilkynnt um deiliskipulagsbreytinguna. Tók skipulagsbreytingin gildi með auglýsingu í B-deild Stjórnartíðinda 28. september 2017. Ekki verður séð að staða kæranda sé verri en að óbreyttu skipulagi í ljósi þess að umræddur göngustígur er færður fjær sumarhúsalóðum kæranda með hinni kærðu deiliskipulagsbreytingu.
Með vísan til alls þess sem að framan er raki liggja ekki fyrir þeir ágallar á efni eða málsmeðferð hinnar kærðu deiliskipulagsbreytingar sem raskað geta gildi hennar og verður kröfu þess efnis því hafnað.
Uppkvaðning úrskurðar í máli þessu hefur dregist verulega sökum mikils fjölda og umfangs mála sem skotið hefur verið til úrskurðarnefndarinnar.
Hafnað er kröfu kæranda um ógildingu ákvörðunar bæjarstjórnar Fjallabyggðar frá 13. september 2017 um að samþykkja breytingu á deiliskipulagi Hornbrekkubótar, Ólafsfirði.
